崔紫剑：关于制定《外国代理人法》的建议

 

 

在当前百年未有之大变局的背景下，国际博弈日趋激烈，境外势力通过隐蔽手段干预他国内政、渗透意识形态的风险持续攀升。制定一部符合中国国情的《外国代理人法》，已然成为贯彻新时代中国特色社会主义法治思想的必然选择，也是落实总体国家安全观的关键举措，更是维护国家主权、安全、发展利益的迫切需要，背后有着深刻的现实意义与坚实的法理依据。

 

从立法的必要性来看，这一需求深深植根于维护国家主权与安全的核心诉求，也契合新时代法治建设的根本方向。从国家安全维度出发，外国代理人的隐蔽活动已经成为危害我国政治安全的重要风险点。

 

在实践中，部分境外势力会通过资助学术项目、操控网络舆论、扶持民间组织等方式，打着“学术交流”“公益服务”的幌子，在司法、教育、传媒等关键领域进行系统性渗透。就像某顶尖高校与境外政府关联机构合作的长期项目，完全依赖境外资金支持，其课程体系与价值导向带有鲜明的西方视角，培养出的毕业生如果进入我国法律系统等关键岗位，就潜藏着通过精英群体影响国家治理理念的风险。

 

这种“嵌入式”渗透不仅会挑战国家意识形态安全，更可能干扰政策制定、破坏社会稳定，而国家主权原则决定了本国的内外政策必须由本国人民自主决定，任何隐藏身份的外部干预都违背了这一核心准则。从法治体系建设维度而言，我国现行监管框架存在明显短板。当前相关治理主要依赖《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，但该法侧重规范组织行为，难以覆盖个人代理、企业运作等多元形态，对学术合作、网络传播等领域的隐性渗透更是难以应对。

 

而《中华人民共和国国家安全法》确立的总体国家安全观、《中华人民共和国对外关系法》规定的境外实体守法义务，为专门立法提供了上位法依据，制定《外国代理人法》正是填补法律空白、健全涉外法治体系“四梁八柱”的合理路径。从公众权利保障维度来讲，该法的核心逻辑是保障公民知情权，正如俄罗斯立法时所强调的“你有权知道谁在后面影响你的观点”，通过明确代理人身份披露义务，让公众清晰辨识各类信息与活动背后的外国势力背景，才能在复杂舆论环境中做出理性判断，这既是对公民政治权利的尊重，也是维护社会共识的基础。

 

立法的紧迫性，源于国际形势的现实倒逼与国内治理的现实需求，容不得丝毫迟疑。从国际格局来看，外国代理人制度已经成为全球治理的普遍实践，我国面临“制度性被动”的风险。美国1938年出台的《外国代理人登记法》近年来持续“加码”，将多家中国驻美媒体机构强制登记为外国代理人;俄罗斯、澳大利亚、新加坡等国也相继完善相关立法，形成了“信息披露+标签警示+法律追责”的监管体系。

 

在国际博弈中，他国已将此类法律作为维护自身安全、开展对等反制的工具，我国如果缺乏相应制度设计，就会在跨境治理中处于弱势地位，难以有效应对境外势力的不公平对待与非法干预。从国内治理来看，现有监管手段已难以应对日趋隐蔽的渗透风险。境外势力的代理活动已从传统的政治游说，延伸至学术教育、网络舆论、公益慈善等多个领域，呈现出“资金隐蔽化、主体多元化、活动合法化”的特征。部分个人或组织接受境外资助后，会通过发布研究报告、组织论坛活动、操控网络话题等方式影响公众认知与政策走向，而现有法律缺乏明确的界定标准与监管机制，导致“发现难、取证难、追责难”的问题。从风险演变来看，随着数字化传播的普及，外国代理人可借助社交媒体快速扩散虚假信息、煽动社会对立，对意识形态安全与社会稳定构成即时威胁。比如境外资金支持的部分网络账号，以“民生关切”为噱头，炒作热点事件、歪曲政策解读，其背后的外国势力背景难以辨识，亟须通过专门立法构建全链条监管体系。而制定《外国代理人法》，并不是封闭保守的选择，而是开放条件下守护国家主权的理性之举;不是限制正常交流的障碍，而是规范国际交往秩序的必要手段，才能让对外开放在法治轨道上行稳致远，为中国式现代化建设营造安全稳定的内外环境。

