胡鞍钢：新冠全球大流行背景下中国疫情防控与扩大内需

点击：作者：胡鞍钢来源：“清华大学国情研究院 ”公众号发布时间:2020-07-11 10:12:49

【摘要】新冠肺炎疫情暴发对我国经济社会发展造成前所未有的冲击和影响。如何处理疫情防控与重启经济这对最突出矛盾？中国如何取得疫情保卫战与经济保卫战的“双胜利”？文本提出疫情冲击影响的两维分析框架，一维是疫情控制五阶段，另一维是重启经济五阶段。中国疫情防控属于倒“V”字形，实现人力资本和经济损失最小化，重启经济属于“V”字形，实现经济复苏最大化。这是典型的“两手抓”的中国方案。文本介绍和分析了中国第三次积极扩大内需战略，包括更加积极的财政政策、更加灵活适度稳健的货币政策、全面强化就业优先政策、打造中国经济发展新格局、坚持以供给侧结构性改革为主线，以及主动开展国际合作、打造人类卫生健康共同体理念和行动。

2020 年突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情（简称“新冠疫情”）大暴发、大流行、大灾难危机，已经遍及全世界 200 多个国家和地区，仅不到半年时间，就有 1000 多万病例，50 多万人死亡，世界经济严重衰退，国际贸易投资大幅萎缩，国际市场剧烈震动，全球产业链供应链严重受阻，直接关系到世界 70 多亿人口的健康、安全与生命，这既是全球化时代的必然产物，经济全球化、区域一体化、人员交往规模达到了历史空前程度，也是病毒全球化的巨大代价，只要任何一个国家或地区发生新冠疫情，都会引发全球公共卫生危机，病毒没有国界，只有加强国际合作，共同应对，才能战胜人类共同的敌人。

如何认识和应对新冠疫情危机？如何重启经济？如何处理好两者之间的辩证关系？都成为世界各国所面临的最大挑战。这既没有现成的答案，更没有固定的模式，只有“实践出真知”“具体问题具体分析”。笔者以中国实践为案例，回答上述问题。这是因为中国是世界上第一个发现新冠病毒，第一个遭受新冠疫情大流行冲击的国家，还是第一个有效控制修改疫情的国家，也是第一个重启经济、复苏经济、振兴经济的国家。

本文的主题是研究新冠大流行背景下中国如何有效控制疫情，保护 14 亿人民的生命与健康，如何实施积极扩大内需战略，振兴经济。

全文分为五个部分：

第一部分提出新冠疫情冲击影响下的分析框架，

第二部分介绍中国控制新冠疫情五阶段，
第三部分介绍中国重启经济的五阶段，
第四部分介绍和评价中国实施积极扩大内需战略，
第五部分作为总结：说明打赢抗疫之战、经济保卫战与开展国际合作。

一、新冠疫情冲击影响的分析框架

如何认识新冠疫情危机？此次危机属于何种性质的危机？对此，王绍光教授将此次疫情形容为“星陨来袭”现象，既不是“黑天鹅”事件，也不是“灰犀牛”事件。实际上此次新冠疫情危机要比“黑天鹅”事件更加严重，更无法抗拒。人们对这一事件的认识，不可能有先知先觉。可归纳为三类风险：“已知之已知”的“灰犀牛”现象，“已知之未知”的“黑天鹅”现象，“未知之未知”的“星陨来袭”现象。这次新冠疫情属于第三类①。因此中国作为第一个发现新冠肺炎疫情的国家，遭受了空前的“星陨来袭”，一无所知，措手不及，是当今典型的“前所未知、突如其来、来势汹汹的疫情天灾”②。直到新冠疫情袭击世界各国之后才能有所知，但至今除了中国等少数国家之外，仍无法有效控制新冠疫情的传播和暴发，正如世界卫生组织总干事谭德塞所说：新冠病毒仍然在全球快速传播，世界正处于一个新的危险阶段③。

这是一个典型的“挑战—应战”模式④，带来了突如其来的疫情冲击和巨大灾害，这种未知的新型肺炎病毒对人类构成了重大挑战。这次新冠疫情是对我国国家治理体系和治理能力的一次全面大考，也是一次历史大考，为实践所检验；在全球抗疫背景下，又是对我国应对公共卫生危机的一次国际大考、世界大考，为全球所检验。

在全球新冠疫情大流行背景下，所有的国家和地区都面临一个突出的矛盾，即如何正确认识和处理控制新冠疫情与重启经济的关系。两者作为一对客观矛盾，既是对立的，也是统一的，一定条件下又是相互作用、相互影响、相互转化的。为此，只有正确认识和把握这对矛盾关系变化的客观规律，才能实现有效控制新冠疫情与重启经济的“双目标”。客观上看，有效防控新冠疫情是重启经济的前提条件，防控新冠疫情常态化是经济持续发展的必要条件，在不能有效防控新冠疫情的前提下，重启经济必然会导致事与愿违，甚至会出现新冠疫情的二次暴发（M形）、经济的二次衰退（W形）。

首先，需要认识新冠疫情危机的规律性、阶段性变化过程。这场全球新冠疫情危机的发生过程具有生命周期特征，先后经历了新冠病毒潜伏期与发现期、疫情迅速蔓延期与全国新冠疫情严控期、本土新增确诊病例下降衰退期、有效控制期、新冠疫情防控常态化期等不同阶段过程。同时，也是人类与病毒斗争的过程，取决于判断和应对疫情危机的国家治理能力，由于各国国家治理体系和国家治理能力不同，就会有不同的应对疫情理念和方略，必然会有不同的疫情危机周期类型，进而导致不同的人力资本损失和经济社会损失。对中国而言，党和政府“始终坚持人民至上、生命至上，全力以赴救治生命”⑤。

