当巴罗在1996年发布《网络空间独立宣言》时，他可能没有想到，网络空间治理会成为21世纪第二个十年最热门的话题。有关网络空间治理议题的论坛频繁举行，会议中的辩论慷慨激烈，国际社会围绕网络空间治理的博弈加剧，说明网络空间治理已经到了一个重要的节点。对于国际社会围绕网络空间治理的博弈，人们常常强调国际社会的矛盾和分歧，而从网络空间治理的历史来看，更应该看到国际社会在网络治理问题上的共识在逐步增加，这不仅表现在国际社会在网络空间需要治理这一问题上达成了最大的共识，还体现在以往矛盾和分歧相当激烈的领域国际社会共识的基础也在不断加强。

网络自由主义的式微

互联网是20世纪最伟大的发明，它使人类社会从工业文明步入互联网文明。网络使世界变成了地球村，拉近了人们的距离。在键盘和鼠标的敲击声中，国界不再成为人们联系的障碍，人们可以轻易地跨出国门实现信息的交流。互联网时代的勃兴恰逢冷战结束和全球化时代的到来，网络的开放性和跨国性使其成为全球化的推进器，而网络的去中心化特征，也使其被认为是国家主权的挑战者。这样，在互联网兴起之初，网络对国家主权、政府管理构成了严峻的挑战，成为网络自由主义兴起的背景。

巴罗的《网络空间独立宣言》是网络自由主义的极端表达。它呼吁政府离开网络空间，认为网络空间没有主权，网络空间也不存在于任何国家的边界之内，而政府对网络的管制是徒劳的。①在网络自由主义论者看来，网络空间的出现将带来一个去权威、去政府的时代。在国内政治层面，网络空间的存在将使权力个体化和社会化，国家的权威在网络空间也将因此让位于个人和公民社会组织。在网络技术的影响下，传统的代议制政府模式也将发生改变，个体的直接参与将成为新的政治形式；在国际政治层面，网络的跨国性和去中心性将使国家主权边界越来越模糊，对传统的以国家为中心的国际机制构成挑战。正如海洋强国倾向于否定国家领海主权而海洋弱国为维护自身海洋权益而强烈主张领海主权一样，网络自由主义对个体的强调和对国家主权的否定，使其成为网络强国挑战其他国家网络主权的方便工具，得到网络强国的有力支持。美国关于网络空间的“全球公域说”就是建立在自由主义理念之上的，这种观点认为网络空间是全人类共享的空间，没有主权，私营部门和全球公民社会应当在网络空间治理中发挥主导作用。这样，自由主义思维主导了人们对网络政治效应的早期认识。

但是，网络空间是现实世界的反映。没有约束的空间必然是混乱无序的。网络的隐匿性和开放性方便了网络谣言的流行，严重干扰了社会秩序；通过互联网进行网络诈骗、毒品走私等跨国犯罪更加具有隐蔽性和危害性；②网络的发展也方便了一些国家利用网络对别国内政的干涉，不论是东欧、中亚的“颜色革命”，还是中东、北非的“阿拉伯之春”，不论是马来西亚、新加坡、伊朗的选举变局还是缅甸、泰国等地的政治风波，都和借用“公共外交”的名义干涉他国内政有关；③还有一些对主权国家的网络攻击，使主权国家的国家安全面临实实在在的威胁；网络也成为国际恐怖主义组织招募人员、下达指令的方便帮手，等等。面对网络空间失序给现实世界带来的混乱，各国都不约而同地选择了强化网络治理，网络空间出现了“再主权化”趋势，网络自由主义式微，而网络现实主义则强势回归。

网络空间的“再主权化”主要表现在两个方面，一是国家和政府行为体对内通过法律化和制度化的途径，确立自己在网络空间的权威；二是国家对外推行网络安全化，明确敌友关系，确立了国家行为体在网络安全中的主体地位。④

通过法律和制度来规范国内网络空间的各类行为体的行为是世界各国的普遍作法。例如，亚洲的韩国不仅在2002年推行网络实名制，还从1995年起通过修改旧的法律如《电信商务法》和通过新的法律如《国家信息化基本法》《网络安全管理规定》等强化了政府在网络空间治理中不可动摇的地位；即便是高擎“网络自由”大旗的西方发达国家，也通过法律和制度强化国家或政府在网络空间治理的作用，如欧盟成立后陆续推出了《信息安全框架决议》《关于合法拦截电子通讯的指令》《网络犯罪公约》等30多项政策法规。⑤

