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谢富胜 潘忆眉:正确认识社会主义市场经济条件下的新型举国体制
点击:  作者:谢富胜 潘忆眉    来源:昆仑策网【授权】  发布时间:2020-11-01 10:26:46

 

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【摘 要】探索建立新型举国体制,是社会主义市场经济发展、社会领域的众多变革以及数字技术革新提出的新要求。本文认为举国体制的实质表现为党和国家根据治理需要组织大规模协作,创造出“社会劳动生产力”,其治理效益的具体发挥需要考虑应用对象、资源保障、组织基础和主体协同等四个关键要素。本文结合新冠肺炎疫情防控中举国体制表现出来的新特点,探讨了在市场化进程和数字技术发展中构建新型举国体制的方向,认为构建“新型举国体制”要吸收数字技术以重塑举国体制的组织过程,促进主体协同多元化、信息数据流动化和组织结构扁平化,形成协同、高效、开放的政府治理体系。


习近平在2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中明确指出,要“发挥市场经济条件下新型举国体制优势”,党的十九届四中全会也提出,要“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”,这表明构建新型举国体制已经成为一个新的时代课题。新冠肺炎疫情暴发以来,习近平在多个场合提及“完善关键核心技术攻关的新型举国体制”“发挥新型举国体制优势”,并强调“各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度,做到令行禁止”,重申了我国“坚持全国一盘棋,调动各方面积极性,集中力量办大事”的制度优势。凭借这一体制,我国快速有效地控制了疫情,展现出令人惊叹的中国速度、中国规模和中国效率,为世界抗疫树立了标杆。事实上,“举国体制”一直贯穿于中国经济建设和社会发展的历程之中,在诸多领域取得过举世瞩目的成就,从竞技体育发展到核心技术攻关,从重大工程建设到举国应急管理,彰显出历久弥新的生命力。当前,社会主义市场经济的发展、社会领域的众多变革以及数字技术的革新都对举国体制的应用提出了新要求。如何认识和把握举国体制的实质,探索构建“新型举国体制”是需要深入思考的问题。
 
“集中力量办大事”往往被认为是举国体制成功的根本所在,但这一表述并未阐明其背后的学理依据,即为何集中力量可以办成大事以及如何集中力量来办成大事。只有回答了上述问题,辨明举国体制在一般意义上的内涵、实质和运作机理,才能在保留特质中适应外部环境变化,构建“新型举国体制”。因此,本文从社会协作和业务流程再造的角度,结合非典防治和新冠肺炎疫情防控案例重新审视举国体制的实质和运作机理,阐明在市场化进程和数字技术发展中“新型举国体制”的构建方向。
 

一、举国体制创造了新的社会劳动生产力

 
举国体制是中央以国家利益为最高目标,自上而下发挥强力作用来动员和调配全国力量,包括精神意志和物质资源,对急需被管制的重要领域进行治理的管理体系和运行机制。根据治理领域的特点,举国体制可以分为两种类型:一是用于治理社会有序运行时的大事,如建设工程项目、核心技术攻关,可以理解为常态管理体制下完成特定治理任务及助推经济建设的即时性、补强性措施;二是用于治理社会非常态运行时的大事,如汶川紧急救灾、新冠疫情防控,可以理解为应急管理体制下优先处置突发性事件及维护社会稳定的紧急性、补漏性措施。
 
从直观意义上看,举国体制是一种中央发起的自上而下的政府行为,其实现依赖于完善的组织制度,即中央拥有强大的行政统辖、规划权力,特别体现在人事安排和资源调配的权力上。这使得中央有可能在较短时间内自上而下集中尽可能多的资源去快速推动目标领域的治理进程。在集中大量人力物力之后,国家需要通过政治和行政命令将诸多主体集中到同一治理过程或互相联系的系列治理过程中,针对举国体制治理目标有计划地组织协同劳动,开展广泛协作。就具体领域而言,当国家集中力量攻克关键技术时,全国科技战线积极响应党中央号召,跨学科、跨领域科研团队就不同主攻方向协同参与研发;当国家面对巨大灾害时,党中央迅速研判形势,作出部署,调度各类资源集中至灾情第一线,统一指挥各级党委和政府共同抵御灾害。因此,可以将举国体制视为一种特殊形式的协作,其本身可以创造出新的“社会的劳动生产力或社会劳动的生产力”。
 
根据马克思的观点,协作创造社会劳动生产力的途径是多种多样的,用于举国体制分析时则主要包含以下几种情形。第一,举国体制将位于不同治理阶段的主体统筹到同一治理事项中,为了保证一定时期内目标任务完成的整体性和连续性,各个主体完成相应任务的效率会更高,使得治理对象快速且顺畅地通过治理过程的不同阶段。第二,举国体制治理事项的不同部分可以由不同主体同时推进,实现治理的不同空间部分同时成长,以“空间上的并存”缩短治理的总时间。第三,国家利用举国体制可以集聚和投入大量人力物力,用巨大的集体劳动量来补偿短促的劳动期限,在紧急时期以空间换时间,取得预期的治理效果。第四,举国体制既可以动用全国范围的资源,扩大劳动的空间范围,建立起劳动对象广泛的空间联系;又可以通过集结劳动者、聚拢劳动过程和积聚各类资料等途径相对缩小治理领域,节约治理费用和时间。第五,举国体制带有国家利益至上性,对参与者精神的提振具有极大促进作用:一方面,具体治理主要由行政部门负责实施,对各个部门工作者都提出了“抓工作”和“讲政治”双重要求,提高了行政效率;另一方面,对于政府以外的参与者,则通过强调举国体制目标任务的紧急性和重要性,巩固和强化社会成员的集体意识和国家观念,进而提高其劳动积极性。
 
