单双祥｜完善机构组织法律法规，夯实机构决定职能的理论研究

点击：作者：单双祥来源：昆仑策网【原创】发布时间:2025-11-29 22:20:36

在国家治理体系和治理能力现代化建设向纵深推进的关键阶段，政府效能优化成为核心议题，而科学的机构设置与合理的职责配置正是破解这一议题的核心抓手。

传统行政理论中“职能决定机构”的认知，与马克思唯物主义“存在决定意识”的核心原理存在逻辑悖论。

从客观规律来看，“机构决定职能”更契合事物发展本质，其深层逻辑在于：事物本身蕴含的内在本质规律与自然属性，是机构设置的根本依据；基于事物自然属性衍生的社会治理需求，进一步明确机构设置的方向与维度；职责是事物运行规律的制度化固化成果，而职能则是机构履行法定职责后产生的实践结果。

这一逻辑重构既符合马克思主义认识论与方法论，更精准契合国家治理“实事求是、按规律办事”的内在要求。

需明确的是，人兼具自然属性与社会属性，事物仅具备自然属性，其衍生的治理需求并非事物自身的社会属性，而是人类社会应对事物自然属性形成的实践诉求。基于此，本文立足“事物自然属性与治理需求决定机构设置”，尤其是事物自然属性的核心理念，系统剖析当前机构组织法律法规体系的现实困境，结合地方改革实践经验，探索完善法律法规、实现机构与职责（或职能）有机统一的路径，为推进国家治理现代化筑牢制度根基。

一、理论基础：事物自然属性决定机构设置的内在逻辑

机构作为国家治理的基础组织载体，其设立绝非主观意志主导的随意行为，而是事物自然属性与基于该属性衍生的社会治理需求共同作用的必然结果，这一规律贯穿国家治理全领域，既经得起理论推敲，更得到实践充分验证。

（一）事物自然属性：机构设置的根本依据

事物的自然属性是其与生俱来、客观存在的本质特征，涵盖地理环境、资源禀赋、行业特质、运行规律等核心维度，不随人的主观意志转移，直接决定机构设置的必要性、组织形态与核心履职方向。不同于人兼具自然属性（生理本能、生命规律等）与社会属性（社会关系、群体角色、利益分配、阶级立场等），事物无社会属性可言，例如水患，古往今来，无论是先进富裕国家、还是落后贫穷国家，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，都必须面对水患的治理。人类围绕事物开展的治理活动、产生的治理需求，本质是对事物自然属性的适配与回应。

从地理与资源禀赋维度看，事物自然属性直接催生专项机构：山区地质结构复杂、地质灾害频发，其自然属性决定需设立地质灾害防治机构，承接监测预警、应急处置等职责；沿海地区坐拥海洋资源、渔业产业集中，海洋生态保护、渔业生产监管的需求源于海洋与渔业的自然属性，推动海洋发展与渔业部门组建；干旱地区水资源稀缺、供需矛盾突出，水资源的自然分布与稀缺属性，促使水利专项管理机构设立，聚焦水资源调配与节约利用。

从行业与事物运行规律维度看，事物自然属性推动机构迭代优化：市场经济的核心自然属性是资源自由流动、市场主体自主经营，基于这一属性，计划经济时期适配“政府统筹分配资源”的物资部、商业部，逐步被适配“市场有效、政府有为”的市场监督管理局替代——整合工商、质监、食药监等机构职能，精准对接市场经济主体多元、交易场景复杂的自然运行规律；网络信息的自然属性是传播快速、覆盖广泛、数据互通，衍生出数据安全、网络舆情管控等治理需求，推动网信部门应运而生，承担网络空间治理职责；传染病的自然属性是传染性、传播性、致病性，新冠疫情防控实践中，该属性凸显公共卫生应急体系短板，推动疾控机构改革，强化监测预警、流行病学调查等核心职责，完善公共卫生机构体系。

可见，事物自然属性的多样性、复杂性，决定了机构设置需兼具专业性与适配性，只有精准匹配事物自然属性，契合基于该属性衍生的治理需求，机构才能具备履职的基础条件，治理效能才能有效发挥。

