党内法规的制定是一项系统工程，作为中国特色社会主义法治体系的内在组成部分，其体系构建应当明确指导思想、目标引领，立足执政党建设的现实发展、回应现实问题，注重顶层设计和科学规划，处理好党内法规与国家法律的关系，与时俱进做好法规自身的清理工作，在创新的同时注重自身的衔接，保障法规制度逻辑自洽、体系统一。

“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。” 习近平总书记强调，要“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系”。

党内法规是管党治党的制度遵循。党内法规是党内具有一定级别的组织制定的，为着规范党组织工作、活动和党员行为的，成文形式的党内规章制度。它是保持党的先进性、纯洁性和旺盛生命力的重要方式与保障。诚如法的引领、规范、约束和保障作用一样，建设好、管理好一个有440多万个党组织、8800多万党员的执政党，离不开党内法规对党员行为、党的组织和活动的引导、规范、约束和保障。当前，构建完善的党内法规体系需要注意六个问题。

立足党内法规体系现状并回应现实问题

立法应当与时俱进地回应社会现实，立“规”同样如此。建党95年来，我们党始终重视党内法规建设，这为党取得革命、建设和改革的胜利提供了有力保障。然而，由于缺乏相应机制，当前党内法规建设存在一些突出问题和薄弱环节。突出表现为：党内法规数量庞杂、新旧并存，清理工作还需进一步到位；有些党内法规更新缓慢、存在缺位现象，一些经过实践检验的行之有效的探索没有及时上升为法规制度；部分党内法规操作性不强，实体性规定多、程序性规定少，定性性规定多、定量性规定少；有些党内法规甚至存在同宪法、法律相冲突现象，存在与党的既有方针政策不一致现象；“重建设、轻执行”，有些党内法规形同虚设，等等。以上问题，影响到党内法规的整体质量，影响到制度效力的发挥。只有积极回应从严治党、依规治党、制度治党的现实需要，立足执政党建设的现实发展，实事求是地研究党内法规的权威性、科学性、合理性、完备性和可操作性问题，才能确保党内法规立得住、行得通、用得好。

准确把握党内法规制度体系构建的指导思想和目标

党的十八届四中全会明确提出，党内法规体系是社会主义法治体系的内在组成部分。作为管党治党的重要遵循，党内法规体系的完善需要遵循法治化进程，明确指导思想，明确立规目标，科学立规、民主立规。2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》颁布，作为党内立法法，其为党内法规的制定，确立了理念、原则、权限、程序、责任等制度规范。在此基础上，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》强调，要“以党章为根本，以民主集中制为核心，积极推进党内法规制定工作，加快构建党内法规制度体系”。目标引领发展。认真研究“制定条例”、“规划纲要”的基本内容，在明确指导思想的前提下，遵循科学化、民主化、法治化的要求，“党内立法”应当符合时代要求、科学合理、内容完备，实施有力、监督到位，内部统一、外部协调。这是党内法规制定的重要依据和基本遵循，是党内法规制度体系构建的基本目标。

强化党内法规制度体系的顶层设计和科学规划

党内法规体系的构建是一项系统工程，涉及党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大领域。根据党内立法法的要求，法规体系的构建应当坚持系统思维、统筹观念、科学方法，加强顶层设计、科学规划。具体而言，要明确法规体系的基本框架，确立当前与长远、核心与全局、重点与一般的战略思路，正确处理法规的质与量、适应性与前瞻性、稳定性与灵活性之间的关系。在法规制度建设中，做到单项建设和全面规划相统一，法规制定与修订废止相配合，基础主干法规与配套法规相协调，实体性、程序性法规相配套，立足本土与借鉴域外相结合。只有理性的设计与实际的努力相结合，才能够保障法规体系完整、要素齐备、彼此衔接、效力统一，形成整体合力。以北京为例，从2014年4月起，北京市委办公厅按照中办法规局的要求，制定了市委党内法规和规范性文件年度发文计划，为加强市委发文工作的计划性，提高党内法规制度建设的规范化、制度化水平做出了有益尝试。

