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张明 | 破局北方弱南方兴:雄安千年大计的历史意义
点击:  作者:张明    来源:昆仑策网  发布时间:2021-06-18 18:38:52

 

“雄安新区”建设是我国的千年大计,对于缓解北京的“大城市病”、促进北方振兴、深化改革创新均具有鲜明的历史意义。我们应借鉴国外的经验、规避失败的教训,循序渐进地将雄安打造为以人为本的科技新城。本文摘自《五大增长极:双循环格局下的城市群与一体化》,书中对新时期我国五大城市群的未来发展进行了细致研究。


 

 

在1127年的“靖康之变”中,北宋为金国所灭,宋朝偏安于南方。从北宋到南宋的交替,实则是北方经济相对于南方经济衰落的开始。在此后的数百年间,长江流域与珠江流域的经济发展水平显著超过了黄河流域与其他北方区域。中国经济呈现出典型的“南强北弱”之格局。

 

我们认为,“雄安新区”之所以被称为“千年大计”,其背后实则有重振北方经济,使得中国经济的南北发展更趋均衡之意。从华北地区来看,过去呈现出典型的区域内部发展不均衡。北京、天津是增长的两极,而河北、山西等省份的发展则明显滞后,京津冀的均衡发展水平远低于珠三角与长三角。因此,雄安新区开发的长远意义或可概括为“北方兴、华北均”。

 

集中疏解北京非首都功能

 

雄安新区的定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地,重点是承接北京非首都功能疏解和人口转移。在中国区域市场分割的大环境下,北京作为首都,凭借着独特的区位优势和资源优势,吸引了大量的人口涌入。2004年,北京曾规划到2020年人口控制在1 800万以内,但2010年北京市常住人口已经达到1 961万;截止到2016年年底,北京市常住人口规模为 2 173 万。

 

人口规模过大引发了北京交通拥堵、环境质量持续恶化、居住成本高居不下、资源环境承载力严重不足等“大城市病”。究其原因主要在于,北京作为首都却聚集了过多的非首都功能:北京是中央政府和国家各部委所在地,也是众多企业总部集聚地,教育、医疗资源密集,是我国的政治、文化、教育和国有经济中心,从而吸引了大量人口和产业。

 

北京的核心功能定位是“四个中心”,即全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心,这四个核心功能之外的都是“非首都功能”。

 

从区域经济学的角度来看,京津冀区域本质上是中国的“首都城市圈”。都市圈的发展,一方面通过城市间的合理分工,促进生产要素的流动,带动人口向周边城市扩散,缓解城市基础设施负荷和公共服务压力,有助于解决 “大城市病”问题;另一方面,通过不同城市之间的合作,大城市发挥辐射效应,带动周边城市发展,实现大城市与周边城市的均衡协调发展。

 

基于中国的现实情况,要解决北京的“大城市病”,城市区域分工是必经之路——北京非首都功能的集中疏解需求决定了雄安新区的设立成为必然选择。在京津冀区域内打造一个新城,将部分非首都功能进行转移,有助于北京“瘦身健体”,使整个城市群的空间、交通、生态、人口和经济资源均匀合理分布。

 

雄安新区包括河北省雄县、容城和安新三个县,地理位置恰好在北京、天津以及保定的腹地,与京津的距离都在105公里左右,三者形成“正三角形”。这样的位置作为北京非首都功能的集中疏解地恰到好处:既能与北京相隔一定的距离独立发展,避免了与北京、天津过近导致“摊大饼”的困境,达不到疏解的目的;也能够在相关交通设施完善之后与北京保持紧密联系,避免了距离过远,降低新城的吸引力。

 

以点带面促进京津冀协同发展

 

北京的发展具有典型的“虹吸效应”。所谓“虹吸效应”是指随着城市规模的扩大,完善的基础设施和优质的公共资源会从周边城市不断吸引人才、投资等资源,这会进一步强化该城市的竞争力和吸引力,并持续地吸引周边城市的生产要素;这虽然有助于该城市的发展,但会恶化周边城市的发展环境,导致“大树底下不长草”。也即是说,北京的发展不仅没有给周边的城市带来辐射效应,还进一步加剧了京津冀地区的发展不平衡;河北省所受影响尤为突出,甚至出现了“环京津贫困带”。

 

根据长三角、珠三角的发展经验,京津冀要真正实现协同发展,必须缩小人均GDP差距,充分发挥各个区域的比较优势,实现核心区域与周边区域的同步发展,由此整个区域的发展才能够形成协同效益。河北省需要加大力气优化产业结构,促进转型升级,实现跨越式发展。

 

从区域发展现状的大背景出发,设立雄安新区将有利于提振河北经济发展,形成一个新的增长极。在当前经济背景下,在冀中南腹地打造一个新城,一方面能发挥新区的经济集聚效应,带动相关产业链条的发展,提高周边区域的分工水平,有助于产业结构升级;另一方面,特区政策具有一定的自主调控空间和制度优势。

