"十五五"规划建议中的七大挑战分析

点击：  作者：宏观经济研究部    来源：战略前沿技术微信号  发布时间:2025-12-04 15:16:40

 

 一、引言："十五五"规划的时代背景与挑战概述

 

1.1 "十五五"规划的战略定位与历史意义

 

"十五五"时期（2026-2030年）是我国全面建设社会主义现代化国家的关键五年，处于实现第二个百年奋斗目标的重要时间窗口。党的二十大明确提出到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，"十五五"规划作为这一进程中的重要纲领性文件，既是对"十四五"时期发展成果的巩固拓展，更是为2035年目标夯实基础的关键布局。2025年10月，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确指出，当前我国发展处于"战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期"。习近平总书记在关于规划建议的说明中强调，必须"以有力有序有效应对世界百年变局新形势和发展中突出问题为着力点"，这一定位凸显了"十五五"规划在复杂环境下的战略引领作用。从历史维度看，"十五五"时期恰逢世界百年变局加速演进与国内高质量发展转型的历史交汇点，既要破解发展不平衡不充分的深层次矛盾，又要在大国博弈中维护战略主动，其战略意义不仅关乎短期经济稳定，更决定着中国式现代化的全局成色。

 

1.2 挑战研判的方法论与数据来源说明

 

本文对"十五五"时期七大挑战的分析严格遵循党中央权威表述与实证数据相结合的方法论框架。核心依据包括：一是《建议》及党的二十届四中全会公报中关于发展环境的系统性判断，明确国际国内挑战的核心维度；二是国家统计局、国家发改委、商务部、工信部等部委发布的官方统计数据，如2024年国民经济和社会发展统计公报、2025年1-4月进出口数据、工业企业利润数据等；三是国际权威机构报告，包括国际货币基金组织（IMF）《世界经济展望》、经济合作与发展组织（OECD）关税政策影响评估、国际能源署（IEA）能源安全报告等；四是国务院发展研究中心、中央财办等智库的解读分析，如隆国强关于全球经济格局的研判、韩文秀对国内短板的剖析等。所有数据均确保时效性与权威性，其中国内数据以2024年及2025年最新发布为准，国际数据采用2025年上半年预测值，以全面反映"十五五"开局阶段的挑战态势。

 

二、国际环境复杂多变与全球治理体系变革挑战

 

2.1 世界百年变局下的政治经济格局重构

 

世界百年变局的核心特征是全球力量对比向均衡化加速演进，传统西方发达国家主导的国际秩序面临深刻调整。经济总量层面，新兴市场和发展中经济体的崛起成为不可逆趋势。IMF数据显示，2025年新兴市场和发展中经济体经济增速预计达4.2%，显著高于发达经济体的1.6%，这种增长差距已持续十年，推动全球经济版图深刻重塑。从经济总量占比看，2000年新兴经济体占全球GDP比重25%，2025年这一比例预计突破45%，其中中国贡献了全球经济增长的约30%。政治影响力层面，全球南方国家"去西方化"进程加快，在气候变化、国际贸易规则等议题上的话语权显著提升，传统G7主导全球治理的格局逐渐被G20等更具包容性的机制替代。

 

科技革命与产业变革进一步加剧了这一趋势。以人工智能、新能源为代表的新技术突破，正在改变传统的国家竞争力评价体系。世界知识产权组织数据显示，2024年中国国际专利申请量占全球25.6%，连续九年位居世界第一，在5G、量子通信、新能源汽车等领域的技术优势，使得全球创新版图从"欧美中心"向"多极并存"转变。这种格局变化既为我国带来战略机遇，也使大国博弈更趋复杂激烈，个别发达国家将我国视为战略竞争对手，在科技、经贸、地缘等领域的遏制打压呈现长期性、全面性特征。

 

2.2 全球经济"低增速常态"与区域分化风险

 

全球经济正进入"低增速常态"，增长动能持续减弱。IMF最新预测显示，2025年全球经济增长3.2%，2026年进一步放缓至3.1%，显著低于2001-2019年3.6%的年均增速。这种放缓并非短期周期性波动，而是结构性因素导致的长期趋势，包括人口老龄化、全要素生产率增速下降、全球债务高企等。其中，发达经济体增长乏力尤为突出，2025年德国GDP预计仅增长0.2%，法国0.7%，日本1.1%，美国虽上调至2.0%，但主要依赖财政刺激，可持续性存疑。

 

区域分化特征进一步凸显。亚太地区成为全球经济增长的主要引擎，2025年对全球增长的贡献率预计达60%，其中印度、东盟国家增速分别达6.6%和4.7%，而欧洲、拉美等地区增长疲软，部分国家面临滞胀风险。贸易格局的碎片化加剧了这一分化，2025年全球贸易额增速预计从2024年的3.7%降至2.9%，区域贸易协定取代多边贸易体系成为规则制定的主要平台，如《美墨加协定》《数字经济伙伴关系协定》等，都带有明显的排他性和地缘政治色彩。

 

外部需求收缩对我国经济的传导效应已逐步显现。2025年1-4月，我国对美国出口降幅8.3%，拖累整体出口增速1.2个百分点。OECD研究表明，若个别国家对华关税政策全面升级，五年内可能导致全球GDP萎缩1.2%-2%、贸易量下降5%-8.5%‌，我国出口企业将面临"两头受压"的困境——劳动密集型产品遭遇东南亚国家竞争，高端制造产品面临发达国家技术封锁和市场壁垒。

 

2.3 全球治理体系博弈与规则制定权争夺

 

全球治理体系正处于深刻变革期，传统多边机制面临严峻挑战。联合国、WTO等机构的权威性和有效性下降，单边主义、保护主义抬头，2024年全球实施的贸易限制措施数量较2019年显著增长，其中技术出口管制措施增幅达72%。气候变化、公共卫生、人工智能治理等全球性议题的解决机制呈现多元化趋势，但协调难度显著增加。

 

全球公共债务高企成为治理体系的重大隐患。国际金融协会数据显示，2025年全球公共债务规模预计达111万亿美元，到2029年将突破全球GDP的100%，极端情景下可能攀升至GDP的117%‌，发达国家尤为突出，美国联邦政府债务将占GDP的119%-122.6%，日本超过233%-260%。债务高企叠加利率上升、国防开支增加，使得各国财政空间大幅压缩，在全球公共产品供给上的投入能力下降，进一步削弱多边治理的物质基础。

 