除了法律体系，世界各国还成立了相应的机构来管理网络空间，例如，美国政府下属有六大网络安全专制机构，包括隶属国土安全部的美国计算机应急响应小组、隶属国防部的美国联合作战部队全球网络行动中心、隶属联邦调查局的国家网络调查联合任务小组、隶属国家情报总监办公室的情报界网络事故响应中心、隶属国家安全局的网络空间安全威胁行动中心、隶属国防部的国防网络犯罪中心等。奥巴马上台后还成立了“网络空间政策评估小组”“白宫网络安全办公室”“全国通信与网络安全控制联合协调中心”等机构。法国成立了网络和信息安全局，作为发达国家集团的欧洲一体化组织欧盟在2004年3月就成立了“欧洲网络和信息安全局”，2013年1月成立“欧洲打击网络犯罪中心”，泰国设立了“预防和打击信息技术犯罪办公室”，印度设立了“电脑应急反应工作组”。日本早在1998年就提出了设立“网络警察”体制的设想，1999年日本警察厅在其信息通讯局下设立了信息技术解析课，以指导各都道府县警察本部在侦破网络犯罪安全中的技术问题，而在各级警察本部则设立了网络犯罪对策室。在中央层次，日本在2000年建立了信息安全对策推进会议，2005年成立内阁官房信息安全中心，在此基础上于2015年1月建立了网络安全战略本部和内阁网络安全中心。以上事实说明，国家已经通过法律和制度构建起了自己在网络空间中的权威，确立了对网络空间的有效管辖。

网络空间的安全化也伴随着网络技术的发展而展开。网络攻击在互联网被发明之初就已经出现，但进入新世纪之后几次大规模的网络袭击凸显了其军事和政治价值。2003年伊拉克战争中由于打印机被预先植入病毒而导致网络瘫痪；2007年爱沙尼亚因受网络攻击而使社会生活处于瘫痪；2010年伊朗的数处核设施被发现感染一种名为“网震”的蠕虫病毒，导致离心机组运行速度异常并被迫暂时关闭。事实上，西方网络强国率先认识到网络空间的军事战略意义。早在2003年美国就发表了“国家网络空间安全战略”，奥巴马上台后则继承了前任的网络安全战略，并于2011年发布了“网络空间的国际战略”，2012年12月美国宣布了对于网络战适用的10条法律原则。2005年德国开始实施“国家信息基础设施保护计划”，瑞士2006年制定了加强互联网安全的计划。爱沙尼亚在2007年遭受大规模网络攻击之后也公布了自己的国家网络安全战略。此后，欧盟又有十几个成员国陆续公布了自己的网络安全战略。⑥在公布各自的网络安全战略的同时，各国还着力推动网络空间的军事化和武器化。美国自小布什政府时期就开始推进网络攻防能力建设，其资金支持直接来源于美国政府。美国国防部下属的先进研究项目局2011年获得5年总计5亿美元的经费用于网络武器的研发，美军甚至在研发能够用无线电信号实现对非联网系统入侵的技术。⑦英国是首个承认发展网络攻击能力的国家，与荷兰一起呼吁增强网络战的能力。⑧日本被披露正在研发能够在遭受网络袭击时对攻击源进行反向打击的病毒。同时，世界网络强国还纷纷组建网络司令部和网络部队，据统计，至少有美国、以色列、英国、韩国、俄罗斯等国已正式组建网络部队。⑨北约的《塔林文件》也确认国际法中的主权原则适用于网络空间，提出以传统的国土疆界划分网络空间主权。⑩网络空间的安全化以不可阻挡之势全面展开，其对于国家行为体的意义在于，它使“网络威胁的主观建构由模糊的、超国家的非传统安全概念向具体的、以国家性为内涵的传统安全概念转变”，⑪使民族国家间的敌我身份在网络空间得以明确，使民族国家为界的身份认同在网络空间得以重构，而国家和政府将以其无以伦比的资源垄断和动员能力迅速成为网络战的主体。

网络空间的“再主权化”对网络自由主义的式微做了注释，表明网络空间不是法外之地，需要安全和秩序，而安全与秩序的获得，需要网络空间的治理。正是在这一层意义上，国际社会有了基本的共识。虽然国际社会围绕空间治理博弈在加剧，同时也说明，网络技术的发展迫使世界主要国家围绕网络空间治理认真坐下来谈一谈。

