刘青山：央企巡视结果分析报告 五大顽疾历久不决

点击：  作者：刘青山    来源：国资报告  发布时间:2016-02-24 17:22:13

 

  

        “回头看”过去几年巡视组对央企的巡视工作，我们在寻找一个清晰的脉络和结果：巡视了哪些企业、哪些还未被巡视？抓住了哪些老虎，问题出在哪儿？哪些问题最严重？哪些问题历久不决？《国资报告》经过对54家中央巡视组巡视的央企（包括非国资委系统的中国铁路总公司、中国邮政集团公司），以及国资委巡视部分的企业情况的梳理发现，中央巡视中查出的问题均是久已存在的问题，包括党的领导虚化、“三重一大”不科学、选人用人不规范、四风问题及“大企业病”带来的管理漏洞。

 

        《国资报告》经过对54家中央巡视组巡视的央企(包括非国资委系统的中国铁路总公司、中国邮政集团公司)，以及国资委巡视部分的企业情况的梳理发现，中央巡视中查出的问题均是久已存在的问题，包括党的领导虚化、“三重一大”不科学、选人用人不规范、四风问题及“大企业病”带来的管理漏洞。

 

        党的十八大以来，中央高度重视巡视工作。党的十八届三中全会明确要求：“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。”为了实现这一目标，党中央不断创新巡视的工作方法。具体办法包括加快巡视节奏，适当增加巡视力量，探索专项巡视等。

 

        作为中国经济的重要支柱，国资委管理的央企，尤其是其中由中央直接管理主要负责人的央企的巡视情况不仅牵动着中央领导的心，也吸引了全社会的目光。因此，上述央企成为了中央巡视的工作重点，巡视节奏步步加快。

 

        2013年，中储粮和一汽集团接受了常规巡视；2014年起，中粮集团成为三家专项巡视单位的试点之一；2015年年初，13个中央巡视组同时进驻26家央企。截至目前，中央已完成了非金融央企巡视的全覆盖。

 

        国务院国资委积极配合中央巡视组工作，按照分工同步开展巡视。国资委巡视组2013年巡视了6家央企，2014年巡视了两批共12家央企，并对6家央企的巡视整改情况进行回访；2015年，国资委巡视的央企增加到3批共18家。截止到记者发稿时（2016年1月），十八大以来的新一轮巡视接近尾声，国资委所属央企中仅有14户未被巡视。

 

 

 

 

 

 

        按照习近平总书记的要求，这一轮巡视紧密围绕着“党风廉政建设和反腐败工作”的中心推进，发现并查处了诸多制约央企发展的问题，为同步开展的国企改革工作扫除了不少隐患。

 

        《国资报告》经过对中央巡视组巡视的54家央企（包括非国资委系统的中国铁路总公司、中国邮政集团公司），以及国资委巡视部分企业情况的梳理发现，央企巡视中查出的问题均是久已存在的顽疾，主要分为以下五种。

 

        顽疾一：党的领导虚化是诸多问题的根源

 

        加强和改进党的领导，是十八大以来党中央对各条战线的统一要求。在国有企业，党的领导更是一直被视为其独特优势。然而，在实际工作中，国企党建工作经常无法避免“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的尴尬遭遇。

 

        因此，2015年6月23日召开的中央巡视工作动员部署会议上，王岐山提出，巡视组要重点检查“四个是不是”，第一条就是检查被巡视对象是不是履行了党章规定的职责、担负起管党治党主体责任和监督责任。

 

        中央巡视组所巡视央企反馈意见中，重经营不重党建、党的领导虚化弱化、党委的主体责任和纪委的监督责任缺失等几乎都是放在反馈意见中的第一条。

 

        在这些概括性描述的背后，是一些具体的违规行为。比如，在国家电投，有时会用批评代替党纪处分；中国一重的部分党组织用经济处罚代替党纪处分；神华集团“一些党组织不同程度存在放松管理，放任管理，放纵甚至放弃管理等消极状况”，“部分纪检监察机构监督责任严重缺失，既存在监督不力和形同虚设问题，又存在个别人掩盖腐败和自身腐败问题”。鞍钢集团下属单位普遍以党政联席会、总经理办公会代替党委会研究干部任免事项。