（二）机构、职责与职能的辩证统一关系

三者并非孤立存在，而是形成“机构承载职责、职责指引履职、履职实现职能”的闭环逻辑，共同支撑国家治理运行，其内在关联需紧扣事物自然属性与治理需求的适配逻辑展开：

其一，机构是职责落地的组织载体。职责作为事物自然运行规律的制度化表达，需依托具体机构才能转化为治理实践。缺乏科学的机构设置，职责将沦为“空中楼阁”，难以落地见效，实现职能作用就成了“空话、废话、套话”。例如，生态环境的自然属性是整体性、关联性，污染防治、生态保护是适配该属性的核心职责，若未设立生态环境部门，相关职责缺乏专门机构统筹推进，将导致生态环境问题无人管、管不好，治理需求难以满足；反之，设立专门机构后，职责有了明确承载主体，才能按事物运行规律推进治理实践。

其二，职责是机构履职的法定依据。职责通过法律法规，明确机构“该做什么、不该做什么”，为机构运行划定边界、指引方向，其核心依据是事物自然属性。清晰的职责界定能避免机构履职缺位、越位、错位，提升治理精准度。例如，农业农村部门的核心职责，源于农业生产“季节性、地域性、周期性”的自然属性，围绕农业技术推广、惠农政策落实、农村基础设施管护展开；教育部门职责则适配教育“阶段性、专业性、普惠性”的自然属性，聚焦教育资源配置、教育质量监管、教育公平保障，二者均以事物自然属性为核心，明确履职方向。反之，若职责边界模糊、交叉重叠，未贴合事物自然运行规律，易引发部门推诿扯皮，降低治理效率。

其三，职能是机构履职事后呈现功能作用。职能并非事前预设的目标，而是机构按职责完成治理任务后，呈现出的实际治理成效与作用发挥情况，是检验机构设置科学性、职责配置合理性的核心标尺，其本质是事物自然属性与机构履职适配度的外在体现。例如，市场监督管理部门的核心职责是适配市场经济自然属性，规范市场秩序、保障公平竞争，其职能则体现为市场主体合规率、消费维权成效、市场环境优化程度等事后可量化、可评估的成果；基层社区服务机构职责适配社区治理“贴近群众、事务繁杂”的自然特征，聚焦民生服务、矛盾调解，职能成效则体现为群众满意度、矛盾化解率等事后结果。若混淆“职责”与“职能”的时序逻辑，事前预设“职能”或“职能转变”并以此为依据考核机构，将脱离事物自然属性与履职实际，导致考核流于形式，无法为机构优化提供有效支撑。

二、现状分析：我国机构组织法律法规体系的现实困境

随着多轮机构改革推进，我国已初步构建起以《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为核心，以《中国共产党机构编制工作条例》为支撑，以部门规定具体内容的机构组织法律法规框架，为机构设置、职责配置提供了基本遵循。但从国家治理现代化的高标准要求来看，体系仍存在诸多短板，机构设置与职责配置的有机统一尚未完全实现，核心问题集中在以下四方面。

（一）机构设置与事物自然属性脱节，适配性不足

部分地区、领域的机构设置未深入研判管理对象的自然属性与运行规律，仍存在“转变职能”的主观随意性，多依赖行政指令推进，忽视对事物本质特征、治理需求强度、区域发展差异的调研分析，导致机构与治理实践需求错位。

一是“小马拉大车”，机构承载力与治理任务不匹配。基层治理领域尤为突出，随着“转变职能‘放管服’”改革推进，大量审批、执法、服务权限下沉至乡镇（街道），但部分乡镇（街道）机构设置未同步优化，未结合自身人口规模、产业类型、地理条件等自然特征调整编制规模与人员结构，现有机构难以承接下沉职责。例如，部分农业乡镇承接了市场监管、生态环保、安全生产等多项执法任务，仅依托1-2个综合执法科室推进，执法人员缺乏专业执法资质与技能，面对食品药品监管、环保监测等专业性强的工作，难以精准履职，既影响执法效果，也加重基层负担（这个问题笔者2016年10月1日昆仑策网上发布的《政府依法履行职能而非转变职能是当务之急——一个基层干部的心声》一文呼吁过）。