以新冠肺炎疫情防控科研攻关为例,疫情发生后我国迅速组建科研攻关组,组织动员全国优势力量,充分吸纳军政产学研资源,设立临床救治和药物、疫苗研发、检测技术和产品、病毒病原学和流行病学、动物模型构建等五个主攻方向,既提升了时间顺序上不同阶段的研发效率,又通过空间上并存的研发项目推动整体突破。截至2020年4月中旬,参与攻关的科研人员超过3200人,下发经费高达数亿元;累计部署药物研发与临床救治相关项目27个,参与机构多达152家,其中在武汉一线的就有47家。大量科研人员和资金的投入促成了全国一盘棋的科研攻关格局,实现了“以空间换时间”,取得了短期内的积极成效。同时,大量科研资源向疫情中心武汉集中,形成空间上的研发核心领域,促进各研发主体的紧密合作,加速推出用于疫情防控一线的创新成果。
 
总之,举国体制是一种大规模协作形式,可以创造出强大的为国家所占有的“社会劳动生产力”。这是“集中力量办大事”的学理依据,是采用举国体制的根本原因。
 

二、举国体制如何实现集中力量办大事

 
举国体制在理论上拥有一般协作的社会劳动生产力属性,但它并非适用于所有治理领域,也并非应用了就必然取得成功。因此,需要分析举国体制的治理效益是如何发挥的,即需要满足何种条件才能组织起大规模协作,实现“集中力量办大事”。马克思指出,组织大规模协作要满足客观的物质条件和主观的指挥条件。积聚的物质资料越多,指挥能力越强,协作规模得以不断扩大,社会劳动生产力得以不断迸发。综上,我们认为需要考虑应用对象、资源保障、组织基础和主体协同四个关键要素。
 
(一)应用对象:科学决策的前提
 
“举国体制”一词最早用于描述中国竞技体育发展模式,随后拓展至紧急救灾、科研攻关、工程建筑等大型项目。它以国家强力作用于某些必要领域发挥其他治理机制无法起到的作用,是一种非常规的制度安排。这意味着举国体制的应用对象具有某些特性,正确识别这些特性是举国体制的决策重点和成功前提。当前,不同领域的举国体制表现为不同形式,需要对截然不同特性之下的相通之处进行归纳。我们结合部分举国体制应用案例,将应用对象的特性概括为以下三点。
 
第一,市场化程度不高,市场机制难以独立发挥作用。具体而言,社会有序运行时的大事,如核心技术攻关,往往难度大、周期长、不确定性强,如若依靠市场独立运转研发技术,市场主体为了弥补研发费用,定价势必高昂,从而阻碍技术大范围扩散和应用。因此需要采取政府组织主导实施并在合适的环节引入市场机制的形式。社会非常态运行时的大事,如本次新冠肺炎疫情防控工作,属于以维护人民群众生命安全为目标的公共事务,与以利润为导向的市场经济根本相悖。其中,用于集中收治疫情患者的火神山、雷神山、方舱医院由武汉市政府指导,中建、中铁等央企牵头,动员多方力量建成,这种不为利润、只为救援的“中国速度”是市场主体难以企及的。总的来说,举国体制的应用对象往往是市场经济难以独立发挥作用的领域,例如提供公共产品、进行强力管控等,如此才可以为举国体制发挥制度优势提供广阔的空间,并以实现社会整体利益为目标进一步统筹协调政府和市场的作用,调动各方主体积极性,实现目标领域的治理。
 
第二,资源需求量巨大,局部力量难以填补缺口。举国体制的显著特征就是动员和调配全国力量,包括精神意志和物质资源,集中于既定的战略目标领域。这可以有效解决地方政府因“条块分割”而陷入的资源困境,或治理领域在市场调节下资源碎片化和动员有限性的困境。以本次新冠肺炎疫情防控工作为例,疫情初期武汉等多地出现医用口罩、防护服、护目镜等医疗物资短缺问题,不少医疗机构甚至借助网络直接面向社会寻求物资援助。对此,中央医药储备向武汉紧急调配各类应急救援物资,包含防护服1.4万件,医用手套11万双,有效缓解燃眉之急。同时,财政部坚决贯彻党中央、国务院决策部署,加大转移支付补助力度。截至2020年3月4日,全国各级财政已安排疫情防控资金1104.8亿元,包括中央财政资金257.5亿元,用于医疗救治补贴、防控物资采购等。人力方面,上万医护人员前往武汉前线抗疫,上万工程人员参与医院建造,上万科研人员紧急研制新药……此等巨量级的资源调拨是地方单位或市场调节短时间内无法实现的,必须依托中央对资源的强大控制能力和宣传动员能力。
 