在矛盾和分歧中不断拓展共识

网络技术的发展和网络空间治理的现实说明强化网络空间治理是大势所趋，网络自由主义不符合网络空间的需要，网络空间需要“建章立制”成为当前国际社会的共识。但越是在这种情况下，基于争夺话语权和规则制定权的需要，不同国家关于网络空间治理的立场分歧也更加鲜明。世界主要国家都在努力搭建各种平台，广泛建立同盟，试图在议题和议程设置上抢占先机。从目前争论的情况来看，除了在网络空间的基本属性即网络空间属于“全球公域”还是“国家主权”这一基本理念性的问题之外，国际间围绕网络空间治理的许多具体问题上也存在严重分歧，最突出的问题包括技术标准问题，主要涉及政府在互联网治理中的角色定位，其次是互联网重要资源的分配问题，还有互联网信息内容的治理问题。⑫而这三个问题和网络主权有分不开的联系。

首先，以美国为代表的西方网络强国主张由技术专家、商业机构和民间团体来主导网络空间治理，政府不应该过多干预，甚至国家间政府组织例如联合国也应该被排除在外。这种主张又被称为“多利益相关方模式”。美国的这种主张遭到了广大发展中国家的反对，发展中国家更倾向于政府主导，主张通过联合国等国际组织加强网络空间治理，这种主张也被称为“多边主义模式”。网络强国特别是美国坚持“多利益相关方模式”的目的在于否定政府的作用，否定网络主权，而发展中国家坚持政府主导型的“多边主义模式”则是以网络主权为基础的。⑬

其次，由于历史的原因，美国掌握着互联网的核心技术和关键资源的主导权，但这种掌握却是以私人部门和非营利组织的名义隐秘进行的。例如互联网名称与数字地址分配机构（简称ICANN）负责互联网协议地址的空间分配、通用顶级域名与国家和地区顶级域名系统的管理以及根服务系统的管理，可以决定某个网址、计算机以及相关设备在网络空间的“出现”与“消失”，与美国商务部有着特殊的合作关系。长期以来，包括中俄以及欧盟在内的国家和组织一直呼吁ICANN监管的国际化。2014年3月，在斯诺登曝光“棱镜门”事件之后，美国受到来自国际社会的巨大压力，被迫宣布有条件放弃对互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）的监管，但其仍设定了基本前提条件就是把管理权交给一个遵循“多利益攸关方”原则的私营机构，反对交给主权国家政府主导的多边组织，其目的仍然是排斥政府的参与，希望在全球范围内推进多利益相关模式，取代政府主导模式，削弱政府控制。⑭发展中国家则一直在推动ICANN的国际化，一些国家希望由联合国接手管理权。

再次，由于价值观方面的原因，西方国家一致倡导人权高于主权，主张公民的自由等基本人权不可侵犯，在网络空间则坚持网络自由主义，反对国家对互联网的管制，认为这在一定程度上会妨碍公民获取信息的自由。美国一直宣扬互联网世界的“公开、透明、人权”，互联网自由是其2011年公布的《网络空间国际战略》的核心概念和重要构成部分，主张“美国的国际网络空间政策反映了美国的基本原则，即对基本自由、个人隐私和信息自由流动的核心承诺”⑮；欧盟委员会2013年颁布的《欧盟网络安全战略》主张要确保每个公民都能自由地接入互联网，依法获得未经过滤和审查的网络内容，认为全球联系的加强不应带来审查制度和大范围的监督管制。⑯但对发展中国家来说，由于其社会现代化程度不同，国家建构和身份认同也有差异，维护政府的合法性和保持社会稳定是重要任务，大多都主张对网络实行一定的监管，强调自己的网络主权。

可见，网络自主主义的式微，并不意味着国际社会能够在网络空间治理上能够达成一致，各国在网络空间治理问题上的矛盾和分歧，有些和价值理念有一定的关系，但更多是根源于国家利益的盘算。网络强国之所以否认网络主权，并不是否认自己的网络主权，而是通过否认别国的网络主权，确保本国对全球网络的“统治权”或者“治网权”。由于互联网的关键资源和核心技术控制在这些国家的互联网公司和非营利组织手里，而这些非营利组织是遵守这些国家的法律的，通过这些私营公司和非营利组织，网络强国能方便地控制这些资源。“美国只是不希望其他国家运用数据主权这种观念武器来构建阻挡美国网络霸权扩张的壁垒，而不是真的不关注数据主权。”⑰通过网络霸权的建立，网络强国利用垄断网络资源和核心技术建立了对网络弱国的垄断价格，对网络弱国进行经济上的盘剥；网络强国通过否认网络主权，反对对信息内容的管制，侵害他国的文化权益，更方便其进行意识形态渗透，能够更加有效地干涉他国内政，甚至实行网络殖民主义，⑱使发展中国家在政治和经济上形成对网络发达国家的依附，损害发展中国家的长远利益，维护自己的全球霸权。

