顾建一：“十五五”时期发挥国防经济对经济建设促进作用的战略思考

 

  

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出：“以新发展理念引领发展，因地制宜发展新质生产力，做强国内大循环，畅通国内国际双循环，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，加快培育新动能，促进经济结构优化升级，做优增量、盘活存量，推动经济持续健康发展和社会全面进步。”

 

国防经济作为国民经济的重要组成部分，在通过新质战斗力供给需求拉动新质生产力、通过优化国防开支做强国内大循环、通过军民科技协同创新培育新动能、通过优化国防资产配置盘活存量资源、通过扩大军贸开拓国际市场等方面均具有积极推动作用，研究国防经济对经济建设的促进作用，对于建设现代化经济体系、巩固提高一体化国家战略体系和能力具有十分重要的意义。

 

一、把握国防经济促进经济建设的运行机理

 

《建议》指出，“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化。大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。从国内看，发展不平衡不充分问题仍然突出，市场有效需求不足，国内大循环存在卡点堵点，新旧动能转换任务艰巨。在这样一个复杂的大环境下，如何发挥国防经济对经济建设的促进作用，是国防经济理论和实际工作者应当研究的一个时代课题。

 

国防经济是满足国家安全需求、保障武装力量生存和发展需要的经济活动、经济部门以及与此相适应的经济关系的总称。国防经济源于战争，有战争就需要相应的经济保障。发展经济和建立巩固的国防，历来是国家独立富强、民族发展振兴的两大战略任务。经济是国防的物质基础，是国防建设所需人、财、物、科技、信息等资源的来源。经济发展和国家利益不断开拓，要求相应增强国防力量。没有雄厚的经济基础，建设强大巩固的国防就无从谈起。国防是经济的保障，没有强大的国防，经济建设就没有可靠的安全保证，社会生产生活也无法正常进行。

 

国防建设一方面创造着安全产品，为经济建设提供安全稳定的环境；另一方面又占用一定的资源，用于国防的资源过多会挤占其他领域的投资，从而在一定程度上影响经济建设。如何妥善处理经济建设和国防建设的关系，应当紧密结合新时代新发展阶段特点，深入研究国防经济的特点规律，注重发挥国防经济对经济建设的促进作用。

 

国防经济作为国民经济的特殊组成部分，通过国防支出、军事采购、军工生产、军事训练等一系列活动，将经济力转化为战斗力，为经济社会提供安全稳定的环境。对于任何一个国家来说，实现经济社会持续稳定发展， 必须有安全稳定的外部环境，国家安全是进行经济建设最为重要的条件，任何时候都必须有强大巩固的国防，而建设强大的国防需要以坚实的经济基础作为支撑。

 

国防经济由两大部分组成，一部分是国家经济中主要生产武器装备的军工部门，另一部分是为军事活动提供军需物品和劳务的部门。国防经济运行是指在满足国防建设需要条件下进行的军品生产、分配、交换、消费及其管理过程。

 

国防经济对国民经济的促进作用主要表现为，国防开支作为政府支出的重要组成部分，通过优化军费支出结构，对于调整产业结构、扩大内需发挥积极作用；军事科技的发展，能够推动国家尖端科技突破；国防科技成果转为民用，能够为经济社会服务；军事工业部门从事民品生产，能满足部分经济社会需求；军事设施向社会开放，能有效地为民用服务；国防工业生产、军事基地、科研院所等单位需要大量工作人员，涉及研发、生产、维护、后勤等多个领域，为社会劳动力提供大量就业机会，并带动上下游相关产业创造更多间接就业岗位。

 

国防经济对国民经济的制约作用主要表现为，国防经济占有大量人力物力财力，使本来可以用于经济社会发展的资源用到了国防方面，会影响经济领域的投资规模；军事科学技术发展尽管可以促进民用科技进步，但往往以巨大的科技投入为代价，而且这种促进或转化受到一定条件限制，会在一定程度上影响经济竞争力；在国民收入和财政收入一定的条件下，国防投入比重过大，必将挤占经济社会发展所需的人力、物力，从而制约国民经济发展。因此，必须处理好经济和国防的关系，保持国防经济和国民经济的平衡、协调、兼容发展。