其次，需要认识各国经济发展的规律性、阶段性变化过程。世界各国处在不同的发展阶段，如低收入、下中等收入、上中等收入、高收入及发达经济体；具有不同的经济类型，如初级工业化、已经工业化、后工业化、服务业化，各国都会有不同的经济发展理念和重启经济方略，也会有不同的经济类型，进而就会有不同的经济损失。新冠疫情对经济的影响是复杂多变的。国际货币基金组织认为，经济影响取决于相互作用的因素（而这些因素之间的相互作用难以预测），包括新冠疫情走势、防控措施的强度和效果、供给中断的程度、全球金融市场状况急剧收紧的影响、支出模式的转变、行为变化（如人们避免去商场购物和乘坐公共交通工具）、信心效应以及波动的大宗商品价格⑥。实际上各国经济都出现陡然下降的严重衰退，如何从严重衰退到经济复苏、再到经济振兴，取决于各国所采取的宏观经济调控方略。

为此，笔者提出两维分析框架。

第一维度是新冠疫情危机的生命周期。笔者基于对抗疫国家的国家治理能力和实际效果进行分析，指出疫情生命周期的长短主要取决于防疫抗疫的决策能力和治理能力。能力越强，受到的冲击就越小，影响的时间就越短，反之则反。其中，决策能力是关键，决策失误，一错则百错。其次是现实执行能力，“一分决策，九分落实”。执行能力可以概括为三种类型：一是高效率的“倒V”字形，以新增病例数为变量，先上升，后下降，属于一次疫情暴发，因此时间相对较短、人力资本损失相对小，属于小灾、小难，中国等极少数国家属于这种类型；二是中效率的“M”字形，属于二次疫情暴发，时间较长、人力资本损失大，属于大灾、大难；三是低效率的“M+ 倒 V”字形，属于多次疫情暴发，时间更长、人力资本损失更加惨重，属于特大灾、特大难，美国属于这种类型，也因此成为世界病例数最多、病亡人数最多、经济损失最重的国家。

第二维度是经济复苏的生命周期。笔者基于对疫情冲击形成不同的经济增长轨迹和类型进行分析，指出新冠疫情大流行背景下经济复苏的生命周期取决于疫情的冲击强度和经济停摆持续的时间。冲击强度越强，停摆时间越长，经济损失越严重。

可以概括为三种类型：一是迅速复苏的“V”字形或“√”字形，经济一次停摆，先下降，由正转负，再由负转正（经济复苏）到反弹（经济振兴）；二是缓慢复苏的“U”字形，先下降，由正转负，持续负增长一年以上，再由负转正；三是多次疫情冲击与停摆复苏的“W”字形，先下降，呈第一个“V”字形，后因未能有效控制疫情，经济二次停摆，出现二次“V”字形，最后复苏。具体会出现哪种情况，取决于疫情防控的决策能力，特别是在疫情初期的控制能力①。

这两个维度共同构成了不同的控制新冠疫情与重启经济的轨迹，一是反映了控制疫情的治理能力，这就决定了重启经济时间的早晚，也决定了不同类型重启经济的过程；二是反映了重启经济的治理能力，这就决定了走出经济衰退、经济复苏、经济振兴的不同轨迹，也决定不同轨迹要付出不同的经济代价。

由此可知，国家有效的疫情治理能力可以减少人力资本损失，反之亦然；新冠疫情背景下经济损失是无法避免的，但是有效的国家经济治理能力可以减少经济损失，反之亦然。

本文的创新之处在于提出了控制疫情危机与经济复苏的两维分析框架，两者具有一一对应关系，是中国特色的根据不同地区的“两手抓”②，实现“两手平衡”的决策基础。前者分为三种类型：高效率的倒“V”字形、中效率的“M”字形、低效率的“M+ 倒 V”字形，后者分为三种类型：迅速复苏的“V”字形、缓慢复苏的“U”字形、多次停摆复苏的“W”字形。由此用来实证分析我国控制新冠疫情的五阶段、重启经济的五阶段，总结了全球率先有效控制新冠疫情与重启经济的成功案例，实现了患病率最小、治愈率最高、病死率最小、人力资本损失最小的疫情防控目标，也实现了经济迅速复苏、积极扩大内需、振兴经济的经济社会发展目标。

形象地讲，就是“两手抓”，一手抓疫情防控，一手抓经济复苏；打好“两场保卫战”，要打好新冠疫情防控保卫战，同时也要打好经济保卫战。

基于这一分析框架，笔者综合分析了中国控制疫情的五阶段及重启经济的五阶段，特别是实施扩大内需战略及一揽子政策，不仅有助于我国经济迅速回到正常经济增长轨道，而且有效地阻止了世界经济大幅下降。

二、中国疫情控制五阶段

此次新冠疫情具有突发性，可谓突如其来；具有极大的不确定性，不知从何而来，也不知怎样判断；传播速度之快、感染范围之广、防控难度之大，为新中国成立以来最严重的疫情；这同时是一场国家治理体系和治理能力的大考——阻击疫情时间之紧迫、任务之艰巨、规模之超大，世所罕见。

控制新冠疫情危机本身是一个典型的模糊政治决策过程，疫情的发生发展和变化始终面临知识与信息的不确定性、不完全性和易变性，一旦发生疫情，决策者在模糊环境中必须作出及时的、相对准确的判断，采取符合实际情况以及动态变化的有力措施。对此，中国政府发动了一场历史空前、世界最大规模的疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，仅用了 4个多月的时间，就有效地控制了疫情。中国政府在不同阶段采取了不同的防控目标及措施，大体可分为五个阶段①。