基于这样的现实需求，《外国代理人法》的具体法条设计，应当牢牢立足我国政治体制、治理格局和开放实际，以“明确权责、精准监管、保障权益”为核心，细化各项关键内容，确保法律既筑牢国家安全防线，又不影响正常国际交往与社会活力，完全契合新时代中国特色社会主义法治思想的实践要求。

 

在管理职能归属方面，可以坚持归口管理与协同联动的模式，契合我国的国家治理体系。结合我国涉外事务“集中统一领导、分工负责”的管理传统，法律可以明确“中央统筹、归口牵头、多部门协同”的职能架构，确保监管无盲区、执行高效率。

 

核心统筹层面，可明确中央外事工作领导机构负责本法实施的顶层设计、重大决策和统筹协调，落实党中央对对外工作和国家安全工作的集中统一领导，这与《中华人民共和国对外关系法》确立的领导体制一脉相承。归口牵头层面，可确定国家安全部、公安部为核心牵头部门，其中国家安全部负责统筹反渗透、反干涉相关监管工作，重点处置涉及政治安全、意识形态安全的代理活动;公安部负责日常登记管理、身份核验和治安管控，承接现有境外非政府组织管理中的相关职能，实现制度衔接。协同配合层面，可明确外交部、民政部、教育部、网信办、财政部等部门的分工责任：外交部负责甄别外交性质活动、协调涉外执法协作;民政部负责社会组织类代理人的资质核验与登记联动;教育部监管高校、科研机构涉及境外资助的学术代理活动;网信办负责网络平台、账号类代理人的信息披露与内容监管;财政部负责境外资金流转的备案与审计监督，形成“牵头有力、协同高效”的监管格局。地方执行层面，可赋予省级外事、公安、国家安全机关相应的属地管理权限，负责本行政区域内代理人的登记受理、日常巡查和线索上报，适配我国“中央统筹、地方落实”的治理层级特点。

 

在监管纳入范围方面，可以聚焦风险靶点，明确界定“应管尽管”的边界。监管范围的划定应当坚持“问题导向、精准施策”，既覆盖各类隐蔽渗透风险点，又避免“一刀切”扩大化，严格区分合法代理与非法干预的界限。代理人主体界定上，可明确“外国代理人”包括三类主体：

 

一是接受境外国家机关、政党、社会组织、企业等资助或指示，在境内从事特定活动的自然人;

 

二是受境外委托开展游说、舆论传播、项目运作的法人和非法人组织，包括高校科研机构、民间团体、网络公司等;

 

三是境外组织在境内设立的代表机构或分支机构，且其活动超出正常交流范畴的。

 

主体界定可以“是否接受境外操控、是否可能影响国家利益”为核心判断标准，而非单纯以资金来源为唯一依据，这与俄罗斯、澳大利亚等国的立法逻辑一致。纳入监管的活动类型上，可重点监管四类高风险活动：

 

一是政治游说类，包括向各级国家机关、公职人员提出政策建议、影响立法或决策进程的活动;

 

二是舆论传播类，包括通过媒体、网络平台、出版物等发布特定导向信息、炒作社会话题、影响公众认知的活动，尤其是涉及涉台涉疆涉藏涉港等敏感议题的传播行为;

 

三是项目运作类，包括接受境外资助开展的学术研究、公益项目、调研普查等，且项目内容涉及国家关键领域或敏感数据的;

 

四是组织联络类，包括联络境内各阶层群体、组织线下活动、发展成员等可能形成隐性影响力网络的活动。

 