第三,目标具有紧迫性,常规治理模式难以灵活应对。举国体制的实质是促进大规模社会协作,创造社会劳动生产力,在短时间内完成目标任务。因此,在一定领域快速实现国家意志是一个明显的信号。这种紧迫性既可以表现为关键战略领域的后发赶超,例如研发高精尖技术;又可以是对危及国家和人民生命财产安全事件的应急管理,例如汶川地震抗震救灾。这些领域往往需要集中大量资源,涉及全国范围资源合理配置问题,是治理专门性、日常性事务的常规科层制难以解决的,而需要运用举国体制以实现整体性、特殊性治理目标。同时,应用对象必须对国家稳定和发展具有至关重要的战略意义,其短时完成符合人民和国家利益,并且不违背经济发展规律,这样才能赋予国家实施举国体制的绩效合法性。
 
(二)资源保障:举国动员的基石
 
确定举国体制的应用对象是其有效性发挥的一大前提,也是决策环节的重要内容。而治理领域目标的顺利实现还取决于执行环节的科学安排。该环节面临的首要问题便是大量人力和物力资源如何得到保障。如果中央缺乏坚实的资源基础,无法迅速调动目标领域所需要的大量资源,整个体制的运行就如同无源之水、无本之木。
 
我们认为,举国体制的资源保障主要来自四个方面,分别是各级财政、国家储备、国有经济以及社会动员。首先,作为一种政府主导实施的治理模式,举国体制运行的主要经费来源就是中央和地方财政。从典型例子来看,发展科技重大专项的中央财政资金引导模式、重大工程项目的财政性资金支持特别是政府性基金的建立、应急时期各级财政的高额经费保障,都体现了中央和地方财政在国家治理中的重大支柱作用。
 
其次,国家储备是为了保证社会经济和国防建设的战略需求,由国家建立和掌握的重要储备,承担应对突发事件、促进宏观调控等多项职能,为社会非常态运行时实施举国体制提供紧急物力和人力支持。在本次新冠肺炎疫情防控中,我国中央和地方的应急医疗物资储备、应急救灾人员储备以及应急救灾安置点储备迅速到位,切实保障了前期防治效果。
 
第三,国有经济在国民经济中占主导地位,在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域中占支配地位。在社会常态运行时,国企特别是央企往往是国家重大科技创新部署的骨干力量,凭借雄厚的经济和科研实力,发挥创新要素集聚作用,推动核心关键技术的突破;同时,国有经济也是重大工程建设项目的主要承担者,坚决贯彻党中央决策部署和国资委工作要求,充分彰显国之重器的实力。而在社会非常态运行时,国有经济以维护国家和民族利益为出发点,发挥着“稳定器”和“压舱石”的关键作用。例如新冠疫情发生以后,公立医院成为抗击疫情的主要战场,体现出为人民服务的本质属性;国有企业全力支援疫情防控一线,做好交通运输、物资供应、食宿保障等各项服务工作。
 
最后,广泛的社会动员也为举国体制运行提供了各类资源支持。一方面,随着社会主义市场经济的发展,市场主体在社会治理中发挥越来越突出的作用,例如对于创新体系强调发挥企业的创新主体作用,对于重大建设工程项目推动建立多元化融资渠道并采取市场化运作方式,以及对于应急管理强化民营企业的物资捐赠、应急生产和科研支撑等;另一方面,社会力量的不断壮大构建了更为强大的社会支持协同网络,慈善、志愿等社会公益事业团体参与治理,贡献专业化和灵活性服务,有助于发挥第三次分配作用,形成高效协同体系,为举国体制运作提供社会资本和精细化治理支持。
 
(三)组织基础:体制运行的逻辑
 
举国体制是由中央自上而下发起的政府行为,而政府的作用“通过不断精细化和扩展的科层组织能力加以实现”,因此行政科层组织在这一过程中扮演着核心角色,是国家意志得以延续和展现的组织形式,为举国体制发挥效益提供强大的组织基础。
 
目前学界对于中国行政科层组织存在两种看法:一是韦伯式科层制的变异形态;二是基于中国实践发展而来的理想类型。前者囿于西方历史经验和理论,难以有效捕捉中国行政科层制特征;后者超越主流分析框架,从中国经验出发提出了“政治官僚制”“干部制”“复合官僚制”以及“党政科层制”等概念类型。这些概念重申了“政党”在中国国家治理中的重要性,将“政治”和“行政”、“行动性治理”和“科层治理”、“行动主义”和“制度主义”等结合起来分析,为我们理解举国体制的组织形式提供了多样化思路。综合第二类研究可知,相较于传统的韦伯式科层制,中国行政科层组织具有以下特征:第一,组织建设呈现出“专业化和价值化齐头并进的方式”,既强调行政职务的专业化,又强调党的领导原则,“政治家”或“党员干部”和“公务员”没有明确区分,“政治和行政服务的混合贯穿于从上到下的所有等级”;第二,组织原则表现为党高于政的政治性,党从国家和民族整体和长远利益出发对政府体系进行引导和约束,要求官员严格服从和执行党和国家意志;第三,组织形态呈现为首长负责制,具有自上而下的层级结构,既包含以属地管理为主的各级政府,又包含以业务管理为主的工作部门体系,构成了严密的“条块”网络,同时,党组织处于领导和决策地位,政府组织处于实施和执行地位,两者为“领导和被领导”关系。除了具有中国特色的科层化政府治理体系,党在基层和具体领域中的非科层化网络组织体系也是举国体制的重要组织基础。具体而言,党在企业、学校、社会组织等基层单位中均设有基层组织,同时在非党组织的领导机关中设置发挥领导核心作用的党组,通过网络化组织体系实现对政府和市场领域的全面领导。
 