规则制定权的争夺在数字经济、绿色经济等新赛道尤为激烈。数字经济方面，美国推动"数字贸易协定"，试图主导数据跨境流动、数字税等规则；欧盟通过《数字市场法案》《数字服务法案》，强化对平台企业的监管权。绿色经济方面，欧盟碳边境调节机制（CBAM）已正式实施，对钢铁、水泥等产品征收碳关税，变相提高发展中国家出口成本。我国作为全球最大数字经济体和新能源市场，在这些领域的规则制定中具有重要话语权，但也面临发达国家的联合施压，如何平衡发展权与规则话语权，成为"十五五"时期的重大挑战。

 

三、全球供应链重构与产业链安全风险

 

3.1 贸易通道重构与关税壁垒冲击

 

全球供应链正经历"二战以来最深刻的重构"，贸易通道的多元化与关税壁垒的常态化对我国产业链稳定性构成直接冲击。美国对华加征关税的长期化效应持续显现，2025年4月我国对美出口额降至330亿美元，同比下降21%，创2008年金融危机以来最大单月跌幅，其中机械装备、家具玩具等传统优势产品出口分别下降23.5%和18.7%。为规避关税，部分企业采取"转口跳板"策略，通过第三国组装或转口进入美国市场，带动我国对越南、墨西哥出口分别增长32%和47%。

 

这种迂回贸易模式虽在一定程度上缓解了直接出口下滑压力，但也带来新的问题。一是增加中间成本，转口贸易平均使企业物流成本上升3%-5%，交货周期延长15-20天，削弱了我国产品的价格竞争力。二是产业链控制风险，部分转口环节导致核心技术和订单流向第三国，2024年我国半导体封装材料经越南转口后，虽占美国同类进口份额从2.1%升至6.7%，但越南本土企业通过技术合作逐步掌握封装工艺，对我国形成潜在竞争。三是贸易统计失真，2025年1-4月我国对东盟出口增长12.3%，但经东盟转口至欧美市场的比例超过40%，实际贸易利益与统计数据存在偏差，增加了政策制定的难度。

 

关税壁垒的形式也在不断演变，从传统的进口关税向技术壁垒、绿色壁垒、劳工标准等非关税壁垒扩展。美国《芯片与科学法案》《通胀削减法案》通过补贴和税收优惠，要求关键产业链"近岸化""友岸化"，直接限制我国企业获取先进技术和市场准入。2025年第一季度，我国高新技术产品对美出口中，受技术管制影响的产品占比达38%，较2020年上升22个百分点。

 

3.2 产业外迁压力与核心环节控制力博弈

 

全球产业链重构呈现"劳动密集型外迁、核心环节集聚"的分化特征，对我国产业结构升级构成双重挑战。劳动密集型产业外迁趋势明显，2024年我国服装行业对美出口金额153.4亿美元，同比下降3.6%，出口平均单价跌至3.5美元/件，较2019年下降18.6%，部分订单流向越南、孟加拉等劳动力成本更低的国家。鞋类、家具等行业也出现类似趋势，2025年1-5月，我国家具对欧美出口下降7.2%，而越南同类产品对美出口增长14.5%。

 

但在高端制造领域，我国核心环节控制力显著增强，形成"东南亚组装+中国核心部件"的新型分工体系。新能源汽车领域，比亚迪动力电池全球市占率达68%，宁德时代为全球12家主流车企提供电池配套，2024年我国新能源汽车出口量占全球58%，其中70%的核心零部件由国内企业供应。海洋工程装备领域，青岛海工企业通过整合200余家配套商，将钻井平台交付周期压缩至14个月，较国际同行缩短36%，订单已排至2027年，核心设备国产化率达85%。

 

中间品出口的规模优势形成重要缓冲垫。我国中间品占全球市场份额达42%，在集成电路、碳纤维、特种钢材等关键中间品领域具有不可替代性。2024年，我国集成电路中间品出口额达‌1595亿美元，全球70%的消费电子制造依赖我国中间品供应；碳纤维出口单价从2020年25美元/公斤升至2025年38美元/公斤，技术溢价能力显著提升。商务部监测显示，2025年上半年制造业对外投资中，63%流向研发中心和关键零部件领域，而非简单产能转移，表明我国企业正通过"核心技术+全球布局"的模式应对外迁压力。

 

3.3 技术封锁与绿色壁垒的双重挑战

 

技术封锁呈现"范围扩大、强度升级"的特点，从高端芯片向基础软件、工业母机、新材料等领域蔓延。美国2024年出台的《先进半导体制造管控法案》，将AI芯片禁售范围扩大至云计算企业，限制英伟达H100、AMD MI300等高端芯片对华出口，倒逼国内加速替代。尽管寒武纪思元590芯片性能已达英伟达A100的80%，但在软件生态、算力集群管理等方面仍有差距，2025年第一季度我国超算中心进口芯片依赖度仍达65%。

 

绿色壁垒成为新的贸易保护工具，对我国高耗能产业出口构成压力。欧盟碳关税（CBAM）覆盖钢铁、铝、水泥等6个行业，2026年将全面实施，初步测算将使我国钢铁出口成本增加12%-18%，每年直接损失约45亿美元。美国《通胀削减法案》要求新能源汽车电池中40%的关键矿物需来自美国或自贸伙伴国，否则无法享受税收抵免，直接影响我国锂电池对美出口，2024年我国锂电池对美出口同比下降7.02%，而对墨西哥出口增长40%，通过在墨设厂组装以规避原产地规则。

 

企业应对策略呈现数字化、绿色化转型特征。青岛海工企业通过数字化协同平台，将设计迭代周期从90天压缩至45天，故障率降低28%；纺织行业推广无水染整技术，能耗降低30%、水耗降低50%，部分企业通过欧盟生态标签认证，成功进入高端市场。2025年上半年，我国环保技术装备出口增长23.5%，绿色产品出口占比提升至12.8%，显示出产业转型的积极成效，但整体转型成本较高，中小企业面临资金和技术双重约束。

 

四、地缘冲突加剧与能源资源安全保障压力

 

4.1 进口依存度与供应渠道风险

 

我国能源资源进口依存度高且来源集中，地缘冲突直接威胁供应安全。2024年，我国石油对外依存度为72%，天然气为43%，其中中东、俄罗斯及中亚地区贡献了我国原油进口的65%、天然气进口的58%，而这些区域正是当前地缘冲突的热点地带。俄乌战争延宕三年，导致俄罗斯对欧洲能源出口锐减，转向亚洲市场，2024年我国自俄原油进口量达1.0847亿吨，占进口总量的19.6%，虽提升了供应多元化水平，但也使我国在国际能源市场的议价能力面临考验。