协调好党内法规与国家法律的关系

党的十八届四中全会《决定》明确提出，要“注重党内法规与国家法律的衔接和协调”。党要管党，从严治党，没有党规不行；依法治国，建设法治国家，没有国法更不行，二者不能相互替代。但是，党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。因而，推进依法治国、依法执政，建设社会主义法治国家，就必须同时健全、完善国法和党规，形成国法和党规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。为此，一要厘清党与法的关系。习近平总书记强调，“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰”。党的领导和社会主义法治是一致的、高度统一的，“不存在‘党大还是法大’的问题”。党领导立法、保证执法、公正司法、带头守法。所谓“党与法不分”、“以党代法”、“以党代政”甚至“以党治国”，与“党必须在宪法法律范围内活动”是根本矛盾的，与坚持党与法的统一性原则根本背离。二要依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。党内法规要在遵循宪法、法治原则的前提下，以提升党的执政能力和拒腐防变能力为目标，强化权力的制度制约。目前，中央纪委和中央各职能部门，省、自治区和直辖市党委制定的党内法规必须接受备案及审查，审查其是否符合党章、中央党内法规以及国家宪法和法律。

加强党内法规的清理工作

习近平总书记强调：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”2013年8月，中共中央发布《关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，宣布对党内法规进行全面清理。对部分内容同党章和党的理论和路线方针政策相抵触、同宪法和法律不一致、明显不适应现实需要、已被新规定涵盖或替代的党内法规和规范性文件，予以废止；对调整对象已消失、适用期已过的党内法规和规范性文件，宣布失效；对继续有效但需修订的作出修订。具有法规制定权的各级党组织，依据中央文件精神逐步进行法规清理，目的就是要使党内法规体系更加健全，党内法规配套更加完备，与各项国家法律更为协调统一，从而避免各项规定之间相互龃龉，保证执行顺畅。例如，近年来北京市对列入清理目录的1166件党内法规和规范性文件集中进行清理规范，决定废止321件，宣布失效436件，409件继续有效。截止到2015年11月，北京市共有党内法规和规范性文件503件，为形成内容协调、配套管用的党内法规制度体系夯实了基础。

加大党内法规自身的创新与衔接

党内法规的制定应当借鉴和吸收国家立法的原理，明确立规原则、健全立规体制、完善立规程序、改进立规技术，提高党内法规建设科学化水平。根据《中国共产党党内法规制定条例》，党内法规的制定应当坚持以《党章》为依据，遵循党必须在宪法法律范围内活动的原则，集中反映中国共产党作为执政党的政治意志、共产党人的精神追求，从党的建设的实际出发，既注重配套完备，又防止繁琐过滥，体现科学化。为此，要成立专职机构或组织专门力量，加强党内法规制定审查备案，完善制定机制，及时发现问题、纠正问题。同时，加强党内立法机关与党外立法机关、立法工作之间的沟通与协作，加强合宪性、合法性、规范性审查。通过这些措施，确保党内法规的衔接，包括单项法规内部衔接，法规制度之间相互衔接，法规与党章的衔接等。调研发现，2014年，北京市发布《党政机关公文处理办法》；2015年，市委研究室法规处共前置审核党内法规和规范性文件32件，对文件印发形式、内容合法合规性提出意见，反馈来文单位和市委常委会承办处室（会议处）。通过前置审核，提前发现文件存在的问题及政策突破风险并进行及时提醒、纠正，避免市委红头文件“带病”上报备案，保障法规制度逻辑自洽、体系统一。

综上，党内法规的制定是一个系统工程。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》为今后五年党内法规制定工作进行了全面规划和顶层设计，但“纲要”毕竟止于五年的时间规划，这可能产生一个五年以内和今后长远时间党内法规建设的规划衔接问题，有可能产生对于党的建设新领域的法规建设关注不够的问题，还有可能因视野偏重于党内，产生对党内法规和国家法律的协同重视不够的问题。因此，党内法规今后仍有进一步科学规划、不断创新的拓展空间。我们既要按照《纲要》的指导思想和目标、追求完善的党内法规体系构建，同时也要用开放、创新的眼光，关注党内法规的未来发展问题。

（作者简介：周悦丽，中共北京市委党校法学教研部副主任、副教授，北京市政府法治研究中心研究员）

本文来源：《前线》杂志2016年11期。