第一阶段为迅速应对突发疫情，从 2019年12月27日至2020年1月19日。从武汉发现不明原因肺炎疫情到确定病毒基因组序列信息，从出现局部社区传播和集聚性病例到全国开展疫情防控。2020年1月7日，习近平总书记主持中共中央政治局常委会，提出做好不明原因肺炎疫情防控要求。1月9日中国向世界卫生组织通报疫情信息，之后每日向世界卫生组织进行通报。1 月12日正式将病毒更名为“新型冠状病毒感染的肺炎”，中国向世界卫生组织提供该病毒基因组序列信息。这一重大发现为中国乃至全球疫情防控及时提供了重要的、关键的、第一手病毒信息。截至 1月17日24时，武汉累计报告新型冠状病毒感染的肺炎病例62例，治愈出院19例，治愈率为 30.6%，在治重症 8例，死亡 2例。对此，1月18-19日，国家医疗与防控高级别专家组判断，新冠病毒疫情“人传人”，国家卫生健康委发布新型冠状病毒感染的肺炎第二版诊疗方案。

第二阶段为初步遏制疫情蔓延势头期，从 2020年1月20日至2月20日。全国新增诊治病例快速增加，防控形势异常严峻，全国实行最全面、最严格、最彻底的防控措施，包括经济停摆一个月，使疫情蔓延势头得到初步遏制。

1月20日，习近平总书记明确提出，要把人民生命安全和身体健康放在第一位，坚决遏制疫情蔓延势头。1月22日，习近平总书记要求异地对湖北省、武汉市人员流动和对外通道实行严格封闭的交通管制。1月23日10时起，武汉市机场、火车站离汉通道暂时关闭，全国暂停进入武汉市道路水路客运班线发班。1月25日，习近平总书记主持中央政治局常委会，及时制定疫情防控战略策略：提出“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”总要求。明确坚决遏制疫情蔓延势头、坚决打赢疫情防控阻击战的总目标，把控制传染源、切断传播途径作为关键着力点；提出早发现、早报告、早隔离、早治疗的“四早”防控要求和集中患者、集中专家、集中资源、集中救治的“四集中”救治要求，把提高收治率和治愈率、降低感染率和病亡率作为突出任务来抓。要求湖北省要把疫情防控工作当作头等大事，采取更严格的措施，内防扩散、外防输出。会议决定中共中央成立应对疫情工作领导小组，向湖北等疫情严重地区派出中央指导组，推动全面加强防控一线措施。1月23-29日，全国各省份陆续启动重大突发公共事件省级一级应急响应。2月4日，当日新增病例 3887例，达到单日新增高峰，累计确诊 24324例，累计治愈 892例，累计治愈率仅为3.7% ②，也在客观上反映了湖北地区医疗资源严重不足。为此，2020年1月20日，党和政府立即集中全国各地优质医疗资源支援湖北。1月24日起，从各地和军队调集 346 支国家医疗队、4.26万名医务人员和 965名公共卫生人员，支援武汉市及除武汉市外的湖北 16 个市州及县级市，实行“四集中”，随后收治率、治愈率不断提高，有效控制了感染率和病亡率。到 2月14日，全国除湖北省以外，其他省份新增确诊病例数实现持续十天下降。2月17日实现了“3 个首次”：全国单日新增确诊病例首次降至 2000 例以内，湖北省外单日新增确诊病例首次降至 100例以内，内地单日新增死亡病例首次降至 100例以内，全国累计治愈率为 17.3%。2月19日，武汉市新增治愈出院病例首次大于新增确诊病例数，这意味着疫情高峰基本过去。

第三阶段为本土新增病例数逐步下降至个位数，从 2020年2月21日至3月17日。这一阶段总体上疫情流行高峰已过去，新增发病数持续下降。2月 24 日全国新增确诊病例连续 5天在 1000例以内。3月6日全国新增本土确诊病例降至 100例以下，11日降至个位数。同日，世界卫生组织总干事谭德塞向世界发出警告：新冠肺炎疫情已具有大流行特征。3 月15日全国累计治愈率提高至83.7%。3 月17日首批 42支国家援鄂医疗队撤离武汉。这标志着新冠疫情最严重的武汉，疫情总体保持在较低水平，疫情得到有效控制。

第四阶段为取得武汉保卫战、湖北保卫战决定性成果，从 2020年3月18日至4月28日。3月18日之后，输入性病例成为主要来源。4月8日，武汉市正式解除持续 76天离汉离鄂通道管控措施，有序恢复对外交通，逐步恢复正常生产生活秩序。4月26日，武汉市所有新冠肺炎住院病例清零。4月27日，中央指导组离鄂返京。这标志着新冠疫情重灾区武汉保卫战、湖北保卫战取得决定性成果，全国疫情防控阻击战取得重大战略成果，也标志着中国是世界上第一个在全国范围内有效控制了疫情的国家。

第五阶段为全国疫情防控进入常态化，自2020年4月29日至今。我国境内疫情总体呈零星散发状态，境外输入病例基本得到控制。5月7日，国务院联防联控机制印发《关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》，提出了坚持预防为主、落实“四早”措施、突出重点环节（重点场所防控、重点机构防控、重点人群防控、医疗机构防控、校园防控、社区防控）、强化支撑保障（扩大检测范围、发挥大数据作用、强化科研与国际合作）、动态调整风险等级和应急响应级别等。这成为新冠疫情防控常态化行之有效的主要措施，对世界各国疫情常态化防控起着示范作用。

从中国抗疫的实践来看，经历了五个阶段，属于典型的“倒 V”字型模式，也显示了疫情防控的生命周期，即新冠病毒潜伏期与发现期、疫情迅速蔓延期与全国疫情严控期、本土新增确诊病例下降衰退期、有效控制期、疫情防控常态化期。这表明：一是全国防控能力极强，建立了全国五级防控体系及基层体系；二是时间相对短，用 1个多月的时间初步遏制了疫情的蔓延势头，用 2个月左右的时间将本土每日新增病例控制在个位数以内，用 3个月左右的时间取得了武汉保卫战、湖北保卫战的决定性成果① ；三是疫情导致的人力资本代价相对低，与世界大国比较看，截至 2020年4月8日，我国每百万人口患病率最低，为 59人，病亡率最低，为 4.0%，治愈率最高，为 93.4%，成绩来之不易；四是作为世界上拥有 14亿人口的国家，能够在世界上率先走出新冠疫情危机，进入防控常态化阶段，也是极为罕见的；五是向世界证明人类是可以战胜新冠疫情的，也为世界抗疫之战提供了中国发现（病毒）、中国实践②、中国行动③、中国方法、中国经验，为各国所学习、借鉴和分享，也彰显了中国国家治理体系和国家治理能力。