 

霍尔木兹海峡、马六甲海峡等关键运输通道的安全风险尤为突出。霍尔木兹海峡日均石油流量2000万桶，我国约42%的原油进口需经此通道；马六甲海峡承担我国67%的原油和50%的天然气进口运输，这些通道一旦因地缘冲突受阻，将直接导致能源供应中断。2024年巴以冲突升级期间，霍尔木兹海峡局势紧张，我国LNG进口成本同比上升18%，部分LNG运输船被迫绕行好望角，航程增加40%，运输时间延长15天，进一步推高成本。

 

价格波动传导效应显著影响国内经济。2024年布伦特原油均价达80美元/桶，较2022年下降19.2%，其中3次单日涨幅超5%均与中东局势升级直接相关。国家发改委测算显示，国际油价每上涨10美元/桶，我国年进口成本增加约300亿美元，工业品出厂价格指数（PPI）相应上升0.8个百分点，对化工、交通运输等行业形成成本压力。2024年我国化工行业利润同比下降6.3%，其中炼油行业亏损面达35%，能源价格波动是重要原因。

 

矿产资源供应同样面临风险。我国铁矿石对外依存度78%，铜矿70%-82%，铝土矿68%-70%，主要进口来源国澳大利亚、巴西、智利等虽政治相对稳定，但近年来资源民族主义抬头，部分国家提高矿产资源出口关税或实施国有化政策，增加了供应不确定性。2024年，智利铜矿工人罢工导致我国铜进口量下降8.2%，进口单价上涨12.5%，直接影响新能源汽车、电力设备等产业链。

 

4.2 能源安全体系韧性构建的进展与短板

 

我国能源安全体系韧性显著提升，但结构性短板依然存在。供应多元化战略成效明显，国内油气增储上产持续推进，2024年原油产量2.13亿吨，天然气产量2464亿立方米，较2018年分别增长12.7%和53.8%。进口来源拓展至美洲、非洲，2024年巴西、圭亚那原油进口量同比分别增长22%和45%，有效降低对中东单一区域的依赖。

 

储备体系与应急响应能力不断强化。截至2025年，我国已建成舟山、镇海等14个国家级石油储备基地，原油储备能力达5.1亿桶，相当于81天净进口量，超过国际能源署（IEA）建议的安全线；天然气储气库工作气量达350亿立方米，LNG接收站总产能突破1.5亿吨/年，可满足极端情况下3个月的民生与关键工业需求。国家能源局模拟推演显示，若进口完全中断，现有储备结合国内产量可保障85%的基础能源需求。

 

非化石能源替代作用加速显现。煤炭作为兜底能源，2024年产量达40亿吨，占全球产量的49%，智能化改造使产能利用率提升至82%，保障了能源系统的稳定性。可再生能源方面，截至2025年4月，我国光伏装机容量达10亿千瓦，占全球40%；风电装机5.5亿千瓦，占全球72%；新能源发电占比突破33%，每年减少油气需求约8000万吨标准煤。核电方面，2024年发电量达4447亿千瓦时，占比提升至5.2%，在建核电机组23台，规模居世界第一。

 

但新能源系统稳定性不足的问题突出，风光发电出力波动幅度达±30%，对电网调峰能力提出更高要求。2024年，我国跨区输电能力达3.7亿千瓦，储能装机7376万千瓦，其中抽水蓄能占比45%，新型储能占比不足30%，难以完全平抑新能源波动。氢能、核聚变等前沿技术研发投入不足，2024年能源领域研发经费中，传统能源占比仍达65%，新能源技术研发强度低于国际领先水平。

 

4.3 跨境能源通道安全与地缘合作挑战

 

跨境能源通道建设取得进展，但地缘政治风险仍存。中俄东线天然气管道输气量提升至380亿立方米/年，中哈原油管道扩建工程2025年投产后运力增加2000万吨/年，中缅油气管道保障了我国西南地区的能源供应。这些陆上通道避开了马六甲海峡，降低了"海上生命线"的风险，但建设和运营成本较高，且受双边关系影响较大，如中亚国家近年来提出提高过境费，增加了通道运营的不确定性。

 

与资源国的战略绑定不断深化，但长期合作面临考验。沙特阿美承诺未来50年将中国作为核心市场，2024年对华原油出口达8000万吨，同比增长12%，并与我国企业合作建设炼化一体化项目；巴西国家石油公司与中石油签署长期供应协议，2025年对华原油出口将增至6000万吨。但资源国也在寻求多元化市场，俄罗斯与印度签署5年供油协议，2024年对印原油出口增长35%，我国在国际能源市场面临与其他新兴经济体的竞争。

 

能源治理话语权有待提升。我国虽是全球最大能源消费国和生产国，但在国际能源定价机制中仍处于被动地位，原油进口价格长期追随国际油价波动，天然气进口采用"油价联动"定价机制，未能充分反映市场供需。国际能源署（IEA）仍由发达国家主导，我国作为非成员国，在能源危机应对、战略储备协调等方面参与度有限。2024年，我国与上海合作组织成员国建立能源应急协调机制，在区域能源安全合作中迈出重要一步，但全球层面的治理影响力仍需加强。

 

未来能源安全将面临新的挑战，AI算力需求激增带动电力消费快速增长，数据中心耗电量占比已达3%，且呈年均15%的增速；电动汽车普及将使交通用能结构深刻变革，2030年电动汽车保有量预计达1.5亿辆，年耗电量约6000亿千瓦时，相当于当前全国用电量的5%。这些新变化要求能源安全体系从"保障供应"向"智慧高效、绿色低碳"转型，对能源规划和治理能力提出更高要求。

 

五、国内发展不平衡不充分问题突出

 

5.1 区域发展差距的多维表现

 

区域经济总量与发展水平差距显著，协调发展任重道远。2024年，我国人均GDP为95749元，但区域差异巨大，北京、上海分别达到228167元和216834元，是全国平均水平的2.38倍和2.26倍，而甘肃省仅为46286元，不足北京的20.3。经济总量方面，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群经济总量占全国超44%，其中广东省GDP达14.16万亿元，而甘肃省仅1.3万亿元，不及广东省的1/10.9。

 