强制登记与披露要求上，可明确纳入监管的代理人应当履行登记义务，并向牵头部门提交境外委托人信息、资金来源与流向、活动计划等材料，登记信息需及时更新;在开展公开活动、发布信息时，应当显著标注“外国代理人”身份，涉及资金使用的需定期公示收支明细，保障公众知情权，这一制度设计借鉴了国际通行的“标签警示”原则，同时适配我国公众信息辨识需求。

 

在权益维护范畴方面，可以平衡安全与发展，筑牢“合法权益保障线”。法律不仅是监管工具，更应是权益保障屏障，可通过明确条款维护正常国际交往秩序、市场主体合法权益和公民基本权利，彰显法治的温度与包容。维护正常国际交流秩序方面，可明确豁免监管的情形：

 

一是纯粹商业贸易活动，如企业间正常的进出口合作、技术转让等，不涉及政治、舆论等领域的;

 

二是官方外交与领事活动，符合《中华人民共和国对外关系法》规定的国家间正式交往;

 

三是合法学术交流，高校、科研机构开展的无境外操控、不涉及敏感议题的学术研讨、人才培养等活动;

 

四是民间友好交流，符合国家鼓励的中外民间文化、体育、教育等领域的非功利性往来。豁免情形可以“公开透明、不危害国家利益”为前提，且相关主体需留存活动记录以备核查，避免选择性执法空间。

 

维护市场主体与公民合法权益方面，可规定代理人的合法财产受法律保护，监管部门不得非法查封、扣押、冻结;明确登记与披露程序的便捷性，推行线上申报、一次性告知等便民措施，降低合规成本;建立异议申诉机制，代理人对监管决定不服的，可申请行政复议或提起行政诉讼;严禁任何单位和个人利用“外国代理人”标签进行歧视性待遇，保障合规代理人的平等市场地位和发展权利。

 

维护对外开放环境方面，可以明确法律不阻碍高水平对外开放，对于外商投资企业正常的生产经营、国际技术合作等活动，均不纳入“外国代理人”监管范畴;鼓励境外合法资金参与我国公益事业、科技创新等领域，但需通过规范登记程序确保资金使用透明，既保障境外主体的合作意愿，又防范潜在风险，实现“开放与安全”的动态平衡。

 

在公众可查渠道设计与必要性论证方面，可以让透明化成为监管的重要助力。公众可查渠道的设计应当遵循“便捷高效、安全规范、公开透明”原则，依托我国现有政务服务体系搭建，避免重复建设，契合数字政府建设趋势。

 

统一查询平台上，可以全国一体化政务服务平台为总枢纽，设立“外国代理人信息公示”专门板块，作为全国统一的查询入口，同步对接省级政务服务平台和相关部门官网，实现“一网通查”。平台可支持电脑端、移动端(政务APP、小程序)多终端访问，界面设计简洁明了，操作流程便捷，适配不同年龄段公众的使用习惯。查询功能与权限上，可采用“后台实名、前台自愿”的查询机制：公众查询基础信息，如代理人名称、登记状态、境外委托人基本信息、活动类型等，无需实名认证，可直接检索;查询详细信息，如资金流水、具体活动方案等，需通过人脸识别完成实名认证，留存查询记录但不泄露查询人隐私，既保障查询便捷性，又防范信息滥用风险。

 

平台还可提供按代理人名称、所在地区、活动领域、境外委托人国别等多维度检索功能，支持关键词模糊查询和结果导出，提升查询效率。线下补充渠道上，针对不擅长线上操作的群体，可在各级政务服务大厅设立专门咨询窗口，提供纸质版信息查阅、查询指导等服务;同时开通咨询热线，由专人负责解答查询疑问，实现线上线下服务协同，覆盖全人群需求。信息安全保障上，平台可采用加密技术、数字证书等手段保障数据安全，防止信息泄露与篡改，依托政务云平台构建稳定可靠的运行环境;建立信息分级管理机制，对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息依法不予公开，平衡公开与安全的关系。

 