二是“重复设机构”，机构职能重叠与资源浪费并存。部分领域因对事物自然属性认知不清，存在同类机构重复设立现象，未实现资源优化整合。例如，部分地区在文旅融合发展背景下，未立足文化、旅游资源的自然属性（如资源类型、分布特征、开发逻辑）整合原有职能，仍分别设立文化局、旅游局，二者在文旅项目规划、文旅市场监管等工作中职责交叉，不仅导致工作衔接不畅，还造成人力、财力、物力资源浪费。

（二）职责配置缺乏科学性，时序与边界逻辑混乱

职责配置是机构履职的核心前提，需以事物自然运行规律为依据，明确时序逻辑与权责边界，但当前部分地区职责配置存在时序混淆、边界不清、动态滞后等问题。

一是职责与职能时序颠倒，考核导向偏离实际。事前应明确“职责”（机构该做什么，依据事物自然属性界定），事后再评估“职能”（机构做得怎么样，基于履职成效判断），但部分地区在职责配置中，所谓的“职能决定机构”即“转变职能”，提前预设“职能目标”，并以此倒推职责划分，导致职责与事物运行规律脱节。例如，医疗健康领域，部分地区以“提升区域医疗服务排名”这一事后职能目标为导向，强制要求基层卫生院增设专科科室、购置高端医疗设备，忽视基层卫生院“适配基层群众基本医疗、公共卫生服务需求”的核心职责，违背基层医疗服务“普惠性、基础性”的自然特征。

二是职责边界模糊，部门推诿扯皮频发。一方面，条块之间职责划分不清，垂直管理部门与地方政府部门在执法监管、民生服务等工作中权责交叉，未贴合事物自然运行的全链条规律。如环保领域，县级环保部门负责统筹规划，乡镇负责日常巡查，但巡查发现的重大污染问题处置权限归县级部门，二者衔接不畅易导致问题拖延。另一方面，部门之间职责重叠，如食品安全治理中，市场监管部门负责食品流通、销售环节监管，农业农村部门负责农产品生产环节监管，卫健部门负责食品安全风险监测，部分交叉环节（如初级农产品加工质量把控）职责界定模糊，未适配食品“从田间到餐桌”的全流程自然运行逻辑。

三是职责配置缺乏动态调整，难以适配事物自然属性变化。事物自然属性虽具有稳定性，但随技术进步、环境变化会呈现新特征，对应的治理需求也需动态优化，但部分地区职责配置固化，长期未调整。例如，随着数字经济发展，电子商务领域出现虚假宣传、假冒伪劣等新问题，原有市场监管职责未涵盖数字平台监管、跨境电商监管等内容，未适配电子商务"线上交易、跨区域流通"的新特征。

（三）职能评估机制不健全，成果运用效能低

由于对职能是履职事后呈现功能作用的核心认知不足，我国尚未构建起科学完善的职能考核评估体系，无法精准衡量机构履职成效，也难以为机构优化、职责调整提供依据。

一是评估指标体系不完善，缺乏针对性与科学性。当前部分地区的机构评估多聚焦机构编制规模、工作完成进度等表层指标，未围绕“事物自然属性适配度、职责履行精准度、治理成效满意度”等核心维度设置指标。例如，对产业服务机构的评估，仅考核服务企业数量，未关注企业发展提质效果、产业升级助力作用，忽视产业“周期性、关联性”的自然属性。

二是评估主体单一，缺乏多元参与。当前职能评估多由上级主管部门主导，评估过程封闭，人大代表、政协委员、公众、第三方机构等多元主体参与度低。上级部门评估易受行政隶属关系影响，存在“重形式、轻实效”倾向，难以客观反映机构履职与事物自然属性的适配情况。

三是评估成果运用不足，未形成闭环管理。职能评估的核心目的是为机构优化、职责调整提供依据，但当前评估结果多“束之高阁”，未形成“评估—反馈—整改—优化”的闭环管理机制。

（四）法律法规体系不完善，权威性与适配性欠缺

机构组织法律法规是规范机构设置、职责配置、运行管理的根本遵循，需具备系统性、权威性与刚性约束。但当前我国机构组织立法仍滞后于机构改革实践，法律法规体系存在“层级偏低、覆盖不全、执行乏力”等问题。