需要指出的是，目前全球疫情正处在迅速蔓延期，输入性病例成为主要来源，要做到精准防控、外防输入、内防反弹。疫情防控没有结束，还会在较长时间内处于常态化疫情防控状态，直到全球疫情基本终结。这意味着世界仍处在新冠疫情时代，中国的疫情防控常态化将有可能处于短期化（1-2年）、中期化（3-5年），也不排除长期化（6年以上），这对中国重启经济将产生重要影响。

三、中国重启经济的五阶段

中国率先在世界各国中有效并快速控制了疫情，为率先重启经济创造了前提条件，我国重启经济先后经历了五阶段。

第一阶段是经济暂时停摆、陡然下降阶段（2020年1月底-2月底），几乎所有的经济指标同比大幅度下降，达到低谷（见表1），特别是服务行业受到极大冲击，中小型企业生产经营十分困难，投资同比下降 24.5%，社会消费品零售总额同比下降 20.5%，城镇调查失业率从 2020年1月的5.3% 上升至2月的 6.2%，失业人数增加近 400万人，全社会用电量同比下降 8.2%。这表明新冠疫情对经济系统的外部冲击是前所未有的，经济停摆时间越长，冲击影响就越大，必须实行分区分级的指导和策略，将疫情冲击影响降到最低。为此，我国政府从 2月16日决定，除武汉和湖北地区之外，要求各地区各部门在做好分区分级精准防控的前提下，有序恢复生产生活秩序，推动各类生产企业复工复产，保持产业链总体稳定，对重要物资生产企业、短期受疫情冲击较大的企业，要在贷款利率、期限等方面给予特殊优惠政策；推动重大项目开工建设；稳定居民消费；组织重点行业农民工及时返岗复工，用好用足援企稳岗政策，解决好相关企业用工难、用工贵问题，最大限度稳定企业用工①。2月23日，我国政府正式作出统筹推进新冠疫情防控和经济社会发展工作部署，实行坚持疫情防控与经济社会发展“两手抓”的基本方针，“两手都要硬”，努力实现 2020年经济社会发展目标任务。

第二阶段是低谷阶段，进入 2020年3月份，经济开始加快复苏，成为“V”字形曲线的重要转折点，反映在第一季度的主要经济指标明显下滑，创下历史下滑最高记录，同比下降 6.8%，与2019 年同期增速（6.4%）相比，实际下降幅度达到 13.2个百分点，实际减少了 2.88万亿元，相当于 2019年 GDP 比重的 2.9%，这是疫情冲击下我们付出的巨大经济成本。其中第二产业下降幅度最大，同比下降 9.6%，第三产业同比下降 5.2%，第一产业同比下降 3.2%。从全国省级地区看，其中湖北省 GDP同比下降幅度最大，为 -39.2%，明显超过全国 GDP下降幅度。随着新冠疫情防控成效不断显现和复工复产加快推进，2020 年 3 月份以来主要经济指标出现回升态势，工业、服务业、投资、零售和进出口降幅都大幅收窄，出口额下降了11.4%，超过全球一季度商品贸易额下降 3%的幅度，就业和物价保持稳定并有所改善，城镇调查失业率从 2月份的 6.2%降至 3月份的 5.9%，CPI 指数从 2月份的 5.2%降至 3月份的 4.3%，制造业采购经理指数从 2月份的 35.7明显上升至 3月份的52.0，非制造业商务活动指数从 2月份的 29.6上升至 3月份的 52.3（见表 1）。全国防疫物资供应和生活必需品供应保障有力，基本社会民生保障保持稳定，这意味着经济最困难时期已经过去。

第三阶段是走出低谷、加速复苏阶段，反映在2020年4-5月份，许多经济指标已由负转正，工业增加值增速 5月同比首次达到 4.4%，服务业生产指数首次达到 1.0%，5月份发电量同比正增长达到4.3%（见表 1），这意味着实体经济增速由负转正，固定资产投资、社会消费品零售总额、货物出口与进口等指标降幅进一步缩窄，由于我国政府及时实施扩大内需的一揽子经济复苏计划，包括更加积极的财政政策、更加灵活适度的稳健货币政策以及全面强化的就业优先政策，这将有助于主要经济指标到 6月底同比均转正增长，但是 2020年上半年GDP增速仍可能为负增长，经济损失规模仍较大。

第四阶段是经济加速复苏阶段，反映在 2020年下半年主要经济指标同比明显增长，部分指标将恢复到新冠疫情发生前（与 2019年第四季度）的水平，预计 2020年全年经济增长率在 2%左右。

第五阶段是经济振兴阶段，进入 2021年呈现一个大“√”字形，我国经济增长率达到 7% 以上①，呈现大幅度反弹，预计在 7%-8% 之间，之后回归到增长潜力 6.0% 左右，中国将正式开始实施“十四五”规划，也是振兴经济、高质量发展规划，开启第二个百年奋斗目标的新征程。在世界新冠疫情时代背景下，预计中国经济增长率在 5.5%-5.7% 之间，略低于潜在增长率（6.0% 左右）。

以上可知，重启经济时间的早晚取决于有效控制新冠疫情的能力和成效，重启经济的效果取决于宏观经济调控能力和成效，更取决于中国经济基本面，即长期发展积累的雄厚物质基础，成为超大型经济体，具有世界最完整的现代产业体系、最大的国内投资市场和第二大国内消费市场，也具有对新冠疫情外部冲击的强大韧性。中国不仅率先有效控制了新冠疫情，而且率先重启经济，通过实施积极扩大内需战略，率先复苏经济，进而实施“十四五”规划，促进经济全面振兴，实现经济中高速增长和高质量发展。

