中央经济工作会议的六大看点——中央经济工作会议学习

 

 

中央经济工作会议的六大看点

——中央经济工作会议学习

 

2025年12月10-11日，中央经济工作会议（以下简称“会议”）在京举行，在12月8日政治局会议确定的方向基础上，会议深刻分析当前经济形势，对2026年经济工作进行了更具体的系统部署。今年以来，中国经济整体处于稳步修复中，基本完成全年经济社会发展主要目标任务，但增速逐季放缓，面临的内外挑战不容忽视。展望明年，会议提出要“坚持稳中求进工作总基调”，“实施更加积极有为的宏观政策”，完成八大重点经济工作，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，实现“十五五”良好开局。我们认为会议有以下六点值得重点关注：

 

一、“十五五”开局之年经济增速目标仍将保持在5%左右，同时更加注重质量与效率的提升

 

2026年作为“十五五”的开局之年，需要对经济增长给出积极定调，对于经济增长仍存在一定诉求。一方面，从2015年和2020年中央工作会议对于经济增长的表述来看，均对开局之年的经济增长提出积极要求（表1）。另一方面，为了实现“2035年实现我国人均国内生产总值达到中等发达国家水平”的远景目标，也需要经济保持一定的增速。根据《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》，“十五五”和“十六五”时期GDP增速仅需达到4.17%便可实现这一目标，但考虑随着经济体量增大与发展阶段演进，潜在增长中枢面临放缓的客观趋势，因此需要为“十五五”时期经济增长留足空间，我们认为2026年保持5%左右的目标增速仍有必要。考虑到地产周期下行、有效需求不足的核心症结仍存，消费品以旧换新、设备更新改造等需求逐渐饱和，“反内卷”治理对投资的掣肘延续，明年宏观经济修复仍面临较大压力。据我们测算，中性假设下，2026年我国经济增速或为4.8%。此外，相较于去年“稳中求进、以进促稳、守正创新、先立后破”的提法，此次会议对明年经济工作的总体要求是“稳中求进、提质增效”，反映出开局之年不仅要保证经济增长维持一定增速，还将更加注重质量和效率，争取在“质的有效提升上取得更大突破”。

 

锚定“四稳”目标，着力修复宏微观“温差”，提振社会信心。会议延续四月政治局会议提法，提出“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期”，强调个人、企业等微观主体信心的恢复，“增强居民和企业的获得感”。当前价格低迷带来的宏微观“温差”仍存，2023年二季度以来，我国GDP平减指数连续已连续10个季度为负，且降幅有进一步走扩的趋势，实际增速与名义增速缺口仍存，微观主体体感“偏冷”。与此同时，青年失业率居高不下，居民对收入和就业的预期仍低于疫情前常态化水平，企业盈利能力仍显疲弱，微观主体经济预期持续疲软，不利于经济的良性循环。截至10月末，我国16-24岁青年失业率达17.3%，仍处较高水平；规模以上工业企业利润累计同比增长1.9%，虽较上半年转正但仍在0%附近徘徊。“四稳”目标的实现有助于宏微观“温差”的修复，从而促进经济的健康与可持续发展。

 

 

二、宏观政策取向延续积极，更加强调逆周期和跨周期调节以及协同性

 

政策取向上，本次会议提出“继续实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，延续去年“宽财政+宽货币”的积极定调，反映出宏观政策取向的稳定性和延续性。今年以来，面对复杂多变的内外环境，我国经济仍保持较快增长，得益于持续发力的宏观政策，特别是财政政策发力明显，2025年赤字率首次提高到4%，广义赤字规模达13.86万亿，较上年提高2.9万亿，四季度又适时推出“两个5000亿”增量工具，为完成全年经济增长目标提供支撑。考虑开局之年，宏观调控不能大水漫灌，需要与高质量发展相契合，因此相较于去年12月政治局会议提出的“超常规逆周期调节”，本次会议强调“加大逆周期和跨周期调节力度”。“跨周期”的提出也意味着明年在加强逆周期管理、针对性解决当前经济运行中堵点的同时，也更加注重政策调控的前瞻性，着力解决经济运行过程中结构性和深层次问题，更好的释放中长期潜能，这也符合“十五五”规划建议中提出的“高质量发展取得显著成效”这一目标。

 

 