产业结构与创新能力的区域差距更为明显。东部地区第三产业占比达56.8%，战略性新兴产业产值占比23.5%，而西部地区第三产业占比48.2%，战略性新兴产业占比不足15%。研发投入方面，2024年北京、上海研发经费投入强度分别为6.58%和4.4%，而西藏、青海不足1%；东部地区每万人发明专利拥有量达32.5件，是中西部地区的3.8倍。这种创新能力差距导致区域发展动能分化，东部地区依靠技术进步驱动增长，中西部仍较多依赖资源和投资拉动。

 

区域开放水平差异显著，影响发展动能。2025年上半年，西部地区外贸总值同比增长10.4%，增速高于全国平均水平4.2个百分点，但基数较低，占全国外贸比重仅为11.3%；上海、广东外贸占比分别为10.8%和20.9%，但增速放缓，2024年上海进出口增速仅1.3%，反映出东部地区面临传统优势减弱与新动能培育的转型压力。自贸试验区建设呈现区域不平衡，22个自贸试验区中，东部地区贡献了75%的进出口额和68%的实际使用外资，中西部自贸试验区在制度创新和产业集聚方面仍有差距。

 

区域协调发展战略取得积极成效，但深层差距仍存。"一带一路"建设带动中西部开放型经济发展，2024年中西部实际使用外资增长18.3%；京津冀协同发展推动北京非首都功能疏解，雄安新区建设累计完成投资超5000亿元；长三角一体化促进创新要素自由流动，科创板上市公司中长三角企业占比达45%。但区域差距的制度性根源尚未根本消除，户籍、土地、财税等领域的改革仍需深化，才能从根本上促进区域协调发展。

 

5.2 城乡收入与公共服务差距的深层矛盾

 

城乡收入差距依然较大，绝对差距持续扩大。2024年，我国城镇居民人均可支配收入54188元，农村居民23119元，城乡收入比为2.34:1，虽较2020年的2.56:1有所改善，但绝对差距达31069元，较2020年扩大4366元。收入增速方面，2024年农村居民收入实际增长6.3%，高于城镇1.9个百分点，主要得益于工资性收入增长和惠农政策支持，但农村居民经营净收入占比仅16.7%，反映出农村产业发展的薄弱环节。

 

收入分配结构问题突出，群体间差距显著。按五等分法划分，2024年我国最高收入组人均可支配收入98809元，最低收入组9542元，两组差距达10.35:1；衡量收入分配公平程度的基尼系数为0.462，虽较2012年的0.474有所下降，但仍高于0.4的国际警戒线。财产性收入差距是重要推手，2024年我国居民财产净收入占比仅8.3%，但分布极不均衡，前10%高收入家庭财产性收入占比达45%，而低收入家庭主要依赖工资性收入，财产积累能力薄弱。

 

公共服务差距延伸至教育、医疗、养老等多个领域。教育方面，2025年中国教育发展报告显示，重点高校招生中农村和中西部学生比例持续下降，清华大学、北京大学农村生源占比‌13%-15%‌，而1990年代这一比例超过30%；农村地区义务教育阶段生均公用经费仅为城市的82%，教师学历达标率低8.5个百分点。医疗方面，全国约80%的优质医疗资源集中在大城市，农村地区每千人口执业医师数1.2人，仅为城市的1/3；2024年农村居民人均医疗保健支出1856元，不足城市居民的1/2，因病致贫返贫风险仍存。

 

社会保障体系的城乡差异尚未根本消除。农村居民养老保险人均月领取比例约为1:1.8，失业保险覆盖率不足10%，而城市达75%；农村低保标准为城市的70%，且保障水平区域差异大，东部地区农村低保标准是中西部的1.6-2倍。公共服务差距的背后是城乡二元体制的长期影响，户籍制度、土地制度、财政投入机制等尚未实现完全统一，导致城乡居民在发展机会和权益保障上存在系统性差异。

 

5.3 群体间发展机会不均等的制度性因素

 

行业垄断与市场准入限制导致行业收入差距悬殊。金融、信息技术、电力等垄断行业平均工资分别是制造业的2.57倍、3.04倍、1.91倍，其中证券业工资是制造业的7.28倍，这种差距并非完全由生产率差异导致，更多源于行业准入壁垒和政策保护。2024年，我国民营企业数量占市场主体的92.3%，但在电力、铁路、电信等领域的市场份额不足20%，民间资本面临"玻璃门""旋转门"等隐性壁垒，限制了公平竞争和机会均等。

 

户籍制度制约人口流动与公共服务均等化。尽管户籍制度改革不断深化，2024年常住人口城镇化率达67%，但户籍城镇化率仅48.7%，1.8亿农业转移人口难以享受与城市居民同等的教育、医疗、住房保障等公共服务。随迁子女义务教育阶段入学率虽达99.8%，但在公办学校就读比例仅95.2%，且高考仍需回原籍，影响教育公平和代际流动。户籍与公共服务挂钩的制度设计，使得农村居民在城市就业和发展中面临额外成本。

 

教育资源分配不均固化阶层差距。优质教育资源向大城市、重点学校集中，2024年全国教育经费总投入中，占人口39%的城镇地区获得68%的经费；"双一流"高校经费中，中央财政拨款占比75%，地方高校尤其是中西部地方高校经费紧张，影响人才培养质量。这种教育资源分配格局导致低收入家庭子女在升学、就业中处于不利地位，形成"阶层固化"风险，2024年高校毕业生中，来自城镇家庭的比例达72%，农村家庭子女仅占28%。

 

劳动权益保障不足影响机会公平。人社部数据显示，2024年全国带薪休假落实率45.2%，中小企业尤为突出；新业态劳动者权益保障存在空白，全国2.4亿灵活就业人员中，参加养老保险的比例25%，工伤保险覆盖率仅9.2%。行业间、区域间劳动标准不统一，部分企业存在拖欠工资、超时加班等问题，影响劳动者的基本权益和发展机会。这些制度性因素相互交织，使得群体间发展机会不均等问题长期存在，制约了社会活力和创造力的充分释放。

 

六、有效需求不足与经济循环不畅

 

6.1 消费疲软的三重驱动因素

 

居民收入增长乏力制约消费能力提升。2024年，我国居民人均可支配收入实际增长5.1%，‌高于GDP增速‌0.1个百分点，收入分配向企业和政府倾斜的格局尚未根本改变，居民可支配收入占GDP比重维持在‌43.1%左右，长期低于发达国家水平。工资性收入占比56.5%，是居民收入的主要来源，但制造业平均工资增速仅3.5%，低于劳动生产率增速，导致消费能力增长缺乏坚实基础。