 

二、应对需求不足实施适度增长的国防支出政策

 

《建议》指出，保持投资合理增长，提高投资效益。必须优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设。加强谋划论证，实施一批重大标志性工程项目。现代经济学认为，国防投入作为财政政策的一部分，会通过产业乘数效应促进社会总需求增加，推动国家科技水平提高和战略产业发展，从而拉动经济增长。国防支出最终将以购买军事装备、采办必要军需品或以部队官兵薪金和伙食费等形式支出，这些支出随着产业链的扩展，会放大社会总需求，对经济增长产生积极影响。

 

国防科技体系作为国家科技创新体系的一部分具有非常重要的作用。适度增加国防科研投入，发挥国防科技需求的重要导向作用，引导、利用军事系统和社会经济中的物质、技术资源有效提高国防科技水平，进而提升国家整体科技水平。

 

在市场经济条件下，企业出于成本和市场需求的考虑，对于技术创新性高、有一定风险的技术可能投资意愿不足，而国防科研面对国际战略竞争，为抢占军事技术制高点，必须始终保持适当规模的投入，一方面可为解决国家科技创新体系中关键技术提供支撑；另一方面，国防领域应用的新技术也可以向民用部门溢出，有利于提高民用部门生产力，对经济增长和发展产生影响。上个世纪90年代源于军事应用的计算机处理技术和网络技术等，通过向民用领域扩散，促进了互联网的快速发展。

 

国防支出中加大高新技术装备采购力度，可以增加国民经济中国防相关行业的军事装备采购数额，扶持战略性新兴产业，支持和培育关键领域本土供应商，增强产业链韧性和安全性，促进国防相关工业发展，从而带动新材料、元器件、零部件、新能源、工业软件、高端装备等相关产业发展。

 

从世界经济发展史看，政府在成功应对经济危机时，采取的措施大都包括执行扩张性财政政策，扩大以国防支出为主的公共开支，以期通过军事采购吸收大量过剩产品、通过军火工业和军事设施建设解决严重的失业问题，从而拉动经济增长、缓解经济危机的影响。

 

例如，1929年爆发世界经济危机后，胡佛政府总体上采取紧缩政策，国防开支没有增长，而是在国会压力下有所削减。由于应对不力，使美国金融体系接近崩溃，全国1/4的劳动人口失业，社会一片萧条。罗斯福上台后，为挽救陷入极度困境的美国经济，采纳了凯恩斯的建议，大幅提高包括国防在内的公共开支，创造了数以百万计的就业岗位，将闲置的工业产能全部调动起来，并配合一系列金融政策，取得了巨大成功，使美国经济走出经济危机的阴影、重新步入快速发展轨道。在1999年的科索沃战争中，由于美国政府追加了国防投入，使得美国经济出现强劲增长态势，当年经济增长率达到6%，失业率降至4.2%。

 

根据斯德哥尔摩国际和平研究所公布的数据，当前，世界大多数国家军费占GDP的比例保持在1.9%—4%的比例区间，我国近几年军费占GDP的比例维持在1.5%以内，在主要军事大国中处于较低水平，根据国防建设发展和经济增长需要，适度加大国防开支是应对经济下行的有效手段。

 

三、引导国防资产释放服务经济建设的功能

 

引导国防资产释放服务经济建设功能是盘活存量资源的重要举措。国防资产是指为国防和军队现代化建设而直接投入的物力、财力以及由此形成的用于国防目的各类资产的统称。国防资产运行不以盈利为目的，主要是为战斗力生成提供物质和技术支撑，但在特定条件下部分资产也可以为经济建设服务，释放为经济建设服务的属性。

 

《中华人民共和国国防法》第三十七条明确规定：“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产”。

 

按照《中华人民共和国国防法》释义，国防资产大致可分为以下八类：

 

一是武器装备。主要是指武装力量用于实施和保障作战行动的武器、武器系统和军事技术器材。

 

二是国防设施及设备。主要是指用于保障武装力量遂行任务，国防科研单位和国防工业企业完成国防科研、试验和生产制造，以及其他用于国防目的的设施、设备、工具等。

 