四、中国实施积极扩大内需战略

2020年全球经济进入衰退期已成定局，这是中国实行积极扩大内需政策的全球背景。根据世界银行《世界经济展望报告》2020年6月预测：2020年世界经济增长率从 2019年的 2.4%陡然下降至 -4.2%，同比下降 6.6个百分点，下降幅度远高于 2009年的 0.7个百分点，成为 21世纪最大的经济衰退。根据国际货币基金组织 2020年6月预测，2020年世界经济增长率下降幅度达到 4.9%，成为大萧条以来最严重的经济下滑②。但是，两大国际金融组织对中国经济增长率的预测基本一致，中国是世界大国中唯一实现经济正增长的国家，增长率为 1%。

实行经济刺激计划已经成为应对全球经济衰退挑战的重大举措。国际货币基金组织总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）提出，各国应积极应对挑战，促进包容性增长。一是实施适宜的财政刺激政策，支持经济增长并增加就业。二是支持学校远程教育能力的发展，提高教育质量，增加民众获得终身学习和技能再培养的机会。三是运用金融科技，使更多的民众受益于数字技术的发展。发展中经济体在金融科技领域拥有巨大的发展机遇，政府需管控金融科技相关风险，促进包容性经济增长③。

作为世界最大的经济体之一，如何应对全球经济大衰退的挑战，又如何促进中国经济复苏与经济全面振兴？

为此我国政府及时提出了坚定实施扩大内需战略，充分反映在李克强总理 2020年5月22日代表国务院在十三届全国人大三次会议上所作的《政府工作报告》中，对 2020年预期目标做了适当调整，提出了中国第三次扩大内需的一揽子经济复苏方案④，其具体政策目标十分明确，政策含金量巨大，投入规模前所未有，超过 1998 年第一次扩大内需的方案①，也超过 2008年第二次扩大内需的方案②，所不同的是实现经济复苏，即从负增长转向正增长，进而达到潜在增长率。与国际其他国家相比，这也是最大规模经济刺激方案之一。

▌（一）实行积极的财政政策

1. 提高赤字率为 3.6%

我国财政实力跃居世界第一位。根据 2020年5月19日世界银行数据库发布的数据显示，按购买力平价（2017国际元）计算，2018年中国消费支出为 3.36万亿国际元，美国为 2.72万亿国际元，中国相当于美国的 1.24倍。在国际上，中国是财政赤字率比较低的国家之一。因此，可以充分利用这一财政实力与低赤字率优势。

显然，我国财政赤字率低于国际货币基金组织所估计的 2020年世界各国财政赤字率的 14%，更低于财政赤字率为 18%的美国③。财政赤字规模比去年增加 1万亿元，共计 3.76万亿元，全年一般公共财政预算支出为 24.79万亿元（相当于 3.54万亿美元）。

2. 发行 1万亿元抗疫特别国债

抗疫特别国债这部分资金主要用于有一定资产收益保障的公共卫生等基础设施建设和抗击新冠疫情的相关支出，包括支持小微企业发展、财政贴息、减免租金补贴等。各地可以在分配的额度内按照一定的比例预留机动资金，解决基层特殊困难的急需资金需求。在此之前，我国曾发行过两次特别国债：第一次是 1998年发行了2700亿元长期特别国债，相当于当年 GDP之比的 3.2%，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金；第二次是在 2007年发行了 15500亿元特别国债，相当于当年 GDP之比的 4.9%，用于购买约 2000亿美元外汇，作为中国投资有限责任公司的资本金。这次是第三次发行特别国债 1万亿元，仅相当于全年GDP之比的 1%，今后还有再次发行的空间。

3. 扩大地方专项债

2020年新增3.75万亿元用于地方专项债，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施建设，还包括城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园基础设施建设。用地方专项债支持新型基础设施、新型城镇化、重大工程、重大项目等，具有直接带动经济增长创造就业的作用。截至 2019年末，我国政府的债务率仅为 38.5%，2020年有所上升，但是远低于主要发达国家和新兴市场国家的水平，如美国为108%(2020 年可能会达到 140%)，欧盟为 80%，日本为 238%，印度为 69%，巴西为 92%，未来中国还有进一步扩大政府债务的空间。

4. 加大对市场主体的减税降费力度

2019年全年减税降费 2.36万亿元，其中新增减税 1.93万亿元。2020年降低社会保险费率，新增减税降费约 5000亿元，全年减税降费 2.86万亿元。此外，降低企业生产经营成本，降低工商业电价5%。至 2020年底，宽带和专线平均资费降低 15%。

5. 加大中央对地方转移支付

2020年安排了 8.39万亿元，增长 12.8%。一般性转移支付 7.01万亿元，共同财政事权转移支付 3.26万亿元，主要用于支持地方做好教育、养老、医保等领域，共同财政事权有关政策落实，促进基本公共服务均等化；其他一般性转移支付 3.75万亿元。

上述财政支持（财政赤字、专项债、抗疫特别国债）总规模及减税费政策共计 8.61万亿元，合计 1.23万亿美元，相当于 GDP之比的 8.4%，再加上减税降费规模的 2.86万亿元，创下了是有史以来最大规模的扩张性财政计划，并有进一步扩大的空间，预计达到 11.47万亿元，相当于 1.64万亿美元，是世界第二大经济刺激计划，与 GDP之比在的 11.0%以上。今后还随着整体国民经济的复苏，还有进一步扩大规模的空间，有效推动我国经济反弹并走向正常增长的轨道上。