 

作为京津冀政策试点的试验田,雄安新区能够在区域内释放巨大的示范作用,带动全省经济协调发展。雄安新区将与张北地区建设形成河北两翼(张北地区以2022年北京冬奥会和冬残奥会为契机)补齐区域发展短板,形成区域经济互动,提升区域经济社会发展质量和水平,构成河北经济发展的新格局。因此,雄安新区在确保发挥疏解北京非首都功能的基础作用的同时,还有助于促进京津冀的协同发展。

 

促进南北经济平衡发展

 

过去十多年,我国一直致力于解决东西部城市发展的不平衡问题,西部大开发、中部崛起有效地缩小了东西部的差距,但南北经济的失衡一直被忽视。

新中国刚成立时,我国的经济重心在东北和华北地区,主要发展重工业;改革开放后,我国的经济重心逐渐南下,南北地区经济失衡开始加剧;尤其是经济进入新常态后,北方众多产业产能严重过剩,经济下滑压力倍增。南北区域经济的失衡不利于我国区域经济的协调发展,也不利于北方经济的可持续发展。政府在这种背景下设立雄安新区,旨在通过谋求京津冀城市群的崛起来带动整个北方经济发展,从而有助于我国区域经济协调,促进南北经济平衡发展。

 

“区域增长极理论”认为经济增长并非在所有的行业和空间均匀分布,而是首先出现和集中在具有创新能力的行业;这些行业集聚在经济空间的某些点上形成增长极,然后通过极化与扩散效应对区域经济活动产生影响。区域增长极在自身不断扩大的同时,也通过各种方式不断向外扩散,从而带动整个区域经济的发展。

 

事实上,北京和天津已经处于后工业化阶段,具备形成世界城市群的基础;但河北省还处于工业化进程中,发展相对滞后,而且缺乏一个参与京津冀协调发展的核心城市,致使整个区域难以形成协同效应。雄安新区位于京津冀协同发展的关键轴线上,无疑将成为京津冀区域协同发展的第三极。

 

不容忽视的另一点是,雄安新区未来也将承载起与“一带一路”战略对接的重要作用。目前“一带一路”战略多局限在华东沿海地区的“一路”与西北各省的“一带”,秉承开放发展的雄安新区未来将是京津冀地区与“一带一路”的连接点,有助于京津冀形成世界级的城市群。

 

南北平衡是我国未来深层次改革与转型发展的战略支点。雄安新区作为我国总体区域战略布局中的新枢纽城市,其功能不仅仅局限于疏解北京非首都功能和促进京津冀协调发展,还应该立足于全国范围的区域经济协调:沿着“雄安新区→京津冀都市带→京津冀协同发展→环渤海经济圈→中国北方→东北亚”的发展逻辑,承担起维持中国南北平衡、促进中国深度改革与转型发展等重大国家任务。

 

新时代改革开放的试验田

 

雄安新区是新常态下深化经济体制改革,探索新经济增长动力的改革试验田。党的十九大报告明确提出,中国经济已经进入从高增长向高质量转型的“新时代”,过去传统粗放的增长模式难以为继,迫切需要推进新一轮的改革,寻找经济增长的新模式和新动力。在改革开放初期,深圳经济特区作为排头兵创造出了“深圳速度”;40年后,新一轮改革开放再启航,雄安新区将作为试验田为新时代的中国经济带来“雄安质量”。

 

在雄安新区规划出台之前,《人民日报》就撰文指出,雄安新区一是绝不搞土地财政,二是考虑百姓的长远利益,三是绝不搞形象工程。2018年4月,《河北雄安新区规划纲要》的出台进一步明确了雄安新区的发展定位:作为北京非首都功能疏解集中承载地,要建设成为高水平社会主义现代化城市、京津冀世界级城市群的重要一极、现代化经济体系的新引擎、推动高质量发展的全国样板;把雄安新区打造为绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区以及开放发展先行区。

 

具体而言,雄安新区的改革创新表现在以下几方面:生态环境上,规划纲要规定新区蓝绿空间占比稳定在70%,新区远景开发强度控制在30%,人口密度控制在1万人/平方公里;重点产业上,新区重点发展新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、高端现代服务业以及绿色生态农业等;住房制度上,新区坚持房子是用来住的,不是用来炒的定位,建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。总之,改革开放先行区所带来的更加灵活的体制机制将使得雄安新区成为新时代新经济的引领者,未来很多新的市场化改革措施将会在雄安先试先行。

 

值得一提的是,雄安新区“平地起”的特点,以中央政府高能级行政力量为起点,以充分发挥市场配置资源的决定性作用为核心,为我国建设全新的制度体制与治理模式提供了可能性。雄安新区的设立和发展将促进中国行政体制的改革,促进经济体制和行政体制的有机结合,不断完善现代化的国家治理体系。

 

纽约、巴西利亚和世宗市的启示

 

1.生活宜居、科技引领的新兴城市

 