三是国防工业资产。主要是指国防工业企业用于军品生产的场地、厂房、设施、设备，以及国务院和中央军事委员会规定的其他用于军事目的的国防设施及其配套、附属设备等。

 

四是物资器材。主要是指用于维持提高军队生存、发展的战斗能力，保障国防科研、试验、训练和军工生产顺利进行的各种物质资料。

 

五是由国防投入转化的资金。主要是指国家直接投入武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设的经费，以及由此进入金融领域形成的各项结存资金。

 

六是资源性资产。主要是指由国家通过划拨方式专门用于国防目的的自然资源，包括土地及附着于土地之上的森林植被，军事禁区、军事管理区内的水域、空域、太空资产，以及国防科研试验和国防科技工业生产的专用矿物资源等。

 

七是国防技术成果。主要是指武装力量及为军队提供保障、服务的单位在对外交往、科学研究、技术开发等活动中，使用国家投入的资产形成的用于国防目的的专利技术、专有技术及其所附着的技术设备、器材、产品等。

 

八是经营性资产。大致分为两大块，一块是国防工业集团掌握管理的资产，主要是为生产武器装备所占有使用的厂房、设施、设备等资产。另一块是指军队停止有偿服务后，将军队的房地产、修理工厂、招接待机构、退役装备、国防知识产权等资产移交给军队资产管理公司的资产，这些资产的权属在军队，经营按照市场机制运行，既可用于后勤和装备保障，也可以用于服务经济社会建设。

 

积极引导国防资产释放经济建设功能，至少可从五个方面发力：

 

一是用于武器装备生产的军工资产在满足武器装备生产的前提下，可以向社会开放，服务经济社会建设。

 

二是军队资产管理公司经营的资产，涉及房地产、农场、仓库、加油站、医疗机构、招接待机构等，资产规模巨大，按照军事优先、民为主体的原则，在优先考虑后勤和装备保障的前提下，按照市场化运作、专业化运行的思路，为经济社会提供支撑服务。

 

三是军队的机场、港口、设施、重点实验室、军用通信网络、卫星导航系统（如北斗）、遥感观测系统、人防工程等，在满足军事需要做好安全保密工作的前提下可向民用领域开放，为经济社会服务。

 

四是国防知识产权等军事科研成果，可通过建立国防知识产权交易平台，以及脱密、解密等程序向经济社会领域转移转化，将航天、航空、船舶、电子信息、新材料等领域的尖端技术，有规划、有步骤地向民用领域转移；将军工产品（如高可靠性通信设备、特种材料等）经过适应性改造，应用于民用市场，如防灾减灾、应急救援、高端装备制造等。国防科技工业产生的先进技术通过转化机制，源源不断扩散到民用领域，如新材料、新工艺、通信技术、人工智能等，最终惠及民用通信、交通、医疗、能源等，具有显著的产业链带动作用。大型舰艇的建造需要拉动全国数千家企业配套生产特种钢材、精密电子、动力系统等上万个零部件，带动相关产业发展。

 

五是部分闲置的军事设施和国防工程，特别是上个世纪在早打、大打、打核战争背景下建立的防空洞、碉堡等传统国防工事，有相当部分已经老化而不具备军事功能，应当适时启动报废程序或移交工作，以便于地方政府统筹规划，用于经济社会发展。

 

《中华人民共和国国防法》明确规定，国防资产属于国家所有。国家根据国防建设和经济建设需要，确定国防资产的规模、结构和布局，调整和处分国防资产。国防资产应当在服务保障军事需要的前提下，按照国家战略综合施策的要求，充分发挥这些资产的经济功能，可有效释放经济活力。

 

四、发挥新质战斗力供给对新质生产力的牵引作用

 

习近平总书记指出：要以加快新质战斗力供给为牵引，深化国防科技工业体制改革，优化国防科技工业布局，健全先进技术敏捷响应、快速转化机制，构建同新兴领域发展相适应的创新链、产业链、价值链。

 