▌（二）实行更加灵活适度的稳健货币政策

1. 出台金融支持政策

2020年以来，我国金融系统已经出台金融支持、疫情防控措施三十条。包括：三次降准、增加1.8万亿再贷款、再贴现额度和出台小额企业信用贷款支持计划，到 5月底已经为 7400家企业发放贷款 2800亿元，运用再贷款、再贴现专用额度支持金融机构累计发放优惠利率贷款 4800亿元。预计全年将带动人民币贷款新增近 20万亿元，社会融资规模的增量将超过 30万亿元。金融部门向企业让利主要包括三方面：一是通过降低利率让利；二是通过直达货币政策工具推动让利；三是银行减少收费让利，预计金融系统通过以上三方面将在2020年全年为市场主体的企业让利 1.5万亿元。

2. 积极推动利率持续下行

2015-2018年我国一年期贷款利率平均为4.35%，明显高于日本（1.06%）、韩国（3.51%）、美国（3.94%）水平。自 2018 年以来，中国人民银行十次降准，释放流动性资金约 8 万多亿元，平均法定存款准备金率从 15%降至目前的 9%左右。2020年 1-5月，用于实体经济的人民币贷款累计增加 10万多亿元，比 2019年同期增长 2万多亿元。2020年5月末，广义货币 M2余额同比增长 11.1%，社会融资规模存量同比增长 12.5%。上述货币、信贷支持政策效应将使 2020 年全国贷款余额超过 175万亿元。其中，非金融企业及机关贷款将接近 110万亿元。社会融资规模增量将达到 29万亿元，占全年 GDP之比近 30%。预计全国固定资本形成总额将超过 45万亿元，相当于全年 GDP比重的 44%，是世界最大规模的国内投资，成为投资需求拉动经济增长、促进基础设施特别是新型基础设施建设的重要来源①。

▌（三）全面强化就业优先政策

在 2019年《政府工作报告》中，首次明确提出继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，并置于宏观政策层面，形成了“二加一”的中国特色宏观政策目标取向。主要国情背景是：我国具有 7.8亿超大规模劳动力，占世界总数比重的 22.5%，高于我国人口占世界的比重（18.3%），每年城镇新增劳动力在 1500万人左右。

2020年上半年受新冠疫情冲击，大量农民工处于半失业、失业状态，城镇调查失业率从 2019年第四季度的 5.2% 上升至 2020年4月份的 6.0%，增加了 0.8个百分点，这意味着城镇失业人数从 2300万人增加至 2655万人，增加了 355万人。

2020年下半年就业压力之大是空前的，全国高校毕业生达874万人，中等职业学校毕业生达 500万人，此外还有其他类型人员，而《政府工作报告》中设定的2020年全国城镇新增就业预期指标只有 900万人，属历年最低。

就业是最大的民生，又是最大的福祉，而实现充分就业、高质量就业是发展的第一要务。因此，我国政府及时采取了如下措施。

1. 努力稳住现有就业岗位

努力稳住现有工作岗位，主要是稳住市场主体，特别是中小微企业，他们创造了 80%以上的城镇就业岗位，稳定就业岗位至关重要，即稳定全国城镇私营企业和个体 2.63亿人的就业岗位。为此，政府及时采取减税降费政策，免征中小微企业养老、失业、工伤保险缴费延长到 2020年底，减免小规模纳税人增值税，对不裁员或少裁员的中小微企业返还失业保险费。通过金融支持政策鼓励银行，特别是中小银行降低小微企业融资成本，贷款延期还本付息，稳定企业现金流，增强企业正常经营稳定就业的能力。大力帮助城乡近 2亿个体工商户、小店经济、小时工、临时工等灵活就业人员渡过新冠疫情难关，创造保就业、保收入、保民生的便利条件。此外，还要稳定农村 1.43亿个私营个体就业人员的就业岗位。

2. 不断增加新的就业岗位

增加新的就业岗位主要是扩大第三产业就业规模，我国每年新增就业岗位达到 800万左右，占总就业比例的 47.4%，与中高收入国家相比，还有提升的空间。因此，通过发展第三产业，可产生更多的就业岗位。要大力发展新经济、新业态、新商业模式，2018年“三新”经济增加值占 GDP比重达14.9%。新冠疫情直接促进了“三新”经济发展，如平台经济、共享经济、数字经济，进而促进了就业增长。通过扩大有效投资，加快全国重点工程建设，提高复工率，直接或间接创造就业岗位。

3. 促进高校毕业生就业

2020-2021年事业单位空缺岗位主要用于专项招聘高校毕业生，为高校毕业生提供更多的就业机会。鼓励和引导高校毕业生到艰苦边远地区的基层事业单位工作，如乡镇事业单位招聘本科及以上学历的高校毕业生，县级事业单位招聘硕士及以上学历的高校毕业生。继续鼓励大学毕业生创新创业。

4. 帮助失业人员再就业

从 2020年3月31日起，我国开通了失业登记全国统一服务平台，凡在劳动年龄内、有劳动能力、有就业需求、处于无业状态的城乡劳动者，均可以通过该平台办理失业登记，发挥失业登记服务平台作用。为各类登记失业人员提供基本公共就业服务，特别是提供转岗或再就业服务，包括信息发布、职业指导、职业介绍等。各地也开发了一批临时性公益岗位，为失业人员提供择业机会。同时组织大规模职业技能培训，特别是对失业人员的转岗培训，并针对特殊人群，如低技能人员、长期失业青年等实行有针对性的培训，使之掌握一技之长。

特别需要指出的是，新冠疫情危机造成了全球性的失业洪水，根据国际劳动组织报告，2020年第二季度全球的工作时间减少了 14%，相当于损失4亿个全职公司，占世界劳动力 33亿人的12.1%。

中国第二季度的城镇调查失业率可控制在 6%左右，全年创造城镇新增就业人员的底线就是 900万人以上。如果实现上述目标，中国就避免了全球性的失业危机。

▌（四）打造中国经济发展新格局

面对全球新冠疫情蔓延趋势、逆全球化浪潮、世界贸易大幅度下降的大背景，根据世界贸易组织报告估计（2020年4月），2020年全球商品贸易将减少 13%-32%，2020 年 1-5月份我国出口和进口贸易额分别下降 4.5和 5.2个百分点（见表 1），根据世界贸易组织预测（2020年6月23日），2020年全球贸易额将减少 13% ①，因此依靠国际市场实现经济复苏的可能性很小，而我国内需市场大，发展潜力大，发展极不平衡，各地发展具有互补性，全国具有巨国规模效应，最有条件打造以国内循环为主、国际国内互促的双循环发展模式。