 

预防性储蓄上升抑制消费意愿释放。央行城镇储户问卷调查显示，2024年四季度倾向于"更多储蓄"的居民占比达58.7%，创历史新高；"更多消费"占比仅22.3%，连续6个季度低于荣枯线。房地产市场调整是重要诱因，2024年全国商品房销售额同比下降8.5%，房价下跌使居民财富缩水效应显现，消费信心指数降至86.5，为2008年以来最低水平。医疗、教育等领域的支出不确定性，进一步强化了居民的储蓄动机，2024年居民储蓄存款增加16.8万亿元，同比多增3.2万亿元。

 

消费供需错配制约消费潜力释放。传统商品消费占比持续下降，2024年限额以上单位家电、服装类商品零售额分别下降2.1%和1.8%，而新能源汽车、智能家居等升级类产品保持15%以上增速，但供给端创新不足，难以满足多样化需求。服务消费面临供给质量不高的问题，2024年服务消费占居民支出比重达46.8%，但文旅、康养、教育等领域的高品质服务供给不足，跨境网购规模仍达1.2万亿元，反映出国内中高端供给缺口。

 

消费环境的制度性约束尚未完全消除。带薪休假落实率低限制了文旅消费，2024年国内旅游人均停留天数仅2.5天，低于国际平均水平的3.8天；农村消费基础设施薄弱，冷链物流覆盖率不足33%，导致农产品上行和工业品下乡成本高企；消费信用体系不完善，预付卡跑路、虚假宣传等问题频发，影响消费信心。这些因素共同作用，使得我国最终消费对经济增长的贡献率从2019年的57.8%降至2024年的44.5%，消费驱动经济增长的作用有待进一步发挥。

 

6.2 投资信心不足的结构性瓶颈

 

房地产投资下滑形成连锁反应，拖累整体投资增长。房地产开发投资从2021年的14.8万亿元降至2024年的10.028万亿元，三年间下降24.3%，拖累固定资产投资增速1.5-2个百分点。房企信用风险加剧了这一趋势，2024年房地产开发企业到位资金同比下降17%，其中定金及预收款下降23%，个人按揭贷款下降27.9%，形成"销售下滑-资金链紧张-投资收缩"的恶性循环。尽管政策端推出保障性住房、城中村改造、平急两用公共基础设施"三大工程"建设，但2024年保障性住房开工仅完成年度目标的72.7%-89.4%，资金筹措和项目落地进度滞后，对投资的对冲作用尚未完全显现。

 

企业投资回报率下降抑制投资意愿。2024年，我国规模以上工业企业平均利润率5.39%，较2019年下降0.47个百分点，其中民营企业利润率仅4.8%，低于国有企业的6.5%；制造业投资边际回报率从2019年的6.4%降至2024年的5.4%，低于十年期国债收益率，导致企业扩产意愿低迷。产能利用率不足也是重要因素，2024年工业产能利用率为76.2%，低于80%的合理水平，其中纺织、钢铁、水泥等传统行业产能利用率显著不足，导致企业缺乏新增投资动力。

 

民间投资活力不足，占比持续下降。2024年民间投资占整体投资比重降至50.1%，为历史最低，其中制造业民间投资下降3.7%，房地产民间投资下降18.5%。民间投资面临"三重门"：市场准入门槛高，在电力、电信、铁路等领域仍存在隐性壁垒；融资成本高，民营企业贷款加权平均利率比国有企业高1.2个百分点；政策稳定性预期不足，部分行业监管政策调整频繁，影响长期投资决策。发改委数据显示，2024年向民间资本推介的1635个重大项目中，实际落地率仅58%，反映出政策执行中的梗阻。

 

基础设施投资效率有待提升，资金闲置问题突出。2024年新增地方政府专项债券4.0188万亿元，但资金使用效率偏低，截至年末项目资金闲置率偏高，部分项目前期论证不充分，开工后进度缓慢；基础设施投资回报率持续下降，2024年城投平台平均资产收益率不足3%，低于融资成本，地方政府债务风险制约了投资能力。新基建投资增长较快，2024年5G基站、数据中心投资增长25%，但占整体投资比重仅5.8%，难以对冲传统基建和房地产投资的下滑。

 

6.3 政策传导效率与乘数效应弱化

 

财政政策传导存在"最后一公里"梗阻，资金使用效率不高。2024年，我国一般公共预算支出增长3.6%，但教育、科技、社保等重点领域支出增速低于平均水平，部分资金沉淀在部门和地方；专项债券项目审核把关不严，存在"重发行、轻管理"现象，闲置资金反映出项目储备不足和前期工作不到位；转移支付制度的均衡性有待提升，中西部地区财政自给率不足50%，依赖中央转移支付，但部分转移支付资金使用限制较多，地方自主统筹空间小。

 

货币政策传导不畅，流动性分层现象明显。2024年，M2余额同比增长7.3%，但M1同比下降‌1.4%‌，M2与M1增速差扩大至8.7个百分点，表明企业活期存款向定期存款转化，资金活化程度下降，实体经济融资需求不足。信贷结构分化，国有企业、大型企业获得贷款占比达65%，而民营企业、中小企业贷款占比仅35%；小微企业贷款加权平均利率虽下降至4.1%，但部分企业实际融资成本因担保、评估等费用而上升，政策红利被中间环节抵消。

 

政策协调配合不足，形成"合成谬误"风险。房地产调控政策从"三道红线"到"保交楼"的快速调整，导致部分城市政策摇摆，市场预期混乱；财政政策强调"过紧日子"，压缩一般性支出，但对民生和消费的直接补贴不足，2024年财政支出中消费直接补贴占比仅3.2%；产业政策存在重复交叉，部分领域补贴标准不统一，企业申报成本高，政策效果打折扣。政策预期管理不到位，市场对经济前景的不确定性担忧，导致政策乘数效应弱化，2024年财政支出乘数降至0.8，低于历史平均水平的1.67。

 

外部需求收缩对内需的抑制效应显现。2024年，我国外贸出口额同比下降4.6%，其中对欧盟出口下降9.2%，对美国出口下降8.7%，导致制造业产能利用率降至75.6%，低于合理水平；出口企业利润空间被压缩，2024年规模以上工业企业出口交货值利润率仅3.8%，低于整体工业企业1.4个百分点；外贸行业就业减少123万人，带动相关消费需求下降，形成"出口下滑-就业减少-消费收缩"的负向循环。尽管"一带一路"沿线国家出口增长8.5%，但占比仅22.6%，难以完全对冲传统市场的下滑。