 

        比较极端的案例，是华润总公司“原主要负责人宋林在任期间弱化虚化淡化党的作用，长期不设纪检监察机构。”

 

        武钢集团、宝钢集团、三峡集团、中国海运四家央企的反馈意见中，没有明确提到关于党的领导的相关问题。不过相关专家表示，这并不意味着这些企业就不存在前述不足。

 

        为什么“重业务轻党建”现象如此普遍？

 

        中国电信在查处北京电信出现的违纪问题后总结称，一些央企管理者认为“只要经营业绩好就能‘一俊遮百丑’，存在求生存可越线、为公事可越界等错误认识。”

 

        实际上，这种思想可以代表一批不重视央企党建工作的管理者的内心活动。

 

        中纪委网站刊文也指出：“巡视央企发现的问题，从根本上讲是党的领导弱化，主体责任缺失，管党治党不严，党的路线方针政策未能得到有效贯彻。问题的症结还是在于企业党组织自身”。

 

        当事央企也认为，党的领导缺位既是问题之一，也是其他问题的根本原因。

 

        巡视中，神华集团下属神宁煤业集团出现了不少问题，包括多名党员干部在原任董事长张文江修建家庙时捐款，少数党员干部在灭火工程管理中涉嫌严重违纪违法等。神华集团对此分析认为，“神宁煤业集团党委党风廉政建设主体责任严重缺失是导致上述问题发生的重要原因”。

 

        武钢集团在整改情况中反思称，武钢集团存在的共性问题和个性问题，根源就是“公司党委管党治党责任缺失，从严治党落实不力……这些问题如果得不到及时有效解决，必将严重损害党群干群关系，涣散职工队伍，影响企业改革发展”。

 

        顽疾二：“三重一大”不科学为企业发展带来巨大威胁

  

        “重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定”。1996年的第十四届中央纪委第六次全会公报中，第一次提出了“三重一大”的概念。实际上，这不仅是对党员干部的政治纪律要求，也是现代企业制度的必然选择。

 

        然而时至今日，“三重一大”制度在部分企业的执行状况远未达到理想状态。记者梳理发现，“三重一大”不规范大致有两种情形，一是主要领导之间配合不佳；二是主要领导个人过于强势，独断专行。

 

        三峡集团就是前者的例子。对三峡集团的巡视表明，该公司“决策不规范不透明……有的决策事项会上临时动议，会前缺乏酝酿沟通，会上讨论不充分”。

 

        三峡集团巡视结束35天后，也就是2014年3月24日，其董事长、总经理双双换人。在当天的干部大会上，中组部副部长王京清对继任者的讲话意味深长：希望新领导班子“认真贯彻民主集中制原则……重大项目、重大改革措施和重要干部任免，坚持集体研究决定。主要领导遇事要多沟通、多商量，搞好协调配合。”

 

        2010年，三峡集团开始探索规范化董事会试点，曹广晶、陈飞分任董事长、总经理。结合上文可以看出，这两位主要负责人的会前酝酿、会上沟通均不理想。

 

        另一种情况相对较为常见，即公司（包括下属企业）主要负责人个人威权较重，导致部分“三重一大”事项未经集体决策。出现这一类情况的包括华润总公司、武钢集团、中国一重、中国电信等。比如武钢集团2010-2014年的68个重大项目中，就有41个没有经过集体决策，比例高达60%。

 

        对于不少央企而言，这样做的重要动机和理由，是为了提高企业的决策效率，或者是因为某一任负责人水平较高而形成了行动惯性。对此，全国政协原副主席、中国企业家联合会原会长陈锦华曾警告称：“一个人说了算在特定条件下的有效率，与科学意义上的效率不能划等号，不能因为在一定阶段、特定情况下的有效，就把它看成一种科学的决策机制。”

 

        实践也证明，违反“三重一大”制度决策，会带来严重后果。比如国电集团、大唐集团为水电项目、非电项目投资开辟绿色通道，形成大量低效无效资产；港中旅、中远集团、航天科技都因为决策失误造成了巨大的经济损失。此外，巡视组还指出，决策权过于集中，隐藏着腐败的风险。