这些特征为举国体制的发挥提供了必要条件。具体而言,组织建设的专业化和价值化双重特性整合了行政效率和政治权威,有效弥补传统科层制碎片化和保守化的不足,不仅可以承担起部门专业性、日常性治理事务,也可以遵循政治目标承担非常规、重要的整体性治理事务,保障举国体制实施的功能转变。组织原则确保了意识形态的主导性,当党和国家从国家利益出发实施举国体制时,行政体系会积极配合执行党治理国家的要求和意志,保障举国体制实施的动员导向。组织形态的条块网络使得举国体制得以依赖自上而下的垂直体系调动和配置全国资源,并且依靠地方的水平体系进行相机决策和专门化治理,整个过程政党全面领导政府实行整体性治理,保障举国体制实施的组织基础。非科层化网络组织体系使得党的领导深入到政府以外的组织,超越科层制的界限,而在需要的时候有效调动社会资源及力量服务于特定的治理行为,保障举国体制实施的社会支持。
 
(四)主体协同:治理网络的纽带
 
举国体制是建立于党政统筹协同的组织基础之上的特殊治理方式。它之所以能够在有限时间内达成举国范围的目标,是因为其以特定的行动逻辑塑造了协作主体一致的行动目标和方式,促成了有序且高效的集体协同行动。行动逻辑的核心要义表现为在中国共产党的集中统一领导下,发挥政府的主导作用,引导形成政府、市场和社会的良性互动,开展举国范围的协作以达成最终目标。
 
其中,最为重要的是对政府不同部门主体进行举国体制目标认同感的塑造,进而使其快速从日常治理事务中抽身出来,积极协同以应对任务和环境的变化。这一迅速转变主要得益于我国特色行政科层制度中中国共产党属性和气质的渗透。具体而言,中国共产党是国家和社会的领导核心,坚持人民立场,党性和人民性高度一致,始终以人民的根本利益为行动指南,这显著不同于传统科层制以规则和程序为导向的行动原则。党通过执政地位领导并嵌入政府行政体系,将以人民为中心的价值取向和由此衍生的行动主义思维模式内化为治理体制的运作逻辑,进而塑造了政府内不同部门人员遵循党的意志、维护国家和人民利益、根据任务需要协同推进举国体制任务的行动逻辑。除了人民性立场,党组织集体学习制度也促成了不同部门行为人的行动一致性。在各级党委的统一安排下,各部门单位会定期围绕特定主题,组织学习理论知识、路线方针及政治、经济、文化、社会等各方面内容。领导干部和行政人员不仅要专于本职工作,还要不断坚定立场,更新知识,加深对重要形势和其他部门工作的全面认识。这一常规化学习制度既促进了政府内部人员与党中央保持高度一致,培养前瞻性思维,又为实施举国体制而筛选具有良好协调统筹能力的负责人和参与者提供人才保障。
 
此外,政府要积极调动市场和社会主体的力量来共同推进举国体制的实施,这也离不开党在治理格局中总揽全局、协调各方的领导核心作用。中国共产党以人民的根本利益为出发点,通过在市场和社会组织中建立健全党组织机构,将不同利益群体聚拢到共同的建设目标中来,形成整体合力。同时,随着社会主义市场经济体制的不断完善和社会组织的独立发展,更多资源配置功能由体制内转移到体制外,政府在党的引领下积极调动体制外主体的能动性,尊重其本身的运作逻辑和规律,创造多元主体协同的和谐环境。
 

三、重大疫情期间的举国体制

 
非典和新冠肺炎疫情是中国进入21世纪以来面临的最为重大的突发公共卫生事件。前后跨度近20年的两次疫情防控,既彰显了我国举国体制的制度惯性和逻辑,又呈现出举国体制应时代之需的变化和要求,为我们进一步理解举国体制的实质和运作机理,把握“新型举国体制”的发展方向提供了极佳的案例。
 
(一)启动举国体制
 
重大疫情期间的举国体制是党和国家为维护国家稳定和人民安全,采取各种应急管理方法和措施以应对重大疫情的特殊治理模式,需在应急管理体制下进行研究。我国应急管理体制建设主要经历了从单灾种管理到协同应急管理再到综合应急管理三个阶段:第一阶段是针对某一类灾害专门设立常设机构或非常设机构进行管理,横向上职责分属多个部门,纵向上各部门上下高度一致,独立性较强;第二阶段是自抗击“非典”后启动的以“一案三制”(应急预案、应急管理工作体制、机制和法制)为重点的国家应急管理体系建设,确定了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制;第三阶段以2018年应急管理部的组建为标志,形成应急管理部专门负责应对自然灾害和事故灾难,公共卫生事件的应对划归卫健委,社会安全事件的应对划归公安部的管理格局,推动综合协调的应急管理体制向由政府相关职能部门常态化主持的应急管理体制转变。尽管应急管理体制是在社会非常态运行下启动的,但上述制度安排实则是常态化的应急管理,适用于一般性的突发公共事件。对于发生概率极低、破坏性极大的重大突发公共事件,对口职能部门或属地难以有效治理,就需要启动最高级别的举国体制来应对。
 