1. 打造世界强大的国内消费市场

我国是世界第二大居民消费支出国，2018年我国居民消费支出占世界总量（现价美元）比重的 10.8%，仅相当于美国占世界比重（28.8%）的37.5%，有巨大的发展潜力。2019 年我国最终消费需求对经济增长的贡献率达到 57.8%，由于政府消费支出主要用于公共服务支出，可以有效地带动居民消费支出，进而扩大国内消费需求，这包括不断提高居民服务消费比例，发展生活服务业、养老托幼服务业、社区生活服务供给，发展文化娱乐旅游服务业，培养新兴消费，促进重点商品（汽车、家电、5G手机等），进而打造世界超大规模的国内消费市场，以扩大 14亿人口、4亿家庭户的多样化、个性化商品消费需求，特别是服务消费需求，带动扩大国内消费需求市场。

2. 打造世界最强大的国内投资市场

我国是世界上高资本形成率的国家之一，2018年我国资本形成总额占 GDP 比重高达 44.1%，高达 6万亿美元，占世界资本形成总额比重高达 26.7%，相当于美国资本形成总额占世界比重（19.2%）的 1.39倍②。在世界范围内，中国是最有条件和能力积极扩大国内投资的国家。这包括对新型基础设施建设投资，如新一代（5G）信息网络，实现全国地市级、县级全覆盖，对新型城镇化建设投资，提升全国县城公共基础设施和服务能力，加快城镇老旧小区改造；对交通、水利等重大工程建设投资，完善国家铁路网（高铁网）、公路网（高速公路网）、机场网（支线）、内河航运、油气管道网建设等；对农业农村基础设施建设投资，高标准粮田、饮水安全工程、人居环境整治、农村供电道路信息网络建设、农村生活垃圾、污水处理设施建设等。首先完成“十三五”规划中的重大工程、重大项目，其次与“十四五”规划准备启动的重大工程重大项目相衔接，起到短期与中长期之间的基础性、互补性、带动性作用。例如，重大水利工程每投资 1000亿元可以带动 GDP增长 0.15个百分点，目前在建水利工程投资规模超过 1万亿元，在建设周期内可拉动经济增长 1.5个百分点以上③。

3. 促进区域协调发展

我国国情最大的特点之一就是各地区条件差异甚大，发展极不平衡，这正是扩大国内投资需求的重要方面，继续推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带大保护、黄河流域生态保护和高质量发展等九大区域协调发展战略，旨在加强全国互联互通、各类要素自由流动、经济一体化、区域化，发挥各地区比较优势、竞争优势、创新优势，形成打造全国统一大市场优势、确保国内产业链供应链稳定、构建国内大循环的巨国生产流通消费优势。

4. 全面对外开放，促进外贸基本稳定

我国已经深度融入世界市场，进出口总额占世界十分之一以上，外贸行业直接和间接吸纳就业人数高达 1.8亿人，受新冠肺炎疫情和国际市场需求急剧萎缩双重冲击影响最大。为此，中国政府采取财税金融等政策支持，稳外贸、稳就业。自 2020年3月20日起，将 1084项产品出口退税率提高至13%，将 380 项产品出口退税率提高至 95%，简化出口退税手续，提升通关效率。在 2018年已 4次自主降税基础上，实行第五次降税，对 176项信息产品实行最惠国税率。①在新冠肺炎疫情时代，中国遵守世界贸易组织的规则，反对贸易保护主义，维护全球产业链供应链畅通运转，在有效防控疫情的前提条件下，促进空运、海运和陆运物流网络开放，为货物进出口、商务人员跨境流动提供便利。支持出口企业，充分利用国内超大规模市场的优势，推动出口产品转入内销，打通国内国外两个市场的产业链供应链，更灵活地满足国内外需求。

▌（五）坚持以供给侧结构性改革为主线

这是与前两次扩大内需最大的不同之处，也是打造中国经济发展新格局最显著的特征，即以改革开放为动力推动高质量发展，打造世界创新型国家和最大的技术市场；加强公共卫生体系建设，大幅提升全民防控疫情能力；打好蓝天、碧水、净土保卫战，开展大规模环境治理、发展清洁能源，促进生态文明建设，完成“十三五”规划所规定的资源环境约束性指标；确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成惠及 14亿人民的小康社会。

需要说明的是，2020年《政府工作报告》没有提出全年经济增速具体目标。这是因为 2020年的国内外环境极为特殊，第一季度 GDP增速同比下降 6.8%，第二季度经济虽然加速复苏，但是全球新冠疫情仍在大流行、大蔓延，世界经济继续衰退下降，尚未到最低谷，国际贸易和投资大幅度下降，国际产业链供应链受到严重冲击，也直接打断了中国与世界和区域之间的各种经济联系。上述多种不确定因素决定了我国政府很难提出全年的经济增速。

实际上，我国的年度经济社会发展目标不只是一个经济增速指标，而是一个指标体系，是对经济、社会、资源环境三大系统以及国际的综合考虑，在国际社会最具中国特色。一是超越了一般国家的五个宏观经济指标，即 GDP 增长率、失业率、通货膨胀率、财政赤字率以及国际收支平衡，即使是失业率指标，我国也包括两类：城镇调查失业率和城镇登记失业率，最有特点的是城镇新增就业人数指标，充分反映了优先的、积极的就业目标。二是形成中国特有的经济指标体系，如居民收入增长与经济增长同步，充分体现了经济增长的目的在于促进居民收入增长，特别是实现农村居民人均可支配收入增长。三是形成中国特色的民生指标，其中最重要的是减贫目标，即在现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，这是实现全面建成小康社会最大的难点，更是最大的亮点，意味着中国将提前 10年实现国际社会 2030年可持续发展目标（SDGs）的减贫核心目标。四是形成中国特色的资源环境指标，包括单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，这是最难、最重要的绿色发展指标。五是如期实现“十三五”规划经济社会发展的其他主要目标、25个主要指标、160多项重大项目和重大工程，落实经济社会发展各领域重大举措，确保全面建成小康社会的目标。