“天下大势，浩浩荡荡。”网络自由主义的式微和主权在网络空间的回归是大势所趋，不会因为个别国家的主观愿望而发生改变。国际社会，不论是发达国家还是发展中国家，为了应对网络空间治理问题都要采取行动，都在自觉或不自觉地充当网络空间主权回归的推手，这主要是因为虚拟网络空间是现实物理世界的反映，并不能摆脱现实物理世界中国家间政治的基本逻辑。从国际网络空间治理的历史进程来看，尽管国际社会关于网络空间治理存在巨大的分歧，但在网络技术不断发展的背景下，在网络空间国际博弈的进程中，国际社会在网络治理上取得共识的基础得到了不断拓展。

尽管20世纪90年代全球互联网已经发展成型，但网络空间的国际治理却是进入21世纪以后的话题。在国际电信联盟的倡导下，2003~2005年，联合国全球信息社会峰会分两个阶段分别在日内瓦和突尼斯召开，启动了网络空间治理的以政府主导为内涵的“联合国平台”。会议首次就互联网要不要治理、怎样治理等问题进行了激烈的讨论，并推动联合国秘书长设立互联网治理工作组，该工作组在2005年提出的报告中明确了互联网治理的工作定义，肯定了政府、私营公司和社会在互联网治理中的各自角色。⑲国际社会还纷纷要求取消美国对互联网域名的支配权，要求在国际互联网治理中，所有政府应该拥有平等的作用与责任。之后，国际电信联盟还主导了于2006年开始的互联网治理论坛，首届互联网论坛就展开了对互联网关键资源管理问题的讨论。2010年10月召开的国际电信联盟全权代表大会以及同年12月召开联合国经济与社会理事会都再次讨论了把互联网管理权交给国际机构的议题。2012年召开的国际电信大会重申了所有政府应该拥有平等的作用与责任，重申了国际电信联盟及其成员国在互联网治理中的作用。联合国主导的上述多个平台推动着有关互联网治理的讨论，美国单边控制的局面逐步被打破。

共识在分歧和矛盾中得到不断拓展。现在，包括在政府的角色、互联网关键资源的国际化、互联网内容的管理等方面，国际社会共识的基础正不断夯实。事实上，除发展中国家外，包括欧盟成员国在内的一些发达国家也支持互联网关键资源的国际管理，⑳当斯诺登曝光美国政府的“棱镜门”事件之后，德国总理默克尔甚至考虑建立欧洲自己独立的通信网络。就政府在网络空间治理中的作用而言，包括政府在内的多元行为体参与治理的立场为越来越多的国家所接受，欧盟在2009年提出网络空间的“多主体治理路径”，强调政府、个人和企业都是网络治理的利益攸关方，其立场与美国尽力排除政府影响的做法存在较大的差别，而发展中国家尽管缺乏掌握核心技术的人才和企业，但也肯定私人部门和社会组织在网络治理中的作用。而对于网络内容的管理，各国也都依据本国的国情在不同程度的实行，其中欧盟、美国都在加强对互联网内容的管理，例如在记者无国界组织发布的《互联网之敌报告2014》（Enemies of Internet）中，包括美国、中国、俄罗斯、英国在内的20个国家，都处于强化对网络内容审查和过滤的榜单之上。当然，在方式、方法、程度上，国别之间存在各自的不同与特点。只不过，由于存在基本价值理念上的差异和具体国际利益的考虑，这种共识的基础转变成国际社会的共识还有较长的路要走。

网络空间治理的未来：在博弈中谋求合作

当前，全球网络空间的治理仍然处于美国的掌控之下，但是经过国际社会十余年的推动，美国的这种优势地位正受到严峻挑战，网络空间治理体系正处于演变的关键阶段，而各国对话语权和规则制定权的争夺也更加激烈。由于垄断网络核心技术和关键资源的需要，加上存在基本价值观念上的分歧，在网络空间治理需要建章立制的关键时期，短期内国际社会关于网络空间治理的矛盾可能会加剧。在联合国主导的网络治理进程不断获得进展的同时，网络发达国家则在2011年启动了“伦敦议程”，经历了“伦敦会议”“布达佩斯会议”和“首尔会议”。两种治理路径在多种场合展开交锋。2012年，在第66届联合国大会上，中俄两国联合上海合作组织成员国向大会提交了“信息安全国际行为准则”，提出网络空间主权概念，指出网络空间治理要尊重人权和基本自由，也要尊重各国的历史、文化和社会制度的多样性等，但遭到西方国家的强烈抵制。2012年召开的国际电信联盟大会上，89个发展中国家和55个发达国家就“成员国拥有接入国际电信业务的权利和国家对于信息内容的管理权”这一条款出现严重分歧，导致发达国家拒绝在大会通过后的《国际电信规则》签字，这说明了当前国际社会在网络空间治理上展开合作的难度。习近平主席在第二届世界互联网大会上指出了推进全球互联网治理体系变革的四项原则，即“尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、建立良好秩序”，表达了中国的原则立场。面对复杂形势，中国作为网络发展中国家，需要认真谋划，维护自身权益和构建全球互联网治理的良好秩序。