当前，战争形态正向机械化信息化智能化融合加速转变，作战空间由传统的陆、海、空三维空间向陆、海、空、天、电、认知等多维空间拓展，新的作战空间和作战场景已发生重大变化，对战斗力生成的科技创新提出了很高的要求，特别是高性能计算、人工智能、量子科技、高超音速等“颠覆性技术”的军事需求，往往是尖端技术创新的原始驱动力，对技术性能、可靠性和前沿性提出极高要求，这将倒逼科技界和企业去攻克最前沿、最底层的技术难题，促进科研突破现有极限。这些前沿尖端技术成熟后反哺民用领域，将成为新质生产力的核心引擎，强力拉动相关基础研究和应用研究，牵引和拉动新质生产力发展。

 

新质战斗力供给需求为发展新兴产业和未来产业提供应用场景。《建议》指出：着力打造新兴支柱产业。实施产业创新工程，一体推进创新设施建设、技术研究开发、产品迭代升级，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展。前瞻布局未来产业，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。新型战略产业和未来产业发展是需要有应用场景的，随着未来高端战争形态向机械化信息化智能化融合加速转变，作战空间由传统的陆、海、空三维空间向陆、海、空、天、电、认知等多维空间拓展，这为战略新兴产业和未来产业提供了典型军事应用场景，对新质生产力发展起到了强大牵引作用。同时，生成新质战斗力的新质武器装备对可靠性、精密性、耐久性的苛刻要求，将拉动整个产业链升级，提升中国制造水平，从而提升国家整体工业基础能力。

 

为满足新质战斗力生成研发成功的前沿尖端技术，通过一系列转移转化，最终会产生庞大的民用市场，形成新的经济增长点。如我国北斗导航民用产业化，带动了从上游的芯片、板卡、天线，到中游的终端设备、软件平台，再到下游的系统集成和运营服务等完整的产业链。

 

《2023年中国卫星导航与位置服务产业发展白皮书》显示，我国卫星导航与位置服务总产值已达数千亿元。随着科技革命和军事革命加速发展，影响经济增长和军事进步的新兴技术日益趋同，新质生产力同新质战斗力高效融合、双向拉动将成为大趋势，应当健全需求论证、规划计划、资源配置、项目实施、成果转化应用等工作链路，营造开放共享、多方参与、竞争有序的军民科技协同创新环境氛围，开辟新质生产力向新质战斗力快速转化通道，完善统一、高效、开放的“两力融合”创新生态体系，使国防经济为国家经济建设服务的综合效益更加显著。

 

五、积极拓展我国军品贸易市场

 

《建议》指出：“从国际看，世界百年变局加速演进，国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破，我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素。”

 

军品贸易是我国主动运筹国际空间，营造具有全球竞争力的开放创新生态，促进外贸提质增效，加快建设贸易强国的重要领域。

 

当前，大国战略竞争力度加大，全球军贸格局正在经历深刻重塑，加快我国军贸发展是国家战略能力提升的重要组成部分，应当从顶层战略设计、体制机制改革、国际市场开拓、军工技术创新、售后服务体系与政策支持体系建设等多维度协同发力，破解制约军贸发展的深层次矛盾问题。努力构建战略牵引、技术驱动、军民协同、市场运作、制度创新的适合我国国情的现代军贸体系，提升我国军贸市场核心竞争力。

 

军品贸易是指国家、集团或国际军事组织之间，为达成特定政治经济和军事目的，通过官方或官方授权渠道进行的武器装备、弹药、军用物资、军事技术、军事服务及军事设施等方面的买卖、租赁、援助、馈赠或交换活动。军贸工作是以国家战略为导向、以军事装备资源为载体、以国家间贸易为主要形式，并受到交易双方严格管控的特殊贸易形态。

 

“十五五”时期，应当贯彻《建议》精神，把军贸工作上升到服务国家战略的高度，从维护国家安全和发展利益的角度，加强对军贸发展的战略统筹。要把军贸工作作为服务国家战略的重要工具，在战略指导上实现四个转变，即从“不做军火商”的观念转变到服务国家战略的轨道上来，将军贸工作明确定位为国家安全、经济、外交战略服务的抓手；从中低端产品向中高端产品转变，打造标志性装备国际品牌，逐步提升军贸高端市场份额；从单纯的装备出口向体系化能力输出转变，提供合成旅、全域作战等解决方案；从规则被动适应者向规则制定者迈进，积极参与制定公平合理的国际军贸秩序，服务全球安全治理需求。