对于财政政策而言，此次会议提出“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”。 考虑到2026年作为开局之年，在经济增长目标上要有积极的定调作用，与此同时，在需求不足的背景下，财政政策的效果大于货币政策，且起效较快，有必要发挥承托作用。一是“十五五”开局之年重大项目落地所需的资金需求更大，二是近年来财政政策边际效应边际递减的背景下，为稳固“十五五”开局，支撑经济增长目标，财政政策需要更加积极发力。建议2026年赤字率保持在4%以上水平，广义财政支出规模或达15万亿左右，较今年增加超1万亿。具体来看，促内需依然是明年经济工作的重中之重，特别国债规模可与今年持平、继续发行1.8万亿，加力支持“两重”“两新”工作；此外，新增专项债额度可小幅上升0.7万亿至5.1万亿，弥补今年减少的用于基建项目的额度，并继续支持化债、“清欠”等，满足用途进一步拓宽的需求，若再考虑用于置换存量隐性债务的2万亿置换额度，明年新增政府债务总规模可上升至14.8-15.5万亿，进一步发挥财政政策稳增长、扩内需、惠民生的重要作用。此外，会议提出“优化地方政府专项债券用途管理”。今年以来地方政府专项债投向领域进一步拓宽，实行负面清单管理，但在资本金领域应用还不足，我们建议后续资本金应用也可以参照负面清单管理。

 

 

此外，还需关注财政政策的支出结构和效率，这决定了财政发力的质量和可持续性。会议提出“优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策”。财政支出结构上，加快从建设型财政向民生型财政转变。今年以来出台的育儿补贴、消费贷贴息等政策发挥了一定成效，后续财政支出要进一步向民生领域倾斜，着重解决医疗、教育、养老、托幼等民生短板，通过就业培训、育儿补贴、逐步推行免费学前教育等措施，重点加强对就业困难群体及低收入人口救助帮扶、财政补贴力度，解决居民后顾之忧。与此同时，积极扩大有效投资，继续支持“两重”建设，尽管当前我国宏观效率逐步走低，传统基建项目趋于饱和，但广义基建仍有较大空间，经济转型发展中的重点领域仍需加大支持，加大对以人为本的新型城镇化、新基建的支持力度，对于传统基建领域加力补足短板项目（小而美）。

 

适度宽松的货币政策更加科学稳健。会议提出“要继续实施适度宽松的货币政策，把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”，货币政策“适度宽松”延续了去年提法，但结合今年的实际政策举措来看，仅在5月份降息1次、降准1次，并未如市场预期的大水漫灌，货币政策更加精准，因此对于明年的货币政策走向，不应过度期待超预期的宽松措施，但货币政策支持性的立场以及宽松的取向并未改变。会议提出“灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕，畅通货币政策传导机制”。从政策操作看，目前我国实际利率依然偏高，宏观债务持续增长，需保持低利率环境，调整政策利率仍有必要，但由于商业银行净息差等约束，调整幅度不宜过高，预计2026年存在1次降息机会、幅度为10BP，从提振“十五五”开局之年信心和预期的角度可安排在一季度，但需考虑和公开市场国债买卖操作的协调搭配，避免利率过快下行；同时，预计2026年（定向）降准机会或在0-1次，时间或在年中、四季度节点，即政府债券集中发行（6-8月）、MLF到期规模较高（10-11月）等流动性压力较大时点。此外，结构性工具使用力度将进一步加大，会议强调“引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域”，我们建议专项再贷款等结构性工具需进一步扩围加力，继续加大对消费、科技、绿色、养老等重点领域支持力度，在中长期促进经济转型和可持续增长。

 

政策协同进一步强化，提升宏观经济治理效能。会议提出“增强政策前瞻性针对性协同性”，相较于去年更加强调政策协同。我们认为，协同存在两方面，一是财政、货币、产业政策之间的相互配合；另一方面强调存量和增量政策的配合。对于存量政策而言，要用好、用足，提升政策效率。当前我国已有丰富的存量政策储备（如超长期特别国债、新型政策性金融工具、盘活地方债结存限额等），其效果有待进一步释放，同时后续存量政策需要优化完善、提高效率、加快形成实物工作量；对于增量政策而言，政策出台要兼具连续性与灵活性，需要及时熨平经济波动，更好发挥二者的集成效应。

 

三、更加强调内需对于宏观经济的牵引，促进供需良性循环

 