 

政策工具创新不足，结构性调控能力有待提升。传统需求管理政策效果边际递减，需要更多运用结构性工具，如定向降准、专项再贷款等，但目前结构性工具规模占比不足20%；政策对预期的引导作用发挥不够，缺乏稳定市场信心的系统性举措；跨部门政策协调机制不健全，财政、货币、产业政策的协同效应未能充分释放。提升政策传导效率，需要从制度层面破除梗阻，增强政策的精准性和协同性，形成扩大内需的合力。

 

七、新旧动能转换攻坚与产业结构升级瓶颈

 

7.1 新动能培育的进展与短板

 

新动能培育取得显著成效，对经济增长的支撑作用增强。2025年前三季度数据显示，我国新产业、新业态、新商业模式增加值占GDP比重超过18%，对经济增长的贡献率达35%；前三季度服务业增加值同比增长5.4%，其中信息传输、软件和信息技术服务业增长11.2%，增速高于服务业平均水平5.8个百分点；高技术服务业投资增长6.1%，信息服务业投资增速更是达到33.1%，显示出创新驱动的积极态势。

 

战略性新兴产业成为增长新引擎，但核心技术受制于人。2025年上半年，规模以上高技术制造业增加值同比增长9.5%，对全部规模以上工业增长的贡献率为23.3%；新能源汽车产量达350万辆，同比增长28%，全球市占率超过60%；光伏组件产量占全球80%，风电设备占70%。但基础软件与工业软件发展滞后，研发投入仅为美国的1/5，CAD、CAE等高端工业软件国产化率不足10%‌，芯片设计工具依赖进口；人工智能算法泛化能力不足，在工业质检、自动驾驶等复杂场景的准确率比国际领先水平低15-20个百分点。

 

数字经济与实体经济融合深度不够，中小企业转型困难。大型龙头企业通过数字化转型提升效率，部分企业实现研发周期缩短30%、采购交付周期缩短40%、库存周期从3个月降至1个月，但中小企业数字化转型覆盖率不足30%，面临"不敢转、不会转、不能转"的困境：转型成本高，单企平均投入需500万元，回收期长；人才缺乏，数字技术人才缺口达2000万；数据安全顾虑，担心核心数据泄露。2025年新支持35个试点城市实施中小企业数字化转型，但覆盖范围有限，难以满足全国中小企业需求。

 

创新生态体系不完善，成果转化机制不健全。2024年我国研发投入强度达2.69%，接近OECD国家平均水平，但基础研究占比仅6.88%，低于发达国家15%-20%的水平；科技成果转化率约35%，较2010年的25%有所提升，但低于发达国家80%的水平；产学研协同创新存在"最后一公里"梗阻，高校、科研院所与企业的利益联结机制不健全，2024年企业主导的产学研合作项目占比仅35%左右，科研成果与市场需求脱节。知识产权保护力度有待加强，侵权成本低、维权成本高的问题仍存，影响企业创新积极性。

 

7.2 传统产业改造升级的技术与资金约束

 

传统产业绿色化、智能化改造取得进展，但整体水平仍有差距。国家层面绿色工厂产值占制造业总产值超过20%，规模以上工业单位增加值能耗较2020年下降13.5%；新确定26个试点城市开展第二批制造业新型技术改造，推广工业机器人、智能传感器等新技术，2024年工业机器人密度达322台/万人，较2020年增长65%。但传统产业改造仍面临技术壁垒，钢铁行业短流程炼钢占比仅15%，低于发达国家50%的水平；纺织行业无水染整技术普及率不足20%；化工行业智能制造试点示范项目仅覆盖5%的企业。

 

改造资金缺口大，融资渠道单一。传统产业改造升级需要大量资金投入，单家大型企业技术改造投资需求达10-20亿元，中小企业也需数千万元，但企业自有资金不足，2024年规模以上工业企业平均资产负债率达57.5%，高于警戒线；银行贷款偏好短期、抵押类贷款，而技改项目周期长、风险高，难以满足需求；资本市场支持不足，传统产业上市公司再融资规模占比仅15%，低于战略性新兴产业的40%。2024年制造业技改投资增速8%，低于工业投资平均增速1.2个百分点，资金约束是重要原因。

 

工艺装备水平参差不齐，区域差距显著。2024年东部地区传统产业改造升级步伐较快，智能制造试点示范项目占全国65%，而中西部地区仍以初级加工为主，装备数控化率比东部低18个百分点；同一行业内，龙头企业与中小企业差距悬殊，如汽车行业龙头企业智能制造就绪度达85%，而中小企业仅40%；部分行业面临"高端失守、低端过剩"的困境，钢铁行业高端板材进口依存度15%，而普通钢材产能利用率仅70%。

 

标准体系与人才支撑不足，制约改造进程。2024年绿色制造标准覆盖60%的行业，但部分标准与国际不接轨，增加企业出口成本；智能制造标准体系仍在建设中，数据接口、平台架构等不统一，导致"信息孤岛"；技能人才短缺，高级技工占比仅30%，低于发达国家40%的水平，2025年制造业技能人才缺口预计达3000万，难以满足智能化改造需求。职业教育与产业需求脱节，校企合作培养模式覆盖率不足30%，人才供给与企业需求不匹配。

 

7.3 动能转换中的公正转型问题

 

淘汰落后产能带来就业结构性矛盾，社会保障体系支撑不足。传统制造业岗位年均减少80万个，2024年钢铁、煤炭行业去产能分别导致15.9万、70.1万职工转岗；新兴产业虽创造新岗位，但技能要求高，传统产业工人转岗困难，转岗再就业率仅60%，低于全国平均水平10个百分点。失业保险覆盖率不足70%，农村转移劳动力、灵活就业人员参保率更低；职业技能培训针对性不强，2024年政府补贴培训中，初级技能占比达75%，高级技能仅占10%，难以满足新兴产业需求。

 

僵尸企业处置与债务处理难度大，地方财政压力增加。2024年僵尸企业债务规模达1.2万亿元左右，处置过程中面临职工安置、资产处置、金融债权保全等多重挑战；地方政府为维护社会稳定，对僵尸企业"不敢关、不愿关"，市场化退出机制不健全；银行不良贷款处置压力大，2024年制造业不良贷款率达4.5%，高于银行业平均水平1.8个百分点，金融风险与产业转型风险交织。