 

我国装备制造主体应当把军贸工作作为重要职能，构建 “国内国际双循环相互促进” 的发展格局。通过军贸深化 “一带一路” 安全共同体建设、对冲西方遏制、服务地缘支点布局；建立军贸项目成本效益评估机制，对非战略客户实施 “商业定价 + 定制服务” 模式，剥离低效产能与老旧装备包袱，提升我国军贸的影响力和资源配置效率。

 

全面增强我国军贸工作核心竞争力，必须提升武器装备质量水平，把智能化、无人化、低成本武器装备放到突出位置。应当聚焦前沿尖端技术，加大军民科技协同创新力度，加速新质生产力向新质战斗力转化，全面提升出口装备的质量效能。

 

应当聚焦“卡脖子”领域，实施航空发动机、高精度传感器、制导雷达等关键技术攻关计划，构建自主可控的军工技术生态链。随着人工智能技术在军事领域的快速渗透，应抓住AI飞行控制系统、智能无人系统等前沿领域发展机遇，推动装备从机械化向信息化智能化跃升。聚焦战略新兴领域创新，以无人机、高超音速导弹、激光防御、无人舰艇为突破口，依托新质生产力形成代际优势。建立 “军贸需求—技术反哺” 闭环机制，通过出口订单分摊研发成本，降低先进装备单价；推动外贸装备技术迭代，反哺国内装备体系现代化，形成装备发展 “研发—出口—迭代—反哺” 螺旋式上升路径。

应当创新军贸服务保障模式，改变“交付即终止”的传统做法，完善军贸全周期服务生态体系。我国军贸要改变从“交付即终止”的传统模式向全周期服务支持升级，提供技术转让、本土化生产支持及体系维护服务，加快建立覆盖装备全生命周期的服务体系。

 

应建立标准化培训体系，包括基础操作、战术应用、维护保养等模块，并针对不同国家用户的文化背景和知识水平进行本地化适配。提高技术文档和手册翻译质量，确保非中文用户能够准确理解和使用。可借鉴西方“培训即服务”的理念，将培训作为持续创收的来源而非一次性成本。加强前置化保障设计，在装备研发阶段集成维护便利性（模块化设计、通用备件接口），配套提供训练模拟器、数字孪生维护手册等智能工具。

 

加快军贸的本地化服务布局，在重点市场建立区域维修中心，合资培养本土技术团队；建立服务响应标准，推行 “全寿命周期服务协议”（LSA），覆盖维修、升级、人员培训及退役处置，将军贸服务满意度纳入企业 KPI 考核。逐步扩大本地化合作范围，从简单组装向核心部件生产延伸，根据合作伙伴的工业基础提供差异化合作方案。对于工业基础较弱的国家，可侧重维护保养设施建设；对于有一定工业能力的国家，则可开展联合生产或技术授权，从而不断拓展军贸市场份额。

 

综上所述，充分发挥国防经济对经济建设的促进作用，就是通过国家战略需求牵引，制度创新、管理创新和科技创新，优化增量国防投入，盘活存量国防资产，做好技术转化和产业协同，打通创新链、产业链、供应链的链路，将国防建设“需求侧”与经济发展“供给侧”有机结合起来，让国防经济不仅为国防和军队现代化建设、铸就保卫国家的“坚盾利剑”提供坚实的物质技术支撑，也成为拉动经济社会发展的“强大引擎”，为奋力开创中国式现代化建设新局面作出应有贡献。

 

【注：本文参考文献来源于解放军报等公开媒体。】

 

（作者系上海交通大学国家战略研究院特约研究员、上海市国防动员讲师团专家、中国国防经济年度人物评审委员会副主任；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“上海交通大学国家战略研究院”微信公众号，修订发布；图片来自网络，侵删）