 

        对于巡视组指出的决策不科学、投资盲目等问题，各央企的反应比较积极。

 

        比如国电集团、大唐集团均提出要处理相关资产。港中旅则在巡视结束一个多月后，发布公告退出钢铁领域，将所持有的国丰钢铁、达丰焦化股权无偿转让给河北省国资委。对此，有专业人士分析说，此举虽然使得港中旅体量减小，但有利于提升整体财务状况，改善盈利能力。

 

        顽疾三：选人用人不规范源自权责不匹配

  

        历史一再证明，中国的很多事“关键在党，关键在人”。对于肩负着重大政治、经济、社会责任的央企来说，选拔一支具有市场意识、大局观念、担当精神的高管队伍，意义重大。因此，尽管选人用人理论上属于“三重一大”的范畴，但是大部分巡视组都把这一问题单列出来，以示重视。

 

        梳理可知，在央企中，干部选拔任用不规范不严格，一些领导人员长期不交流或兼职过多等现象并非个案。

 

        比如，航天科技存在“职务层级设置混乱”等问题；中国兵器出现了干部调动频繁的情况；中核集团和中国核建则存在“干部调整缺乏系统思考和科学计划”的现象。

 

        中国五矿的整改情况中提到，该公司曾经滥设领导岗位，仅集团总经理助理就有十多名，其中4人任职程序不规范。巡视组指出该问题后，中国五矿通过转任、解聘、免职等方式，减少总经理助理8人。

 

        哈电集团则出现了“领导班子面对困境危机意识差，事业心责任心不强，缺乏担当”的现象。

 

        对央企的巡视中，“带病提拔”成为高频词，至少有17家央企有此问题。

 

        比如，华能集团将擅自挪用数亿元资金、涉嫌贪污受贿的能交公司原负责人宝玉带病提拔为公司副总经济师。对此，华能集团提出，要以此为警示，严格干部选拔任用标准。要求“对发现有问题、有反映、有举报的干部不能以平调、安排虚职岗位等方式代替处理，更不能在调整中提职提岗”。

 

        多家央企在巡视整改过程中反思总结称，之所以“带病提拔”现象大量出现，一方面还是因为决策机制不科学，不少央企的整改情况中提到，二级公司副职的任免权主要集中在二级单位党政主要负责人和部分公司领导的手中。显然，这为“个人说了算”创造了空间。另一方面，一些干部积极运作，大搞所谓“跑官、要官、买官”。华电集团、南航集团、中国铁路总公司都存在这种现象。

 

        由此一来，自然就围绕着拥有提拔权的大领导形成了所谓的“小圈子”、“近期繁殖”、“亲亲疏疏”现象。涉及这一问题的包括中石油、中海油等10多家央企。

 

        从央企巡视的总体情况来看，选人用人不规范既不是偶然事件，也不是短期事件。为了破除选人用人方面的问题，国家开发投资公司的整改清单中用了上千字来提出解决办法，包括对各级企业领导班子成员亲属在本企业从业、任职情况进行调查备案；对各级企业返聘情况进行规范清理；对各级企业领导人员违规兼职(任职)情况进一步规范清理等。

 

        针对中国各领域均普遍存在的选人用人不规范现象，《中国纪检监察报》文章指出，这反映出干部人事制度的明显缺陷，建议既要破除在人事安排上对一把手的迷信，也要实施更加具有操作性的“问责”，即让考察部门、决策集体为不合理的人事任免担责。

 

        在此次巡视的整改过程中，武钢集团党委提出，党委对个别干部的任职负有重要责任，组织人事部门、纪委则负有推荐人选失察失误责任、监管不力责任。据此，武钢党委对时任组织人事部门负责人、纪委负责人等3名领导人员进行了诫勉谈话。

 

        “没有问责，责任就是空转。”中央政治局常委、中纪委书记王岐山说，只有追责几个人，抓几个典型，才能把责任落实下去。

 

 

        顽疾四：反“四风”不是一阵风，根源不除病又生

  