非典和新冠肺炎疫情就符合举国体制的应用对象特征,均历经了常规应急管理体制失效、疫情演化为社会综合性危机而最终启动举国体制的过程。具体而言,在事件性质上,两次疫情均属于突发公共卫生事件,具有公共品属性,政府对此具有义不容辞的防治责任;在资源需求上,两次疫情的重灾区都面临严重的资源缺口,依靠单部门和属地难以有效填补,就此中央需要统一指挥,落实政策,集中全国优势力量,保障财政资金支持、医疗资源调配、物资生产供应、疫情科研攻关等以解决各项治理难题;在治理形势上,两次疫情都属于“黑天鹅”事件,具有深度不确定性。面对“未知之未知”,一线医务人员、疾控专家、政府决策者都需要不断研究和试错,谨慎辨别病毒的性质与危害,才能采取精准的应对措施,避免造成虚惊或低估的治理局面。因此,集中暴发于广州的非典和暴发于武汉的新冠肺炎,在未显露出巨大破坏性的疫情初期,分属于当地政府以及卫生部和卫健委管理。当中央逐步查清未知病毒的不确定因素,充分认识到疫情的严重程度和潜在危险,便刻不容缓地采取了“全国一盘棋”的举国体制,汇聚抗击疫情的强大合力,以期在短期内遏制疫情,解除危机。总之,两次重大疫情下启动举国体制的决策均是党中央及时应对疫情风险升级,科学研判、高效动员的体现,是对常规应急管理体制的有效补充和超越。
 
(二)开展社会协作
 
两次举国体制抗疫均由中央统一领导、综合协调而展开,政府、市场和社会力量在党的全面领导下充分调动,有序协作,提升紧急治理效果。我们认为整个过程主要通过加强阶段统筹、分工动员、资源投入、重点攻坚、精神提振等五大方面创造社会劳动生产力,体现了举国体制“集中力量办大事”的实质。
 
在阶段统筹上,两次疫情发生后党中央均高度重视,始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,迅速启动举国体制,集中全国优势力量,推动决策统筹、防控救治、复产复工等环节快速有序开展。非典时期,7天便建成设施达标的小汤山医院,20天便出台一部传染病防治法规,用近两个月时间基本控制住疫情;新冠肺炎疫情时期,10余天建成火神山、雷神山医院,口罩产能一个月内扩大四倍,一个多月初步遏制疫情蔓延势头,两个月左右控制本土每日新增病例在个位数,三个月左右取得武汉和湖北保卫战的决定性成果。尤其是新冠肺炎疫情时期,与美国各级政府相互掣肘、协调不力的情况相反,我国党和政府坚持时间和速度就是生命的理念,科学统筹各阶段疫情防控工作,大大提升了抗疫效率。
 
在分工动员上,不同疫情防控事项由不同主体共同推进,实现“空间上的并存”以缩短治理总时间。具体而言,政府系统在纵向上有中央和地方之分,中央统筹和部署各阶段的防控重点,地方贯彻执行做好属地工作;横向上有不同职能部门之分,有关部门在指挥部或领导小组领导下加强协同,各司其职,落实责任。全国范围内的公立医院均发挥好抗击疫情的主战场作用,筑起严密的安全守护网。市场主体则主要在国家引导下就物资捐赠、生产、配送、科研等方面作出贡献。社会力量主要体现为各类慈善组织、红十字会组织捐款捐物,发挥资源汇集作用;人民团体、群众组织依靠专业能力和强灵活性动员联系群众,发挥精细治理作用。
 
在资源投入上,中央和地方财政提供了绝大部分防控资金,全力保障必需的开支;中央利用好国家储备调节机制,优先保障重点地区的物资供应,并加强地区之间的资源调度;部队和公立医院的大量医护人员在中央统一指挥下驰援前线;国企组织数以万计人员投入工程建设,展现了建成小汤山、雷神山、火神山和方舱医院的“中国速度”;各类企业以最快速度恢复应急物资生产,助力物资调运,为国分忧;社会力量与海外侨胞均积极捐款捐物,奉献爱心,助力形成高效协同体系。依靠中央所号召的广泛动员,大量人力物力高效集聚,实现“以空间换时间”,提升短时治理效益。
 
在重点攻坚上,国家都对重点地区实施了特别援助,集中力量阻断疫情进一步扩散。非典时期,中央切实抓好华北地区和广大农村的防治工作,设立联防联控机制,构建群防群控体系,做好物资供应、对口支援、科研攻关等多项工作;新冠肺炎疫情时期,中央“开展全方位的人力组织战、物资保障战、科技突击战、资源运动战,全力支援湖北省和武汉市抗击疫情”,成功打赢武汉、湖北保卫战,攻克重大难题,争取治理时间。
 