 

区域发展不平衡加剧，部分地区面临"转型阵痛"。资源型城市、老工业基地动能转换困难，2024年东北地区规模以上工业增加值增速仅2.3%，低于全国平均水平2.5个百分点；山西省煤炭行业增加值占规上工业比重仍达45%，新兴产业培育缓慢；这些地区财政收入增长乏力，2024年地方一般公共预算收入增速3.5%，低于全国平均水平1.2个百分点，难以支撑大规模产业转型投入。

 

公正转型政策体系有待完善，国际经验借鉴不足。德国通过"公正转型基金"支持鲁尔区转型，十年投入200亿欧元，我国尚未建立全国统一的公正转型基金，地方政府自主探索为主，资金规模有限；欧盟实施"Just Transition"政策，将气候目标与社会公平结合，我国在碳达峰碳中和过程中，对高耗能行业和地区的支持政策不够系统，区域和群体间的转型成本分担机制不健全。2025年新启动的老工业基地振兴三年行动，重点支持就业培训和债务处置，但政策效果有待观察。

 

新旧动能转换是一场系统性变革，需要统筹发展与安全、效率与公平，既要加快新动能培育，也要妥善解决转型中的就业、债务、区域协调等问题，构建有温度、可持续的转型路径。

 

八、农业农村现代化滞后与乡村振兴任务艰巨

 

8.1 粮食安全与农业科技创新短板

 

粮食产能稳定提升，但结构性矛盾依然突出。2024年，我国粮食总产量首次突破1.4万亿斤，连续10年稳定在1.3万亿斤以上，单产提升对增产贡献率超80%，粮食安全基础进一步夯实。但品种结构不平衡，优质专用小麦、强筋小麦自给率仅60%，大豆对外依存度85%，2024年进口大豆9709万吨；粮食生产区域布局不合理，主产区与主销区矛盾突出，粮食跨区域调运成本高，损耗率达8%，高于发达国家3%的水平。

 

农业科技创新能力不足，核心技术对外依存度高。2024年农业科技进步贡献率超过63.2%，但成果转化率仅为35%左右，低于发达国家80%的水平；核心种源受制于人，蔬菜种子进口依存度50%，高端畜禽品种进口占比70%，自主选育品种市场竞争力弱；高端农机装备进口率达30%，大马力拖拉机、智能收割机等关键设备依赖进口，国产农机故障率比国际品牌高15个百分点。2024年农业研发投入强度1.2%，低于制造业2.8%的水平，创新投入不足制约技术突破。

 

资源环境约束趋紧，可持续发展面临挑战。耕地质量下降，2024年全国中低产田占比达60%，东北黑土地退化面积占比34%，东北黑土层厚度较开垦初期减少50%；水资源短缺，农业灌溉水有效利用系数0.58，西部干旱地区仅0.53，低于发达国家0.7-0.8的水平；面源污染严重，化肥农药利用率虽提升至42.6%，但仍低于43%的目标，畜禽粪污综合利用率79.4%，未达80%的规划目标。气候变化影响加剧，2024年极端天气导致粮食减产约300亿斤，农业防灾减灾能力有待加强。

 

农业基础设施薄弱，抗风险能力不足。2024年高标准农田占比仅55%，部分地区灌排设施老化失修，抵御自然灾害能力弱；农业气象监测预警体系覆盖率不足70%，小农户获取气象信息困难；粮食仓储物流设施不完善，农户储粮损失率达3%，高于国有粮库1%的水平；数字农业发展滞后，2024年农业生产信息化率仅28.3%，距离2030年35%的目标仍有差距，智慧农业技术推广成本高，小农户难以负担。

 

8.2 农村经济结构与经营体系困境

 

农村产业层次偏低，融合发展水平不高。2024年农产品加工业与农业产值比为2.61:1，低于发达国家4:1的水平，精深加工率75%，精深加工率仍较低，高端产品（如功能性食品）占比不足20%‌；休闲农业、农村电商等新业态规模有限，2023年农产品网络零售额仅占社会消费品零售总额的3.2%；农村三次产业融合程度低，产业链条短，附加值不高，农民从产业融合中获得的收益占比不足20%。2024年农村居民经营净收入占比16.7%，低于工资性收入占比39.8个百分点，反映出农村产业发展的薄弱环节。

 

经营规模偏小，规模化效益难以发挥。2024年10月，尽管通过土地流转培育了400万个家庭农场和214万家农民合作社，但户均经营规模不足10亩（实际7.5亩），远低于美国（2400亩）、法国（420亩）等发达国家水平；土地细碎化问题突出，全国承包地地块平均每户5.7块，不利于机械化作业和技术推广；新型农业经营主体带动小农户能力弱，"公司+农户"模式中，农户话语权小，利益分配机制不合理，2024年参与合作的小农户户均增收仅1800元。

 

农村劳动力老龄化加剧，人力资本质量不高。2024年农村常住人口老龄化率达23.8%，高于城镇10个百分点，务农主力年龄多在55岁以上占60%，"谁来种地"问题突出；青壮年劳动力大量外流，2024年农村外出务工劳动力达2.9亿人，占农村劳动力总量的45%，导致土地撂荒面积达1.5亿亩，占耕地总面积的8%；农村实用人才总量不足，每万名农村人口中专业技术人才仅120人，低于城市600人的水平，新型职业农民培育覆盖率不足20%。

 

农村金融服务不足，融资难融资贵问题突出。农村信用社、村镇银行等县域金融机构实力弱，2024年末全国普惠型涉农贷款余额达‌14.4万亿元‌，同比增长14.4%，与农业在国民经济中的地位不相匹配；土地经营权抵押贷款覆盖率不足15%，抵押物范围有限；农业保险覆盖面窄，保费补贴标准低，2024年农业保险深度仅0.9%，低于国际平均1.5%的水平，难以有效分散农业风险。农村金融基础设施薄弱，移动支付覆盖率仅70%，部分偏远地区仍存在金融服务空白。

 

8.3 城乡融合发展的制度性障碍

 

城乡要素流动机制不健全，农村资源价值难以实现。土地要素方面，农村集体经营性建设用地入市试点仅在12个省份开展，入市规模有限，2024年入市交易额占全国土地出让总价款的3%，土地增值收益分配向农民倾斜不足；宅基地制度改革滞后，宅基地有偿退出机制不完善，农民住房财产权抵押、转让受限；人才要素方面，城市人才下乡渠道不畅，户籍、住房、子女教育等限制未完全消除，2024年返乡创业人员仅占外出务工人员的5%，且以农民工为主，高层次人才占比低。