首先，中国应该高举“网络主权”大旗，捍卫自己的网络空间。当前围绕国际网络空间治理的争论的核心议题就是网络空间是否具有主权属性，如果网络主权不能得到确认，就意味网络空间只能是有利于网络发达国家的“全球公域”，在发展中国家既缺乏核心技术又缺乏关键资源的情况下，就没有任何参与国际合作的资格。中国应该利用各种机会，积极声言并主张自己的网络主权，争取他国的认可，在此基础上维护好利用好自己的网络主权，对任何侵犯自己网络主权的行为要坚决反击并大声疾呼，寻求国际社会对自己网络主权的尊重。在全球网络空间治理的模式选择上，应该支持以联合国为主导的治理模式。

其次，积极参与国际合作，努力构建网络空间治理的统一战线。由于各国在网络资源和核心技术占有份额不同、价值观念不同、针对的问题不同，在互联网治理上的立场会有很大不同，例如在反对毒品走私、人口拐卖等网络犯罪问题上，中国与包括美国在内的世界绝大多数国家都能找到共同立场，很容易在网络空间展开联合治理；在网络关键资源如ICANN管理权的国际化等问题上，包括欧洲国家在内世界大多数国家都对美国独揽全球互联网的控制权感到不满，很容易展开合作；而在价值观念问题上，中国与主张文化多样性的非英语国家更容易找到共同语言；由于发展阶段相近，中国与发展中国家在网络主权、经济利益、网络技术等方面更容易找到共同立场。要善于在分歧和矛盾中找到共同利益，拓展共识。

再次，利用好现有的制度平台，推动网络空间新型机制建设。当今世界在联合国主导下的国际电信联盟是推动全球网络空间治理的主要制度平台，具有广泛性和较强的合法性，是宣传自己主张、维护自身权益的主要舞台。同时，也应该利用包括西方网络发达国家主导的林林总总的机构和论坛，表明自己的立场。中国还应该利用好金砖国家、上海合作组织等现有机制在网络空间治理领域的价值和作用。此外，还应该创设自己主导的国际网络空间治理平台。中国从2012年起创办新兴国家互联网圆桌会议，并从2014年起召开了乌镇“世界互联网大会”，这些论坛的定期化和常态化表明中国正在积极参与网络空间的新型机制建设，这对国际网络空间治理体系的完善、对维护广大发展中国家的利益具有积极的意义。

第四，加强本国网络空间治理，增强参与国际网络空间治理的资本。通过对国内的网络空间治理，可以为参与国际网络空间治理合作提供经验支撑，同时也可以将跨国网络空间问题产生的消极影响降到最低，而针对影响国家安全和社会稳定的信息内容的需要进行坚决拦截，对于网络攻击则应坚决回击，这样在净化网络空间、维护社会稳定和国家安全的同时，也能够起到宣示网络主权的作用。网络治理更重要的一项内容是内容建设，国家应该加强文化建设，增强本国的文化软实力，提升本国人民的道路自信、制度自信和文化自信，抵制外来侵蚀。

最后，在网络核心技术上要取得突破，打破发达国家的垄断。发达国家在当今互联网治理体系中占据主导地位，其最根本的原因在于对核心技术和关键资源的垄断。也就是说，在网络空间治理中的话语权，是以掌握和运用相关的网络技术和关键资源为基础的。只有消除了与网络发达国家之间的“技术鸿沟”，网络发达国家基于技术垄断而获得的巨大既得利益才会丧失，发展中国家才能赢得平等的对话资格，发展中国家的意愿和要求才会得到尊重。鉴于发展中国家的实际情况，如果不能在网络技术和信息技术领域取得全面替代性的进步，也应该在关键技术领域积极寻求局部突破，这样才能提升与发达国家对话的平台，在网络空间治理体系中寻找最有利于自己的位置。

【作者简介】

王明进，北京外国语大学国际关系学院副院长、教授。研究方向为欧洲一体化研究、政党政治、中国对外关系。主要著作有《联合背景下的跨国政党》《政党与政党体制》（译）、《建国60年来中国外交理念的发展》（论文）等。

本文刊发于《人民论坛·学术前沿》2016年2月下