        党的十八大刚刚结束，政治局会议就提出，要反对“四风”，推行“八项规定”。自此，“四风”问题和违反八项规定行为就长期占领舆论热点。在此次巡视过程中也不例外。

 

        梳理巡视情况不难发现，除违规用房、超标购车，公款吃喝、公款旅游、公车私用、公款购卡、私设小金库等全国共性问题外，央企的“四风”问题还有一些自身特点。

 

央企高管打高尔夫球，一直是各方重点关注的现象。然而，尽管早已明令禁止，但巡视中依然有包括中粮、中国联通在内的12家央企因此而被巡视组批评。部分央企高管因此受到了党纪处分。

 

        比如宝钢集团原党委常委、副总经理兼广东韶关钢铁有限公司原党委书记、董事长赵昆曾经两次让参股企业出钱打高尔夫球。此外，还接受下属馈赠的高档雪茄等。接到反映后，中纪委会同国资委纪委对赵昆给予了免职处分，责令其退赔相关违纪费用。

 

        在南航集团，打高尔夫球一度是“名正言顺”的。2013年到2014年两年中，南航明珠俱乐部组织高端客户会员举办高尔夫球赛30余场，部分领导和工作人员参与其中。南航集团在整改情况中表示，因为产生了不好的影响，所以停办了上述活动。

 

        此外，包括南航股份公司党委常委、副总经理刘纤在内的多位南航集团管理人员因为打高尔夫球被处分。

 

        随着央企的全球化程度不断加深，央企高管出国考察变得越来越频繁。然而，他们中的一部分人，打着考察的旗号公款出国（境）旅游，东风汽车、中核集团等企业均有高管因此受到处分。

 

        比如中核集团原党组成员、副总经理吕华祥因为两次出访阿根廷期间，花费公款1.07万美元到名胜旅游，而被撤销党内职务，降为部门主任级。

 

        东风本田汽车有限公司副总经理陈斌波因为同样的原因，也受到撤销党内职务、行政降级处分，履行主体责任不力的东风本田党委书记蔡玮受到党内警告处分。

 

        治标的同时，相关央企还通过加强制度建设，力图防患于未然。

 

        比如中核集团就表示，2015年已取消了成员单位16批次的出国申请，减少不合规出访人数44人次，缩短了境外停留时间。

 

        不过，对于一些对外业务较多或行业较为特殊的央企而言，出国确实是硬性的业务要求。一位文化创意类的央企高管对记者抱怨称，国际上经常举办大型的文化交流、推广活动，但限于规定，参会时间和人数都受到影响，对业务开展带来不利影响。在他看来，加强管理的出发点肯定是好的，但应该考虑到企业的业务特点，“千万不能因噎废食”。

 

        由于不少央企下设房地产开发公司，所以有的央企住房问题也比较突出。航天科技、中航工业和中粮集团分别查出了公司高管购买本公司房产，不按合同支付房款或低价购买等现象。

 

        在巡视组指出“四风”问题之后，不少央企整改迅速。整改中还有了其他的收获。

 

        比如南方电网表示，通过严格执行八项规定，2014年公司系统业务招待费同比下降76.6%，2015年上半年同比再降67.8%。其中广东电网公司2014年业务招待费同比下降88.7%， 2015年上半年同比再降73.8%。

 

        不过，“四风”问题点多面广时间久，中央巡视组却不能长期驻扎。前述中纪委人士表示，“四风”问题具有顽固性、多样性的特点，甚至会转入地下。前不久中纪委查处的天津某国企负责人用矿泉水瓶喝年份茅台就证明了这一点。“仅仅依靠巡视组的大扫除是远远不够的，日常还是要靠央企党委、纪委加强管理。”

 

        顽疾五：未壮先胖，大企业病带来诸多管理漏洞

  

        对于中央巡视组来说，全国都是一盘棋。前边提到的党的建设、决策机制、选人用人、“四风”问题均属于各类被巡视单位的共性问题，不过具体表现有所区别。但经营管理问题，则是属于企业的特有问题。也是在这一领域，出现了多个巡视新词，比如靠山吃山靠船吃船，比如吃里扒外蚕食企业，比如链条式、团伙式、苍蝇式腐败。