在精神提振上,中央领导人情系人民,亲自参与指挥部署,亲临疫区考察慰问;千万共产党员冲锋在前,横向到边、纵向到底,切实为人民服务;广大群众众志成城,全民响应自觉行动,积极乐观抗击疫情。疫情就是命令,时间就是生命,广大参与者在与疫情赛跑中争分夺秒,投身救援,以高昂的热情和积极性推动了疫情防控的高效进展,彰显了社会主义制度下人民群众的集体意识和国家观念。
 
(三)推进流程再造
 
在举国体制抗疫中,政府是推动整个过程的关键主体,不仅要直接承担指挥、组织、防治等主要工作,还要协调多元主体参与共同治理,充当公共治理中的元治理者。因此,进一步考察两次疫情防控的政府业务流程,有助于理解举国体制的运作机理,体会其何以“集中力量办大事”。
 
纵观抗疫过程,实行举国体制的决策往往由党中央从国家稳定和人民安全角度出发,针对危害性广、单职能部门或属地难以治理的重大突发公共事件而作出。为了更好地统一领导、综合协调抗疫事项,党中央选择建立国家级领导小组或指挥部作为全国性临时议事协调机构,由党政主要负责人挂帅,例如非典时期成立的全国防治非典型肺炎指挥部,新冠肺炎时期成立的中央应对疫情工作领导小组。在中央的要求下,地方也成立相应的临时机构,构建自上而下的疫情防控工作决策指挥机构网络,对各阶段的重点工作进行统一部署。议事协调机构之下设立多部门协同联合机制,分工协调解决工作中遇到的紧迫问题。非典时期的全国防治非典型肺炎指挥部覆盖30多个国家部门,下设10个工作组和办公室,致力做好十方面重点工作。而新冠肺炎疫情时期则成立应对疫情工作领导小组,囊括32个部门和多个工作组,形成疫情防控治理合力。对于重点防治地区,中央不仅派出中央指导组赴疫情中心加强一线领导工作,还动员部分省市集中优势资源,对口支援,真正体现举全国之力驰援前线。政府除了要协调内部横纵向关系外,还要协调与外部主体的协作关系,为其参与治理提供共同治理平台。整个治理的监督职责主要由党内监督体系承担,以政治命令手段督促各级党委、政府严格落实主体责任,并创造途径动员群众参与监督,夯实群众基础。
 
据此,我们认为举国体制是一种以任务和行动为导向的治理模式,体现了党治理国家的价值理念,是政治有力引领行政、介入行政并进行行政业务流程再造的表现。其中,“再造”指的是围绕流程和结果而非职能和部门,从根本上对整个体系进行重新设计,使组织焕发新活力。在管理学上,“再造”概念最早由迈克尔·哈默提出,并发展出企业业务流程再造理论流行于西方国家。这一管理理论对政府管理也产生深远影响,催生了新公共管理运动和政府再造的兴起,以期改变科层制下政府职能扩张导致的组织规模膨胀、部门分工过细、行政流程过长等弊端,迎合公众对政府改进绩效的需求,从而提升国家治理能力。
 
我国举国体制的“再造”可表现为以下四个方面第一,在组织结构上,整个行政业务流程并没有根据任务属性“另起炉灶”,成立一整套独立的组织人事网络,进行机构上的改革,或是如同常规机制将任务分割交由不同部门自行处理,而是对既存职能部门进行挑选和重组,整合到一个扁平或矩阵型的临时机构,以任务结果为导向组织工作,压缩了线性处理流程,促进了信息沟通和决策执行。一般而言,临时协调议事机构呈现“领导成员-部门成员-办事机构”的三层次模式化组织架构,偶尔根据需要免去第二、三层次,变为一层或两层次组织,有效打破职能部门分割的格局,促进资源配备、决策执行的迅捷化。第二,在组织领导上,临时性协调议事机构的负责人由党政领导班子根据业务分工担任,具有一定的领导权威和政治资源,可以有效研判形势,调动资源,起到良好的决策指挥作用;同时负责人对业务流程及时跟进,全程负责,准确把握治理新挑战,在关键点做出适应阶段性变化的指示,既能避免多部门参与治理而责任不清的问题,又能紧跟形势变化,稳步推动整个流程。第三,在组织协调上,临时性议事协调机构需要根据任务情况组织跨部门、跨系统或跨区域协作:“跨部门”往往表现为机构下设多部门协同联合机制,吸收多个同级职能部门,凝聚政府内部分化资源,在领导人和办事机构协调下就各类治理事项开展同步治理;“跨系统”表现为目标的完成并未局限于政府内各部门的封闭网络,而是通过党的全面领导调动政府外的市场主体和社会力量,加强与外部流程的协作来提升执行效率和监督效果;“跨区域”表现为议事协调机构积极调动全国优势资源就重点治理领域进行集中化管理,或牵头建立部分省市的跨区域合作机制,促进地方政府间的横向协同治理。第四,在信息机制上,纵向上高层议事协调机构享有全国范围内自下而上传递的关键信息,满足在源头一次性捕捉信息的条件,进而可以有效促进顶层决策优化,纵向信息下达,提供精细化治理。横向上机构在协调同级部门的同时一定程度上打破部门之间的壁垒,缓解横向信息堵塞,畅通彼此信息联系。得益于数字技术的发展,举国体制在纵向和横向信息传递方面已有了极大改善,例如国家级、省级业务运行平台的建立促进了跨层级信息沟通,便利了各项业务的灵活管理,数据共享交换平台的建立促进同级部门数据交换工作,密切了多部门协同治理。综上,我国举国体制的运作是一种基于独特党政文化的行政业务流程再造,以组织结构、组织领导、组织协调和信息机制四方面的“再造”实现了对常规治理的超越。
 