考虑当前内需不足仍是掣肘经济内循环的重要堵点，会议延续政治局会议部署，将扩大内需放在明年经济八大重点任务的首位，提出“坚持内需主导，建设强大国内市场”。相较于去年“大力提振消费、提高投资收益”的提法，本次会议站位更高，将消费和投资统筹在内需当中，更加强调内需对于宏观经济的拉动作用。考虑“十五五”时期单边主义、保护主体抬头，大国博弈更加复杂激烈，扩大内需将成为“十五五”时期的长期任务。

 

对于消费而言，“十五五”规划建议明确提出“提升居民消费率”，因此提振消费在扩大内需中应占据主要地位。会议提出“深入实施提振消费专项行动”，“优化‘两新’政策实施”。考虑今年以来，在资金退坡、需求透支效应影响下，部分“以旧换新”覆盖商品销售“疲态”显现，我们建议后续将消费补贴拓展至服务消费领域，更好的发挥服务消费长尾效应。当前我国服务消费占GDP的比重仅为19.92%，远低于美国、日本等发达国家水平，并且提升服务消费也符合恩格尔定律，即随着家庭收入水平的提升，娱乐、医疗、教育等服务性消费支出的比重将会提高。此外，消费是居民持久收入的函数，当前居民可支配收入面临增长放缓、分配不均衡、贫富差距较大等问题，均在一定程度上制约消费修复。此次会议明确提出“制定实施城乡居民增收计划”，我们建议可以通过进一步提高最低工资水平、降低税赋、提高居民财产性收入等方式提高居民收入，进一步释放消费潜能。一方面，通过调整完善个税体系，促进中等收入群体的消费能力与意愿，包括下调中低档个税税率、延续并加大个税优惠政策力度、研究建立个人与家庭申报相结合的所得税税制等方式，在发挥个税调节贫富差距作用的同时，为促消费政策提供一定空间。另一方面，考虑目前我国居民收入中财产性收入占比较低，2022年居民财产收入占可支配总收入的比重仅为10.2%，实物社会转移后的财产收入占比更低，远低于美国22%的水平。 建议通过稳住楼市股市提升居民财产性收入、改善居民的资产负债表，为提升消费信心提供基础。

 

促内需还需要优化供给，更好的满足和创造需求。相较于去年中央经济工作会议，本次会议在促内需领域还强调优化供给，提出“扩大优质商品和服务供给”，这也与二十届四中全会提出“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”一脉相承。内需偏弱本质上是供需失衡的结果，当前有效需求不足与供给适配性不足的矛盾依然存在。高质量产品和服务以及“一老一小”等领域的供给缺口仍存，特别是在居住、交通通信、文化娱乐等领域，专业化、个性化供给不足尤为显著，改善需求尚未得到充分满足。这种供给上的不足导致居民选择受限，从而在一定程度上制约了居民的消费意愿¹。这就需要通过优化供给结构、提升供给质量、创新消费场景等多方面措施。我们建议，一方面加快传统产业的高端化、智能化、绿色化转型，提升产品和服务的品质的同时，顺应消费升级趋势，增加文化、体育、旅游、健康、养老等服务消费的供给，提升服务质量。例如，推动冰雪运动、银发旅游等新兴消费领域的快速发展。另一方面，创新消费场景，通过举办时尚活动、推出新季新品等方式，激发市场活力；利用数字技术拓展消费渠道，推动线上种草、电商平台、直播带货等模式的发展，促进线上线下消费场景的融合发展。此外，当前部分消费领域存在限制性瓶颈，例如当前在汽车、房地产以及部分高端消费领域还面临一定的限制措施，也会对消费意愿形成压制，会议提出“清理消费领域不合理限制措施”。考虑目前商品房方面，全国仅北京、上海还保留部分限购政策，不利于需求释放，我们建议采用市场化手段，全面取消限购限贷，释放全部需求。

 

稳投资是提振内需的重要支撑。会议提出要“推动投资止跌回稳，适当增加中央预算内投资规模，优化实施‘两重’项目”，这一方向与“十五五”规划建议稿中“保持投资合理增长”的要求相一致。当前我国固定资产投资已连续两月负增长，相较历年3%以上（除2020年特殊时期）的投资增速，投资动力显著回落。我们认为，提高投资收益才是“稳投资”的内生动力和长效机制，有助于激发市场主体的投资意愿。近年来我国固定资产投资面临投资回报率下滑的困境，伴随有效益的投资项目趋于饱和，投资回报率下滑，2024年工业企业ROE仅为4%，明显低于前几年7%左右的水平，增量市场萎缩也制约投资扩张，今年下半年民间投资占比首次回落至50%以下，企业投资意愿明显不足。在此背景下，提高投资收益，不仅可以提升资本效率，也有助于增强市场信心，创造更有利的投资环境。

