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国企改革:国有相对控股,是非公益性国企股权结构的最佳选择
点击:  作者:好家风    来源:“好家风”公众号  发布时间:2020-07-08 08:40:51

 

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【提 要】国企改革的重点对象是非公益性国企,改革的重要途径是混改。合理确定股权结构,是推进混改的关键,是国企混改进程中各方博弈和争论的焦点问题。无论是从理论,还是从实践来看,股权结构、国有股权比例不存在明确的好坏标准,国有参股、国有绝对控股、国有相对控股各有利弊。从中央和省市政策,社会资本的需求,以及改革的成本、难度和效果等多个维度综合分析,国有相对控股是非公益性国企股权结构的最佳选择。

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一、国有参股改变了国企属性,存在改革力度过大的问题

国有参股的好处是显而易见的:能最大限度地发挥国有资本的杠杆效应,最大程度地分散国有资本承担的企业风险,让国企规模快速扩张;能实现企业所有权和经营权的分离,在较短时间内建立起现代企业法人治理结构;对社会资本的吸引力最大,改革的难度也相对最小。
 
但是,现阶段国企的地位和作用、政府的期望决定了,保持国有控股是大多数国企改革应坚持的基本原则。国有参股让国有资本失去了控制力,对国企、对政府带来不利的影响有可能大于改革的收益。
 
——企业的信用会下降。不可否认的是,现阶段国企是国家信用、政府信用、企业信用、企业家信用的综合体。变成非国有企业后,政府信用和国家信用将会消失,对国企的信誉和品牌价值会产生重大影响。
 
——服务政府目标的作用会下降。国企在服务政府目标方面发挥作用有目共睹。而国有参股,将使企业的行为变成纯市场行为。一方面,国有资本份额较少,话语权不够;另一方由于股权分散,股东协调成本高、难度大,决策效率低。二者决定了,企业很难绝对忠诚于政府,很难真正去为政府的目标服务。
 
——国企价值观将发生改变。国企兼顾了政府、企业、员工利益。国有参股,将使国企的价值目标由“三位一体”走向单一化。
 
——政府调控功能将下降。国企在市场失灵时仍然能够投资很多项目,对稳定经济能起到积极作用。变成国有参股公司后,非国企属性决定了国企不大可能去投资市场失灵的项目。
 

二、国有绝对控股不能革除国有独资的弊端,存在改革收益小、难度大的问题


保持国有绝对控股,能让国企获得政府的长久支持;公司高级管理人员与政府的利益趋同,能继续很好地为政府目标服务;通常不存在争夺控股权现象,股权结构、经营战略、经营团队也更加稳定;“一言堂”的决策虽然风险高,但是效率较高。
 
回顾四十年改革历程,不难发现“兴利易,除弊难”。体制改革就是要从根本上革除国有独资的种种弊端。而绝对控股只是量变、没有质变,仍然是“一股独大”、“一股独霸”,国有独资的弊端仍然存在,改革的意义不大。且在国有绝对控股下,社会资本进入后风险高,难以对其产生吸引力,改革的难度大。
 
(一)国有绝对控股只是“翻牌”的国有独资公司,改革的收益较小
 
——从国有资本的杠杆作用分析。国有独资,国有资本的杠杆率为“0”,企业只能在原有规模上简单重复再生产;国有绝对控股,其它资本规模受到限制,国有资本杠杆率低,国有资本放大效应仍不明显,企业规模仍受到刚性制约,企业会长期处于一种缓慢发展的状态。
 
——从风险分散作用分析。国有独资,企业风险由国有资本全部承担;国有绝对控股,企业风险仍然主要由国有资本承担。
 
——从公司治理的角度分析。国有绝对控股不可能真正“去行政化”:一是很难形成有效的内部制衡机制。其它股东因份额过小缺乏监控力度,而且即使监控也无法打破股东会、董事会上控股股东“一言堂”的局面;二是经营层缺乏竞争性。由于是绝对控股,经理层的任命容易被国有控股股东操纵,其委派的代理人不大可能在与其他人争夺代理权的过程中失利,从而削弱了代理权的竞争性;三是经营难以自主。在国有绝对控股下,国有控股股东可以利用自己对 “三会一层”的控制和影响,干预企业的经营,导致企业法人财产权不完整,企业难以成为真正意义的市场主体。
 