四、比较与总结:“新型举国体制”的构建

 
时隔近20年,我国再次启动抗疫举国体制应对严峻的疫情危机,将行政业务流程再造思想融入体制运行,借助广泛协作带来的社会劳动生产力,展现了社会主义“集中力量办大事”的制度优越性。与此同时,本次抗击新冠肺炎疫情举国体制相较于非典时期,在主体协同的多元化、信息数据的流动化和组织结构的扁平化等方面均呈现出了新的时代特征。
 
其一,党中央和政府充分意识到市场和社会力量的重要性,就调动各方面积极性付出诸多努力,如工信部组织建立国家重点医疗物资保障调度平台、支撑大数据产品解决方案等,号召和鼓励民间企业参与防治;民政部颁布《社会组织登记管理机关疫情防控工作实施方案》,积极引导社会组织依法有序活动。部分市场和社会力量更是主动参与物资捐赠,缓解资金短缺;创新治理项目,推动联防联控。多元主体协同治理下,大量企业参与物资捐赠、生产运输、科研攻关,社会组织积极进行募集物资、线上救援、社区服务,人民群众自觉参与社区防控、相互监管、守望相助,有效弥补政府职能缺失,成为抗击疫情的中坚力量。
 
其二,此次新冠肺炎疫情的信息传递呈现出自下而上、开放性和流动性较强的特征。纵向上,政府既拥有向下的政务信息化系统,确保顶层设计、统一规划,又享有向上的信息采集系统,及时统计数据、上报汇总。横向上,政府内部部门之间、地区之间实行联防联控信息共享,推动整体治理效益提升;政府加强与互联网平台企业等市场主体的合作,依靠现代信息技术掌握全面实时消息,例如“健康码”的推行促进了人员信息动态管理,腾讯、阿里、京东等企业协助政府开发了应急公共服务平台,一站集成相关抗疫信息;通过日常新闻、数据日报、疫情地图等及时透明地向公众发布疫情消息,便利了公众防范传染。
 
其三,面对疫情,各级政府积极利用已有或新建的数字化治理平台,将大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术用于疫情防控、物资保障、复工复产等多项环节,形成能对持续快速变化的环境作出灵活迅捷反应的扁平结构。当前政府平台主要可分成四类,即一体化平台、同行平台、生态系统平台和众包平台。一体化平台是整合中央和地方政务资源,跨部门、跨层级提供一体化网上政务服务的具体办事服务平台。本次疫情防控中“国家政务服务平台”就推出了“新型肺炎疫情防控专题”,接入40余个国务院部门、32个地方政府,提供全面便捷的治理服务。同行平台是由两个或多个政府部门建立的专业垂直业务平台,例如多地区搭建的联防联控数字平台、国家移民管理局与海关、卫生部门的信息共享平台等。生态系统平台是协调多元服务提供者,发挥政府内外力量以参与处理复杂政策问题的业务平台,例如收录2656家物资企业、利用信息技术手段整合各方资源的疫情防控国家重点医疗物资保障调度平台以及由北京市市监局联合5家全国知名电商平台企业建立的涉疫跨平台联防联控工作机制等。众包平台则是由政府充当协调者,借助互联网征集人才和举措的开放平台,例如腾讯110小程序上线的“新型冠状病毒肺炎”相关违规行为举报入口提供了民众参与治理的渠道。
 
新冠肺炎疫情期间治理新变化的出现绝非偶然,而是适应社会主义市场经济发展以及数字技术革新等时代变化的结果,为构建社会主义市场经济条件下的“新型举国体制”提供了发展方向
 
首先,“新型举国体制”要求促进多元主体协同治理,这是指导治理转型的根本理念。我们认为,传统举国体制是计划经济的产物,主要依靠政府配置资源。而随着社会主义市场经济的发展和社会领域的诸多变革,市场在资源配置中越来越起到决定性作用,面对复杂的治理事项,仅依靠政府配置资源容易因脱离市场、活力不足而产生投入高、效率低、效益差的后果,如科技研发的基本激励机制问题、传统建设指挥部管理成本过高及责任不明确的问题以及应急管理中行政系统难以独自解决大规模生产和大范围配送的问题等。同时,经济改革和对外开放推动了社会利益结构多元化,不同利益群体的诉求有相容有冲突,而单纯的政府调控手段难以有效协调各类诉求,特别是组织和个人利益的协调,例如新冠肺炎疫情防控中流动人口的保障问题等。因此,“新型举国体制”必然要求团结更多主体参与治理,形成更为强大的治理合力,以应对经济市场化和社会利益结构多元化。中国共产党要健全党的全面领导制度,通过加强立法和执法引导多元主体的行为取向,促进不同主体的行为整合,进一步发挥领导核心和政治核心作用。政府要充分发挥主导作用,在党的领导下积极为多元主体互动确立规则、提供平台,发挥好市场的资源配置作用,构建起社会的强大支持网络,注重在市场失灵、志愿不足领域查漏补缺,不断完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的独特治理体系”。
 
