根据《土地管理法》及集体土地入市相关政策，农村集体土地所有权归属村集体，入市后由村集体企业负责开发建设。然而，在实际操作中，由于土地所有权人与开发主体（村集体企业）分离，导致办理项目施工报建、发放不动产权证时出现“主体不一致”问题。

农村集体土地入市是盘活乡村资源、促进共同富裕的重要途径，但主体不一致问题已成为制约其推进的瓶颈。建议从法律授权、流程优化、政策创新三方面协同发力，既保障村集体所有权不变，又赋予开发主体合法地位，最终实现“农民权益有保障、乡村发展有动力”的双赢目标。

一、存在的问题

1、审批流程受阻：施工许可证需以实际开发企业名义申请，但土地使用权证仍属村集体，主体差异导致审批部门难以确认权责关系。

2、产权登记矛盾：不动产登记需明确权利主体，但村集体企业无法直接作为土地所有权人，易引发产权归属争议，影响村民权益保障。

二、原因分析

1、法律衔接不足：现行法规未明确村集体企业作为开发主体时的权责边界，缺乏对“所有权与开发权分离”情形的具体操作指引。

2、权责关系模糊：村集体企业与村集体之间未形成有效的授权机制，导致开发主体在报建、登记时缺乏法律依据。

3、地方政策差异：对集体土地入市流程简化不足，审批部门对主体一致性要求僵化，未能适应新型开发模式。

三、解决建议

1、完善法律授权机制

明确法律地位：建议逐级上报，请求修订《农村集体经营性建设用地入市暂行办法》，明确村集体企业可代表村集体行使开发权，允许其在报建、登记中作为“实际开发主体”参与。

规范授权协议：要求村集体与企业签订《土地开发授权书》或者合作协议，明确开发范围、权责分配及收益分配方式，并在地方自然资源部门备案，作为审批依据。

2、优化审批与登记流程

推行“双主体”并行模式：在施工报建阶段，允许以“村集体（所有权人）+企业（开发主体）”联合申报，解决主体不一致问题（参考浙江德清“联合申报”试点经验）。

简化不动产登记程序：对于村集体企业开发项目，登记部门可直接以村集体企业为所有权人，同时在附记栏注明村集体信息，确保产权清晰（借鉴广东南海区“一证双注”模式）。

3、强化政策协同与地方创新

出台配套细则：逐级上报，请求自然资源部牵头制定《农村集体土地入市开发主体操作指南》，细化报建、登记环节的衔接规则。

鼓励地方试点：支持地方探索“委托代建”“村企合作”等模式，有效规避主体冲突。

（作者：李良轩 系湖南省安化县政协委员 安化县沂溪商会党支部书记兼秘书长；来源：昆仑策网【原创】图片来源网络 侵删）