(二)国有绝对控股对社会资本没有吸引力,改革的难度极大
 
十八届三中全会提出了混合所有制的国企改革路径,从央企到地方国企纷纷向民营企业敞开了怀抱。但从实践来看,民营企业“动心不动身”现象很普遍,即民营企业有热情、有兴趣,但有实质性动作的很少。站在民营企业的角度分析,不难发现,国有绝对控股条件下,参与国企改革的风险很大。
 
——难以取得“话语权”。国有绝对控股,民企就会担心发言权问题,参与国企混合的积极性就会大大减弱。比如杭州湾跨海大桥,最开始有很多民营企业参与,但很快就纷纷退出了,股份少、没有话语权是个重要因素。万达董事长王健林、娃哈哈董事长宗庆后等均公开表示过,如果不能取得控股权,不会参与国企混合所有制改革。
 
——资本可能“被吞噬”。一方面,易改的优质国企都改了,剩下的都是难啃的“硬骨头”,担心拿出来“混”的国企是政府包袱;另一方面,相当多的混改要涉及到交叉持股问题,由于实力上的巨大差距,担心被国有资本吞掉。
 
——国企的低效率难以真正改变。国有绝对控股,没有解决公司治理的本质问题,委托代理链长、层层审批、行政干预等问题,能不能有效解决,具有很强的不确定性,存在风险不可控的问题。
 

三、国有相对控股既能兴利除弊,又能降低改革的难度


与国有参股比较,国有相对控股的改革力度较小;与国有绝对控投比较,国有相对控股的改革难度较小。综合判断,国有相对控股的力度适当、难度适中。
 
(一)相对控股没有改变国企属性,政府的影响力和控制力仍然存在
 
可以概括为“三个不会变”:
 
——企业的本质属性不会变。国有相对控股,企业仍然是国有企业,仍然要受到国资监管相关法律的约束。
 
——企业的功能和作用不会变。引进股东与国企在战略和业务发展方面具有协同性,不会改变国企的发展战略、经营重点;引进股东认同国企的核心价值观,国企的价值观不会发生改变,国企将继续兼顾国家利益、企业利益和员工利益,这有利于企业的稳定和长期发展,可以更持久地为政府目标服务;发挥了国有资本的示范引导作用,以及党组织的政治核心作用,可以更好地为政府目标服务。
 
——政府实际控制的大格局不会变。国有资本的股东票数、董事席位都是相对多数,政府仍可凭借股权优势,通过自己委派的企业高管成员对企业的决策施加影响、进行监督。国企仍是政府的“嫡系部队”,将忠于政府,自觉为政府的奋斗目标服务,自觉为政府的宏观调控服务。从成功混改企业的改革实践看,相对控股后政府普遍对企业仍然具有很强的控制力和影响力。
 
(二)国有相对控股能革除旧弊,改革的意义较大
 
——资本杠杆效应明显。由于是相对控股,国有资本杠杆率较高,使得企业规模有可能在短时间内迅速扩大、产生出规模经营效益。同时企业的风险可以更多地向其它股东分散。
 
——有利于建立完善法人治理机构。在有相对控股股东,同时还有其他大股东的股权结构下,其它大股东能对经理层进行有效监督。而且在持股差距适当的前提下,相对控股股东也受到其他大股东的有效的制衡,从而维护了全体股东的利益。
 
——经营层竞争强化。相对控股的股权结构有利于经理层在充分竞争的条件下进行更换,这对约束经营者,促使其按股东利益最大化原则行事具有决定性影响,可使公司治理效率最大化。
 
——国企能够成为真正独立的市场主体。在相对控股下,国有控股股东关注的只是企业的重要事件,通常不会干预企业日常经营,这有利于维护企业法人财产权的独立性、完整性。
 
(三)能降低社会资本的风险,改革的难度较小
 
在国有相对控股下,国有资本具有一定的制衡力量,“一言堂”的局面发生改变,社会资本的参与权、话语权扩大,国有资本侵占小股东权益的可能性变小;同时,社会资本进入可以带来推动国企变革的力量,让国企的未来发展更具生命力。这些都会大降低社会资本的“混合”风险,减少民营股东的进入顾虑。从国企前期的改革实践看,国有相对控股是社会资本普遍坚持的谈判底线。
 
(来源:昆仑策网,转编自“好家风”)

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