在区域层面,按照京津冀协同发展的要求,充分发挥非首都功能疏解作用;在城市层面,加强与北京、天津、石家庄、保定协同发展,明确自身定位,促进京津“做优”、河北中等城市“做强”、小城市“做大”;在地区层面,通过交通网络、基础设施建设,与周边地区协同发展,促进京津冀“多中心、网络化”的城镇空间格局形成。

 

正确认识雄安新区的资源优势和劣势,循序渐进,合理确定短、中、长期的建设重点。在建设的初期,明确雄安新区的历史定位:作为承接北京非首都功能的区域,应当严格控制房地产开发,控制落后产业的进入;力争用5年左右的时间,完善交通建设,降低雄安新区到北京的交通成本,加强城市基础设施建设,为承接北京产业转移做准备。

 

在建设中期,利用未来10年左右的时间,完善居民生活便利设施,提高生活舒适度,在政府的引导下,完成部分行政功能、部分央企以及教育医疗资源的搬迁。

 

在雄安新区建设的后期,利用20年左右的时间,完成北京的非首都功能转移,成为一座生活宜居、科技引领发展的新兴城市,成为京津冀协调发展的重要一极。

 

总体规划一旦确定就要坚持执行,避免短期政绩考核与城市长远利益不一致,将长远的总体规划和现实指导性有机结合起来,逐步实现由“新区”向“城市”的转变。

 

2.正确处理政府和市场的关系

 

政府和市场在资源配置、生产要素流动的过程中作用各有利弊。在雄安新区建设的不同阶段,应结合发展规律,正确处理政府和市场的关系。纽约新城的建立完全由市场主导,导致新城区郊区化、主城区影响力下降的“逆城市化”现象;巴西利亚迁都完全由政府主导,城市设计过于理想化,将城市整体布局设计成飞机形状,从而为人们的生活带来种种不便。韩国世宗市的建设则体现了更多的政府和市场的融合。

 

新城规划之初和开发建设过程需要充分考虑国情、主城和周边地区的区域发展阶段,正确处理主城区与周边城市的关系,做好产业分工和功能的合理定位。

 

在新城建设的初期,充分发挥政府的引领和带头作用,成立专项资金,对于一些产业和企业进行优惠补贴。待新城具有一定的功能后,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,未来新城产业发展的方向和人口的规模要依据城市资源的承载能力而定。在资金来源上,要调动民营资本的积极性,多发挥社会资金的集中优势,也可以成立新的投资公司,负责新区的规划。雄安新区的主要功能在于承载北京的非首都功能,但也要看到,短期内北京可以析出的资源还是有限的,更为重要的是新区应该从首都获取能够提升自己核心竞争力的资源,缩短与北京的差距,吸引更多的优质资源。

 

3.避免削弱大城市核心竞争力

 

新城建设非一日之功,需要遵循城市发展的内生逻辑,根据定位,有序引导产业迁入。新城建设应该根据不同的发展阶段与面临的情况及时调整。由于历史积累的要素基础和产业的路径依赖,大城市的吸引力较大,短期内难以有效地引导产业迁入。但也要避免采取强制的政治手段,过快疏解北京的产业结构,导致北京城区的吸引力快速下降。北京应该通过非首都功能的疏解,优化城市的空间结构,进一步提升在全球价值链中的地位和国际竞争力,把自己打造为具有核心竞争力的世界级大城市。

 

4.以“人”为本

 

新区的建设,要以“人”为本,既要考虑到整体设计的美观,更要充分考虑到普通居民的需要。要重视公共服务配套与发展,建设水平一流、便捷完善的教育和医疗公共服务体系。要培育优质的公共服务功能。发展理念要由以服务“产业”为导向转变为以服务“人”为导向,由“生产、生活、生态”各自单一的功能区向统一协调的科技新城转变,提高居住的舒适度和便捷性,减少职住分离的规划设计。尽力避免巴西利亚的城市设计模式,人为地将整个城市分割为行政、文化、居住等区域,忽视人的复杂需求以及城市未来发展的需要。

 

 

张明 魏伟 陈骁 著 2021年5月 中国人民大学出版社


在双循环格局下,为寻求国内经济增长的动力源泉,新一轮的区域经济一体化成为重中之重。粤港澳大湾区、长三角京津冀、中部六省、西三角,是我国最具代表性、最富增长潜力的五个经济区域。本书深入分析这五个经济区域不同的资源禀赋、产业优势、政策环境,并将它们对标国际上有相似特征的成功城市群,以借鉴先进经验,探讨五个区域经济体未来的发展路径、产业布局及投资机遇,促进区域经济协同发展、锻造交易成本更加低廉的全国大市场。

 

城市群、都市圈建设是解决大城市病、优化社会资源配置、扩大投资和消费的必然选择,本书对此进行了积极探索,描绘了我国基于城市群战略的未来发展新图景。

 

 

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(作者系中国社科院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任;来源:昆仑策网【作者授权】;图片来自网络,侵删) 

 

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