 

四、新质生产力“挑大梁”的迫切性提升，加紧培育壮大新动能

 

高质量发展要求摆脱传统的经济增长方式和生产力发展路径，因此此次会议提出“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”。近年来，我国对培育新动能的支持力度加大，大规模增值税留抵退税覆盖到所有行业，研发费用加计扣除比例提至100%，在此背景下，我国经济发展新动能指数稳步增长，高技术产业投资步伐加快，截至2024年，我国三新经济（ 新产业、新业态、新模式））增加值占GDP的比重由2016年15.3%抬升至18%以上，高技术产业，尤其是高技术制造业在固定资产投资的比重由2020年8.6%增加至2024年的12.9%。经投入产出表计算，2023年高技术制造业对产出的完全贡献由2020年9.8%上升至11.8%，高技术服务业则由2.7%上升至7.7%，已经部分弥补房地产对产出贡献的下降（14.8%->13.1%）。

 

但新质生产力培育并非一蹴而就，发展新质生产力需要贯穿“十五五”的整个时期，其中相关人才的培养是新质生产力发展的基础。党的二十大报告首次对推进教育科技人才进行专章部署，到“十五五”规划建议稿将“教育科技人才一体发展格局基本形成”纳入到“十五五”经济社会发展的主要目标，再到此次会议提出的“制定一体推进教育科技人才发展方案”，反映出对科技人才培养的重视。此外，会议还提出“实施新一轮重点产业链高质量发展行动”，这也意味着开局之年将加快相关产业培育和发展。一方面要持续优化提升传统产业，在巩固和强化实体经济根基的同时，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化迈进，提升相关产业的全球竞争力。另一方面也要加快培育长大新兴产业和未来产业，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等新兴支柱产业以及量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机结构、具身智能、第六代移动通信等未来产业发展，培育新的增长点。

 

五、推动标志性改革举措落地见效，释放制度红利

 

加快推动二十届三中全会通过的300多项重要改革举措要在2029年完成，“十五五”规划建议稿也提出“进一步全面深化改革取得突破进展”，因此作为“十五五”开局之年需要加快推动标志性改革措施落地，支撑中长期增长。会议提出“坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力”。

 

统一大市场建设方面，此次会议提出“制定全国统一大市场建设条例”。目前来看，全国统一大市场法规体系还不完善，现行财税、统计等制度不能完全适应全国统一大市场建设要求，因此要加快研究制定全国统一大市场条例，进一步明确全国统一大市场的制度框架，为规制地方政府行为、明确行政行为边界提供法规制度依据。此外，会议还提出“深入整治‘内卷式’竞争”，这一意味着“反内卷”依然是开局之年的重要任务之一。今年7月以来各部委、各协会通过座谈引导、出台政策等方式推进“反内卷”。截止目前，本轮“反内卷”初见成效，今年三季度部分行业如汽车、计算机、黑色金属冶炼加工等行业的产能利用率相较于一季度有所提升，相关工业品价格跌幅连续多月降幅收窄，明年仍需进一步坚持。

 

财税体制改革方面，完善税制体系、理顺央地关系是“十五五”时期深化财税体制改革的核心要义之一，一方面需要保持合理宏观税负水平，此次会议提出“健全地方税体系”，建议适当提高共享税的地方分享比例、推进消费税后移及下划地方等，并探索建立完善的财税激励机制、适度下放税权；非税收入方面也要强化征收管理，并探索国有资产盘活、保值、增值路径，助力地方形成更为稳定、可持续的收入来源，从税收和非税两端入手提高地方财力。另一方面，还需要进一步理顺央地关系，合理划分事权责任。2016年以来我国已在15个领域开展了央地财政事权与支出责任划分改革，但地方政府财事权不匹配问题仍然存在，近五成区县财政自给率不足30%，即使考虑了中央转移支付的广义地方收入仍难覆盖支出，2024年覆盖程度仅86%，地方政府财权事权不匹配问题未根本解决。因此，要进一步细化落实现有改革领域、拓展新领域改革，继续适当加强中央事权、提高中央支出比例，逐步上移教育、社保等具有较强外部性领域的地方支出责任；同时完善转移支付制度，进一步优化转移支付结构、完善分配方法、健全全流程管理体系与激励约束机制。

 