 

公共服务均等化水平低，城乡差距延伸至多个领域。教育方面，农村义务教育阶段生均公用经费仅为城市的82%，教师学历达标率低8.5个百分点；医疗方面，农村每千人口执业医师数1.2人，仅为城市的1/3，村级卫生室标准化率不足70%；养老方面，农村居民养老保险人均月领取额仅为城市的1/4，养老服务设施覆盖率不足50%。2024年农村居民人均消费支出16632元，仅为城市居民的56%，公共服务差距是重要原因。

 

乡村治理体系不完善，治理能力有待提升。村级组织行政化倾向明显，服务群众功能弱化，2024年村级组织承担的行政事务达80余项，精力分散；村民参与治理的渠道不畅，民主决策、民主监督落实不到位；农村集体"三资"管理不规范，腐败风险仍存，2024年查处农村集体"三资"问题案件1.2万起；乡村文化建设滞后，传统村落保护不力，农村公共文化设施利用率不足40%，移风易俗任务艰巨，高价彩礼、大操大办等陈规陋习仍存。

 

数字乡村建设滞后，城乡数字鸿沟依然存在。农村互联网普及率68%，低于城市10.6个百分点，4G基站覆盖质量差，5G基站仅为城市的1/3；农业农村大数据平台建设滞后，数据共享困难，2024年累计建设116个国家智慧农业项目，但区域分布不均，中西部仅占35%；农村电商物流体系不完善，末端配送成本高，2024年农村快递单件成本比城市高2-3元，部分偏远地区"最后一公里"问题仍存。

 

城乡融合发展是破解农业农村现代化滞后的关键，需要破除户籍、土地、金融等领域的制度性障碍，促进城乡要素双向自由流动，推动公共服务均等化，构建工农互促、城乡互补的新型城乡关系。

 

九、结论与政策建议

 

9.1 七大挑战的内在关联性与战略优先级

 

"十五五"时期面临的七大挑战相互交织、相互传导，形成系统性风险，需要从全局视角把握其内在关联与战略优先级。国际环境复杂多变是外部总约束，全球治理体系变革、供应链重构、地缘冲突加剧构成"外部三重压力"，直接影响我国发展的外部空间和资源安全；国内发展不平衡不充分是内部总矛盾，区域差距、城乡差距、群体差距构成"内部三重失衡"，制约内需潜力释放和发展质量提升；有效需求不足是当前经济运行的突出矛盾，新旧动能转换和农业农村现代化滞后是长期结构性瓶颈，共同构成"发展动能三重制约"。

 

这些挑战的关联性体现在：全球供应链重构加剧国内产业链外迁压力，叠加技术封锁，制约新旧动能转换；地缘冲突推高能源资源价格，加剧输入性通胀，抑制居民消费能力；区域城乡差距扩大导致内需市场分割，削弱国内大循环的内生动力；农业农村现代化滞后不仅影响粮食安全，还制约乡村消费和投资潜力释放。战略优先级上，需将"稳定外部环境、夯实内部基础、激活创新动能"作为主线，以产业链供应链安全为底线，以内需扩大和结构升级为动力，以城乡区域协调发展为基础，统筹发展与安全，在复杂环境中赢得战略主动。

 

9.2 系统性应对策略建议

 

构建双循环新发展格局，畅通经济循环。扩大内需方面，实施收入分配改革，提高居民收入占GDP比重，完善社会保障体系，降低预防性储蓄；培育新型消费热点，推动服务消费提质扩容，落实带薪休假制度；扩大有效投资，优化专项债券使用，支持"三大工程"和新基建建设，激发民间投资活力。稳定外需方面，深化与"一带一路"沿线国家合作，建设自贸区网络，推动区域贸易协定签署；优化出口结构，提升高技术产品和绿色产品出口比重，建设海外仓和区域营销中心；推动内外贸一体化，支持企业建立全球营销体系。

 

强化产业链供应链韧性，保障安全发展。产业链自主可控方面，实施产业基础再造工程，突破核心零部件、关键材料、工业软件等"卡脖子"技术；构建"核心环节自主+非核心环节协同"的产业链体系，在新能源汽车、半导体等领域形成技术优势；建立产业链供应链风险监测预警体系，制定重点产业备份方案。供应链多元化方面，拓展能源资源进口来源，建设多元运输通道，提高战略储备能力；推动"近岸化"布局，在东南亚、拉美建设产业合作园区，形成区域供应链网络；参与数字经济、绿色经济国际规则制定，提升全球供应链治理话语权。

 

推进城乡区域协调发展，促进共同富裕。区域协调方面，深入实施区域重大战略，推动京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设，打造世界级创新集群；完善区域互助机制，加大对中西部和东北地区的转移支付，支持产业有序转移；建设全国统一大市场，破除地方保护和市场分割，促进要素自由流动。城乡融合方面，深化户籍制度改革，实现常住人口基本公共服务全覆盖；健全城乡融合发展体制机制，推动土地要素市场化配置，发展壮大农村集体经济；实施乡村建设行动，改善农村基础设施和公共服务，缩小城乡差距。

 

健全安全保障体系，守住风险底线。能源安全方面，实施"油气增储上产+新能源替代+储备体系建设"战略，提高国内能源生产能力，加快风光核储一体化建设；粮食安全方面，落实藏粮于地、藏粮于技，建设高标准农田，培育优良品种，提高单产和品质；金融安全方面，稳妥处置房地产风险，化解地方政府债务，完善金融监管体系；社会安全方面，健全就业优先政策，加强困难群体保障，完善社会治理体系，防范规模性返贫和社会风险。

 

深化改革开放，激发制度活力。科技创新体制改革方面，完善科技评价体系，加大基础研究投入，健全成果转化机制，强化企业创新主体地位；要素市场化配置改革方面，深化土地、劳动力、资本、数据要素市场化改革，畅通要素流动渠道；营商环境优化方面，破除市场准入壁垒，保护知识产权，完善公平竞争审查制度；高水平对外开放方面，扩大电信、医疗、教育等服务业开放，落实负面清单制度，吸引全球高端要素资源。

 

通过上述系统性策略，着力破解"十五五"时期的七大挑战，才能巩固经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大的固有优势，在激烈国际竞争中赢得战略主动，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。

 

作者：宏观经济研究部

来源：新华国研经济学研究院  图片来源网络 侵删