一是核心立法缺失，法律体系缺乏统领。当前我国尚未制定《机构编制法》，机构组织领域缺乏基础性、统领性法律，导致机构设置、职责配置、编制管理等核心事项，缺乏统一的法律依据与原则规范。现有规范多为行政法规、部门规章及“三定”规定（需说明，所谓"三定"，即定职能、定机构、定人员，这属于本末倒置，笔者在以前发布的文章批判过），有误导改革之嫌。

二是现有立法滞后，难以适配新需求。《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》虽经修订，但仍未充分吸纳新兴领域机构改革成果，对数字经济、跨境电商、人工智能等新领域的机构设置、职责界定缺乏明确规定。

三、法治路径：完善机构组织法律法规体系的核心构建方向

破解当前困境，关键在于坚持法治思维与法治方式，立足“事物自然属性决定机构设置”的核心理念，构建系统完备、科学规范、运行有效的机构组织法律法规体系，实现机构设置科学化、职责配置法治化、职能评估精准化。

（一）健全法律法规体系，筑牢制度根基

加快制定《机构编制法》，明确核心准则。将《机构编制法》作为机构组织领域的基本法，明确立法宗旨、适用范围、基本原则，搭建完整立法框架：一是明确机构设置核心原则，将“适配事物自然属性、契合治理需求、精简高效协同”作为首要原则；二是规范机构设置程序，明确机构设立需经过前期调研、科学论证、公示征求意见、层级审批等流程；三是界定编制管理规范，明确编制核定依据；四是强化监督保障条款，明确机构编制监督主体与违规行为处罚措施。

修订完善现有专项法律，适配实践需求。修订《国务院组织法》，聚焦中央与地方机构权责划分；修订《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予地方政府一定的机构设置自主权，允许地方根据区域事物自然属性差异优化机构配置。

制定配套实施细则，提升可操作性。针对核心法律条款，出台专项实施细则，如《机构设置论证办法》《职责配置规范》《机构编制监督执法细则》等，细化法律条款的执行标准。

（二）强化机构设置科学论证，提升适配性

明确论证主体，凝聚专业共识。构建“政府主导、专家支撑、公众参与”的协同论证机制：政府部门牵头开展调研，梳理管理对象的自然属性、治理需求痛点；邀请行业专家、法学专家、治理专家组成论证团队；通过线上公示、线下座谈会等形式，广泛征求公众意见。

规范论证流程，严控论证质量。建立“前期调研—中期论证—后期公示”的全流程论证体系：前期调研聚焦管理对象的自然属性，形成详实调研报告；中期论证围绕机构设置的必要性、合理性、可行性开展专题研讨；后期公示将调研报告、论证意见向社会公示，根据公众反馈优化论证成果。

（三）推进职责配置法治化，厘清权责边界

坚持时序逻辑，规范职责界定。通过立法明确“事前定职责、事中走流程、事后评职能”的核心原则，区分不同阶段的管理重点。

细化权责清单管理，厘清边界。全面推行权责清单制度，以法律法规为依据，梳理部门权力与责任事项，明确事项类型、履职主体、流程标准，实现“清单之外无权力、清单之内必履职”。