国企改革方面，会议提出“制定和实施进一步深化国资国企改革方案，完善民营经济促进法配套法规政策”。考虑城投企业作为地方国企的重要组成部分，在国资国企改革的背景下，需要有序推进城投企业改革转型与功能重构。一方面要推动国有企业向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域布局，为实现国家战略发挥更大作用。另一方面，要加强战略性、专业化重组。强化城投企业功能使命，提升规模效益，加大力度合并“同类项”，避免重复建设和无序竞争。同时，需要推进科技创新、产业创新，推动科技领军企业加强创新资源整合和一体化配置，集聚创新要素，形成创新合力。对于完善民营经济促进法配套法规政策，我们建议加快出台《民营经济发展促进法》的配套实施细则与司法解释，并建立一个覆盖全国的“隐性壁垒投诉-反馈-追责”闭环管理平台，将清理地方保护和市场准入壁垒的工作常态化、制度化，接续三中全会任务部署，实施一批重大标志性工程项目，支持并鼓励民营企业参与。

 

六、持续推进重点领域风险化解，牢筑风险底线

 

“防风险”在各项重点工作的位次由去年的第五位降至今年的最后一位（第八位），与去年12月政治局会议“重点领域风险化解有序有效”的成果总结相比，今年“重点领域风险化解取得积极进展”，表明化险已取得了较好的成绩。

 

对于房地产领域，此次会议提出“着力稳定房地产市场”，相较去年“持续用力推动房地产止跌回稳”，表述调整意味着房地产调控重点或转向“因城施策控增量、去库存、优供给”。以70大中城市二手房的实际价格指数（剔除总物价水平变动）代表我国房地产的总体价格，截至目前，我国房价已经调整近4年时间，较2021年三季度高点下降近20%（19.7%）。从地产销售链条看，2024年我国商品房销售面积自高点（2021年）下降45.7%，新开工面积自高点（2019年）下降64.7%，商品房销售情况已基本回到2008年前后的水平。参照国际经验，多数经济体在经历房地产泡沫破裂后，房价调整周期通常持续5-6年，我国房地产市场在经历了深度出清、加速寻底的过程后，或已进入底部阶段，预计房地产拖累最明显的“阵痛期”即将过去。会议提出“鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等”，相较今年两会“在收购主体、价格和用途方面给予城市政府更大自主权”和4月政治局会议对收储的表述，此次会议进一步明确了收储商品房的核心用途，为构建房地产发展新模式筑牢基础，但对收储力度的表态有所收敛，也反映出当前收储工作推进较为困难。鉴于商品房收储成本与收益匹配难度较大，后续建议探索由中央主导商品房收储，通过发行国债或者特别国债丰富资金来源，地方用好用足保障性住房再贷款和专项债等支持政策，以降低资本成本、提升项目盈利空间。此外，房地产市场复苏分化或成常态，在“因城施策控增量、去库存、优供给”要求下，仍建议采用市场化手段，全面取消限购限贷，释放全部需求，通过一线城市企稳带动整体企稳。

 

对于地方债务而言，此次会议提出“积极有序化解地方政府债务风险，督促各地主动化债”，强调“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险”，响应了“两会”以来市场对于地方政府债务领域的核心关切。后续一方面要加强财政、金融等资源统筹，优化调整化债政策的力度和节奏, 以“促发展”为主线优化融资政策安排；另一方面要分类解决化解债务中的“冰山问题”，对于自身经营产生的债务，要“优化债务重组和置换办法”，建议通过市场化、法治化方式，在金融机构与平台协商的基础上，借助债务展期、置换等金融化债工具合理开展债务结构优化，明年可能会进一步出台新的举措。同时加快解决拖欠款问题，化债资金可予以适当倾斜，并加大力度运用一般债和专项债资金偿付PPP存量项目中的社会资本垫资²。此外，在建立完善政府资产负债表的同时加大资产盘活力度、提升资产转化效率，向存量要增量、向存量要空间。而长期来看，无论化债还是发展，更核心的问题仍然是结构性体制性问题，需平衡好有为政府和有效市场的关系，加快财税体制改革，理顺央地关系、激发地方活力，带动地方政府行为模式改变，从根源上解决问题 。

 

[1] 袁海霞等：《“十五五”时期提振消费的空间、路径及政策思路——“十五五”规划建议学习系列（二）》

[2] 袁海霞，《新一轮地方化债成效、挑战及债务可持续发展》。

 

来源：中诚信国际 研究院

作者：袁海霞 张堃 燕翔