其次,“新型举国体制”要求畅通信息互动开放渠道,这是适应信息社会的重要前提。举国体制和其他治理一样,在某种程度上可理解为信息的产生、传递和加工过程,需要将各项资源活动转换成信息流,推动其畅通地在协作主体间多向传播和共享,以快速决策适应环境变化,最大限度利用资源,获取更大的治理效益。随着信息化时代的到来尤其是互联网普及率的提高,多元渠道每时每刻都在产生超大规模信息量,不仅加剧了治理事项本身的复杂性,也给举国体制带来新的挑战。一方面,政府内部存在“信息孤岛”和“数据烟囱”,部分地方和部门的信息化建设各自为政,缺乏互通;另一方面,政府信息数据对外开放和多元合作力度有待加强。因此,进一步打破政府的封闭式结构,增强纵向和横向联系上的互动性和开放性,优化公共信息服务尤为关键。政府既要畅通内部信息传递渠道,促进跨层级、跨部门、跨地区的信息决策和执行,又要开放对外信息沟通渠道,加强与市场和社会主体之间的横向信息交流,促进全社会的广泛协作。尤其要利用数字技术即时性、网络化传播的特征,拓展政府信息渠道来源,建立动态数字协调体系,利用高效运动的信息流促进社会资源配置打破时间和空间的限制,更好地提高治理效率,满足人民需求。
 
最后,“新型举国体制”要求构建更为扁平的治理结构,这是深化流程再造的关键步骤。我们认为举国体制的议事协调机制是政府科层制用以克服碎片化问题的重要途径,虽然其强调各种相关力量的横向协同,在组织架构和整体运行上体现出弹性化特征,但其核心动力仍是来自上级权力的要求和运作,具有自上而下的命令执行和监督控制的性质。在计划经济和工业化时代,这一特征与政府全面的资源掌控力和严密的事先计划相辅相成,并未拖累整体治理效益。而在市场经济和信息化时代,政府不仅要扩大主体协同的范围,还要追求与信息瞬息万变、风险因子增加相匹配的快速敏捷的协同质量,自上而下的政策执行和推广容易忽视地方政府、基层人员的信息和智慧,也缺乏足够的方案纠错机制以适应治理新变化,进而会影响治理决策的整体效益。因此以往层级式的治理架构和数量庞大的职能部门需要随之改变,自上而下的政府科层制组织需要进一步向自下而上、扁平化、网络化的组织转变,形成上下互动、信息共享、合作多元的协同模式。具体而言,政府在启动举国体制时应根据议事协调的需求设立不同层级的机构,尽量减少中间管理层级,扩大高层次管理幅度,同时重视健全治理过程中自上而下推行政策的纠错机制,与差异化地方条件相结合,给予地方一定的管理自主权,在统一指挥下也能做到因地制宜、精准施策。此外,政府应积极打破政府部门之间、政府与外部环境之间的组织界限,利用信息技术优化政府管理一体化平台,构建新型网络型组织结构,通过整合各类组织和职能,简化治理程序和流程,构建科学合理的扁平化组织,加强一体化、弹性化治理。
 
新中国成立70多年来,党和国家凭借强大的动员能力、组织能力和整合能力,运用举国体制促成了诸多中国奇迹的出现,彰显了中国共产党的领导和我国社会主义制度的显著优势。我们认为,举国体制取得成功的更深层次要义在于党和国家针对特定治理目标和任务,审慎科学决策后打破以职能分工为基础的传统行政业务流程,在党的集中统一领导下积极协调政府、市场和社会力量,进而扩大协作规模,促进协同劳动,占有新的社会劳动生产力。
 
伴随社会主义市场经济发展、社会领域的众多变革以及数字技术的革新,传统举国体制的组织过程遭到了挑战,尤其是面临由行政配置资源为主到融入市场机制的迫切转变。如何吸收政府以外的主体活力,优化整合协同治理体系以适应时代发展的变化,是新型举国体制要探索和解决的问题。可以看到,无论是嫦娥四号任务的完成,还是抗击新冠肺炎疫情的伟大行动,都是探索建立“新型举国体制”的生动实践。尤其在新冠肺炎疫情期间,涌现了更多元主体的协同治理、更富流动性的信息传递以及更加新型的治理组织,这些都为我国推进国家治理体系和治理能力现代化带来了更多的可能性。
 
应充分认识到,“新型举国体制”的要义在于,适应社会主义市场经济发展以及数字技术革新等时代变化,吸收数字技术重塑举国体制的组织过程,促进主体协同多元化、信息数据流动化和组织结构扁平化。在建立畅通开放的信息机制基础之上,联合多元主体,优化组织结构,健全举国体制的决策机制和纠错机制,使顶层决策者及时准确地把握国情、了解民意,降低纠偏、纠错的成本,将我国的制度优势和市场机制进一步有机结合,构建经得起实践检验、协同高效开放的新型举国体制。

(作者:谢富胜,中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心副主任,经济学院副院长,教授;潘忆眉,中国人民大学经济学院硕士研究生。来源:昆仑策网【授权】,转编自“人大政治经济学论坛”,原刊于《马克思主义与现实》2020年第5期)

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