综上所述，我国在取得抗疫之战的重大成果之后，及时实施第三次扩大内需政策，提出了中国一揽子经济复苏方案，政策含金量巨大，前所未有，扩张性财政政策、金融支持政策、就业优先政策三方面的各类资金投入和优惠政策，可带动全社会各类投入增长 3-4倍，成为有史以来最大规模的扩大国内需求，直接带动中国经济迅速恢复正常水平，如期完成 2020年经济社会发展目标，为“十四五”时期全面振兴经济、高质量发展创造基础和条件。

总之，中国扩大内需的一揽子方案具有如下特点：一是加速经济复苏的计划，预计到 2021年恢复经济正常增长；二是实施积极扩大内需战略，推出了一揽子财政、货币、就业政策，不仅有效支持经济增长，还能够稳住就业、增加就业、防止高失业、实现充分就业；三是实现脱贫攻坚的目标，提前 10年实现国际社会提出的可持续发展目标（SDGS）核心目标，即消除绝对贫困人口；四是提前实现“十三五”规划在生态环境方面设定的预期目标，为世界环境保护绿色发展作出重大贡献；五是打造覆盖全国城乡、区域、东西南北中的世界最大的国内投资与消费市场；六是中国在全球抗击新冠疫情全过程中，积极倡导“国际团结合作战胜疫情，共同构建人类卫生健康共同体”①。

五、总结：打赢抗疫之战、经济保卫战与开展国际合作

当今人类遇到的最大挑战就是全球新冠疫情大流行以及世界经济大衰退。如何应对这一双重挑战？如何正确认识和处理疫情防控与重启经济这一对最重要的矛盾？如何实现打赢疫情防控保卫战和经济保卫战？如何主动开展国际合作打好全球抗疫之战？对此中国是最好的研究对象，并为世界提供了成功案例。

本文的贡献是根据中国抗疫之战和经济保卫之战的实践，提出新冠疫情大流行背景下抗疫之战与重启经济的两维分析框架：一是疫情危机的生命周期及五阶段，二是经济复苏的生命周期及五阶段，这两者之间构成了不同的控制疫情与重启经济的轨迹和过程，两者之间相互影响、相互作用，其中前者反映了国家控制新冠疫情的能力，这决定了重启经济时间的早晚，也决定了不同类型重启经济的过程，更决定了不同的人力资本损失（以病亡人数及病亡率为准）与经济社会发展的结果。

本文通过对中国抗疫之战与经济保卫战的实证分析，表明两者不是完全对立的，在一定条件下是相互关联、相互作用的。在与未知的新冠疫情病毒抗争过程中，必须优先打赢抗疫之战，这既是首要之战，更是全民之战。只有打赢抗疫之战，才能重启经济保卫战，这是中国能够率先实现扩大内需、复苏经济的根本原因，否则就会呈现“M”形疫情轨迹，造成“W”字形的经济轨迹，不仅人力资本损失大，而且经济损失更大。

只有比较才有鉴别。此次全球抗疫之战是一次国际大考，检验不同国家的三大能力：一是抗疫危机治理能力；二是重启经济的经济治理能力；三是参与全球抗疫与经济复苏的国际合作能力。

中国是最典型的抗疫之战、重启经济与国际合作的成功案例②，而美国则是最典型的抗疫失败案例，造成世界最大的人道主义危机，又是最典型的重启经济失败案例，创下了经济严重衰退③、失业率急剧攀升④、社会分裂冲突、国家治理系统性失败的历史记录，还是最典型的全球抗疫国际合作的挑战者和破坏者。

从国际视角看，中国具有强烈的政治意愿和实际能力支持联合国、世界卫生组织领导抗疫之战，并帮助世界上 100多个国家和地区进行抗疫之战，率先提出打造人类卫生健康共同体。

笔者深入分析了中国实施扩大内需战略及政策，不仅有助于中国经济迅速恢复到正常的经济增长轨道，而且有效地阻止了世界经济大幅下降。笔者预计，2020年中国经济增长率将达到 2%左右，世界银行预计世界经济增速将下降约 5.2%，这将是第二次世界大战以来最严重的经济衰退，其中，美国下降 6.1% ①，对全球经济增速下降的负面作用在 25%左右，如果扣除中国的数据，世界经济增速实际可能下降 6.7%，中国至少使世界经济增长率的下降幅度减少 1.5个百分点。国际货币基金组织预计，2021年中国经济增速将达到 8.0%，是所有国家中增速最高的，将有助于新兴市场和发展中经济体的全面复苏，有可能实现 5.9%的增长，届时全球经济复苏将增长 5.8% ②。

从未来视角看，尽管中国已经有效控制了新冠疫情，但是全球疫情远未结束，中国不可能独善其身，无论是对输入型还是本土型的疫情防控都将成为新常态。世界卫生组织首席科学家Swaminathan 在英国《金融时报》主办的网络研讨会上表示，若要在全球范围内完全控制新冠疫情，可能需要 4-5年时间。2020年6月22日，世界卫生组织总干事谭德塞警告：新冠病毒对人类的影响或将持续许多年③。这意味着，中国尚未完结抗疫保卫战与重启经济保卫战，这将是一场持久战，直到全球抗疫保卫之战取得最后的胜利。

*原文注释、图表及参考文献略。

（作者系清华大学国情研究院院长，清华大学国家治理与全球治理研究院首席专家；来源：昆仑策网，转编自“清华大学国情研究院 ”，原刊于《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》，第41卷第6期）

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