 

        统计下来，巡视组指出的经营管理制度不完善，主要集中在物资采购、招投标、财务管理、工程分包、安全生产等环节。

 

        比如国家电网的一些基层干部和职工私揽或分包客户工程、刁难客户、吃拿卡要、违规收费等；国家电投的投资并购等领域违规违纪问题突出，暗箱操作、贵买贱卖、领导人员直接插手等问题时有发生。

 

        再比如中船集团部分下属企业“部分物资长期由一家供应商提供，或以各种理由指定供应商；有的内部审价把关不严，采购成本严重超预算；没有全面推行公开招投标，竞争性采购严重不足”。

 

        与之前的央企巡视相比，这一次通报的“靠山吃山”、“吃里扒外”的现象集中而突出。尽管各企业因为业务特点而具体表现不同，但是其实质并无分别，手段也很接近。

 

        在中储粮，贪腐者“吃”的是粮食。比如个别直属库与地方或民营企业联手违规倒买倒卖政策性粮。尽管中储粮几年来不断查出类似案件，但这些问题却始终没有停止。

 

        在东航、南航，贪腐者“吃”的是紧俏的航空资源，即客票、包机甚至座位。为避免包机业务再产生问题，南航出台规定，要求包机只能与地方政府或其指定的部门、单位签订合同，不再与代理人、旅行社等经营性单位合作，并全面停止切座业务。

 

        在华润总公司，贪腐者吃的是“贷款”，存在人情贷、顶名贷、冒名贷等问题。

为了吃掉这些原本属于全体人民的资产，前述央企的部分管理人员或支持、利用配偶子女开设公司牟利，或与民企勾结，甚或亲自上阵开设私人公司，或者安排亲属子女直接或间接在下属企业违规持股。

 

        在中国兵器、中国兵装、中国五矿、中化集团、大唐集团等企业，这些问题都不同程度地存在。

 

        而对中国海运的巡视结果表明，这里几乎是上述问题的集中地：既有通过关联公司承揽业务的，也有开办私人公司假公济私的，还有虚构业务往来侵吞国资的，以及在职时栽树退休后乘凉的。

 

        上述吃里扒外行为，不仅损公肥私，还造成了不少其他的恶劣后果。比如神华集团因为在煤炭灭火工程存在利益输送“黑洞”，导致“打着灭火工程旗号大肆开采和销售煤炭，甚至故意制造煤田火点，谎报灭火项目。有的灭火工程层层转包，造成生态破坏，事故频发”。

 

        此外，随着央企海外版图的不断扩张，海外资产的安全性也引起了巡视组的高度重视。中石油、中海油、国机集团、中国核建等企业的海外资产监管均不同程度地存在问题。

 

        所谓“山高皇帝远”，央企庞大的体量和多层的架构，导致了央企总部对于末梢神经的情况难于掌握。

 

        比如中央巡视组在中建总公司就提出，由于对一些下级单位及负责人管控不力，在小、远、散单位“苍蝇”式腐败频发。这种集团总部管控能力弱，对下属单位监督管理缺乏有效措施的批评，在中国电科同样存在。

 

        不过，按照中国恒天董事长张杰的看法，这种大企业病并不是央企国企的专属，而是公司规模到一定阶段后必然会遇到的问题。不少央企由于增长速度太快，管理模式远远没跟上发展的需求，自然难免出现种种的问题。

 

        比如，中国电信在对北京电信这个多项违纪的“麻雀”解剖后发现，其管理比较粗放，长期沿用公司成立初期的“小作坊”管理模式。

 

        作为央企中的巨无霸企业，中石化为了解决自身的大企业病，提出了三项措施：一是“去行政化”改革，二是按照精干高效原则重新配置岗位和领导。三是加快推进企业扁平化管理，减少管理层级，提高管理效率。

 

        此外，多位专家还提到，加快推进国企改革，通过发展混合所有制、员工持股，改变央企代理人缺位的问题，也有助于引进内部监督力量，提升央企管理水平。