化解职责交叉，强化协同机制。针对部门职责交叉问题，通过立法建立协同履职机制：一是对同类职责进行整合；二是建立跨部门协同制度；三是规范职责争议处理。

四、实践创新：地方机构改革的经验借鉴与启示

近年来，多地围绕机构设置科学化、职责配置法治化开展实践探索，紧扣事物自然属性与治理需求适配逻辑，形成了一批可复制、可推广的经验。

（一）某某市“规、减、优”模式：以职责整合优化机构效能

“规”字为先，规范职责体系。以事物自然属性与治理需求为依据，系统梳理各部门职责，明确核心主业与辅助职责，划定部门职责边界。

“减”字为要，精简冗余机构。聚焦职责交叉、功能重叠的科室，推进整合精简，降低行政成本。

“优”字为魂，优化机构适配性。创新“9+X”机构管理新模式，“9”个基本科室保障通用治理需求，“X”个动态科室适配区域事物自然属性差异。

（二）某某县破解基层“小马拉大车”难题

科学设置机构，适配基层治理需求。立足县乡实际，按“因地制宜、分类设置”原则优化基层机构。

精准设岗定责，厘清县乡权责边界。制定《乡镇（街道）职责任务清单》，明确乡镇（街道）核心职责，界定县直部门职责。

优化编制配置，强化基层力量保障。通过编制调剂、动态管理，提升基层编制保障水平。

五、对策建议：实现机构设置与职责配置有机统一的实践路径

（一）坚守核心原则，确保机构设置适配事物自然属性与治理需求

分领域精准适配，强化机构专业性。产业领域，按产业类型、产业发展阶段设置产业服务机构；民生领域，按民生需求类型、服务群体特征设置民生保障机构；执法监管领域，按执法对象专业性设置执法机构。

分地域差异化设置，适配区域发展特征。沿海地区聚焦海洋经济、港口物流；山区聚焦生态保护、特色农业；城镇化水平高的地区强化社区治理、城市管理机构。

动态适配属性变化，避免机构固化。建立机构设置动态评估调整机制，每3-5年对机构设置与事物自然属性的适配性进行评估。

（二）健全决策机制，提升职责配置科学性

强化调研论证，夯实决策基础。职责配置前，开展全面调研，梳理事物自然运行规律、治理需求痛点、现有职责短板。

规范决策流程，保障决策合规。建立“方案起草—调研论证—公众征求意见—集体审议—审批备案”的职责配置决策流程。

建立动态调整机制，适配需求变化。每年对职责配置的科学性、履职成效进行评估，根据评估结果、政策调整、事物自然属性变化，优化职责划分。

（三）构建完善体系，强化职能评估与成果运用

优化评估指标体系，提升评估精准度。按“分类施策、核心导向”原则设置评估指标，分领域设置差异化指标，突出核心指标。

拓宽评估主体，提升评估客观性。构建多元评估主体体系，强化上级主管部门宏观指导评估，由地方人大负责牵头引入第三方专业机构评估，扩大公众与服务对象参与。

强化成果运用，形成闭环管理。建立评估成果与机构调整、编制增减、绩效考核、干部任用挂钩机制。

（四）强化刚性约束，维护机构编制管理权威性

严格落实法律法规，强化制度执行。深入落实《中国共产党机构编制工作条例》，加快推进《机构编制法》立法。

健全监督机制，实现全流程监管。构建“事前明责、事中控责、事后问责”的全流程监督机制。

强化部门协同监督，提升监督效能。建立机构编制部门牵头，纪检监察、组织、人社、财政等部门协同的监督机制。

六、立足机构决定职能，着力推进国家治理体系和治理能力现代化

完善机构组织法律法规、夯实机构决定职能的理论基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心支撑，更是践行马克思唯物主义原理、坚持格物致理、实事求是原则的必然要求。本文立足“事物自然属性决定机构设置”的核心理念，厘清了机构、职责与职能“机构承载职责、职责指引履职、履职实现职能”的辩证统一关系，纠正“职能决定机构”即所谓的“三定”认知偏差，明确事物自然属性与社会治理需求才是机构设置的根本依据；同时揭示了当前我国机构组织法律法规体系存在的机构适配性不足、职责配置不科学、职能评估不健全、法律体系不完善等现实困境，结合地方实践经验，提出了法治路径与实践对策。

当前，我国正处于高质量发展与国家治理现代化推进的关键阶段，数字经济兴起、民生需求升级、区域发展分化等新形势，对机构设置与职责配置提出了更高要求。唯有坚持法治思维，加快完善机构组织法律法规体系，坚守“事物自然属性与治理需求决定机构设置”核心原则，健全职责配置科学决策机制，构建精准有效的职能评估体系，强化机构编制刚性约束，才能实现机构设置科学化、职责配置法治化、职能履行高效化，推动机构与职责有机统一，为政府效能提升、民生福祉改善、高质量发展提供坚实制度保障。

展望未来，需持续深化机构组织理论研究，结合新时代国家治理新需求，与时俱进优化机构组织法律法规，尊重事物发展客观规律，在法治轨道上推进机构改革迭代升级，让机构设置更贴合事物自然属性和社会发展规律、职责配置更契合治理需求、职能履行更彰显治理成效，最终实现国家治理体系和治理能力现代化，为中华民族伟大复兴筑牢制度根基。

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