而建立公众可查渠道的必要性也十分突出。这是保障公民知情权的直接体现，在复杂的舆论环境和国际交往中，公众有权了解各类信息与活动背后的外国势力背景。通过公开可查渠道，公众能清晰辨识外国代理人的真实身份和活动目的，避免被隐性代理活动误导，从而在参与社会事务、形成价值判断时做出理性选择，这既是对公民政治权利的尊重，也是维护社会共识的基础。

 

同时，这能强化社会监督形成监管合力，仅靠行政监管难以实现全方位、无死角的有效管控，尤其是面对外国代理人“资金隐蔽化、主体多元化、活动合法化”的特点，行政监管容易存在盲区。公众可查渠道为社会监督提供了直接路径，公众在日常生活中发现代理人未按规定披露信息、从事违规活动时，可及时向监管部门举报，形成“行政监管+社会监督”的多元治理格局，破解“发现难、取证难、追责难”的治理困境。

 

此外，这还能提升法治透明度与政府公信力，将外国代理人登记、活动、处罚等信息公开，是落实《中华人民共和国政府信息公开条例》的具体体现，彰显了我国依法行政、公开透明的法治理念。通过明确的信息公开机制，让公众能直观了解法律实施情况和监管部门履职状态，减少信息不对称带来的疑虑，增强对国家涉外治理的信任;同时也能对监管部门形成监督，倒逼其规范执法行为，确保法律公正实施。

 

最后，这能规范代理人行为引导合规运作，公开可查的压力会对代理人形成刚性约束，使其在开展活动时更加注重合规性，主动履行登记披露义务，避免从事危害国家利益的行为。对于合法合规的代理人而言，透明的信息公开也能消除社会误解，保障其正常开展活动的权利，实现“监管约束”与“权利保障”的有机统一。

 

为了让法律更好地落地见效，避免“空转”，还可以配套建立三项关键制度，提升法律实施的有效性和针对性，契合我国“制度闭环、落地见效”的法治实施要求。

 

一是风险评估与分级监管制度，可建立代理人风险分级机制，根据境外委托人背景、活动敏感程度、资金规模等因素，将代理人划分为高、中、低风险等级，对高风险主体实施重点监管、定期核查，对低风险主体简化监管流程，提升监管效率。

 

二是信息共享与联合执法制度，可搭建跨部门信息共享平台，整合登记信息、资金流水、活动记录等数据，实现各监管部门实时查询、线索互通;建立联合执法机制，针对跨领域、跨区域的复杂代理活动，由牵头部门组织联合调查，破解“发现难、取证难、追责难”问题。

 

三是法律责任梯度化制度，可设定分层级的法律责任：对未按规定登记、未披露身份等轻微违规行为，给予警告、限期整改、罚款等行政处罚;对故意隐瞒境外关系、从事危害国家安全活动的，依法吊销登记资质、没收违法所得，情节严重的追究刑事责任;对境外委托人指使境内代理人实施非法活动的，可依法采取限制入境、冻结相关资金等反制措施，形成“轻微违规有惩戒、严重违法有追责”的责任体系，参考美国、俄罗斯等国的处罚力度，确保法律威慑力。

 

总体来看，《外国代理人法》的立法与法条设计，本质上是“国家安全”与“法治文明”的有机统一，是“中国国情”与“国际惯例”的合理衔接。通过明确管理职能、精准划定监管范围、强化权益保障、搭建公众可查渠道并完善配套制度，既能有效抵御境外势力通过代理活动进行的渗透干预，又能为合法合规的国际交流合作保驾护航，使法律既成为维护国家主权、安全、发展利益的“硬防线”，又成为保障对外开放、促进中外友好的“软环境”，真正实现“管得住、放得开、护得好”的立法目标，为新时代涉外法治建设提供坚实的制度支撑，也为维护世界和平与发展、推动全球治理体系变革贡献中国智慧与中国方案。

 

以上建议仅供参考，未尽事宜欢迎补充，有不当之处欢迎批评指正。

 

来源：崔紫剑同志

作者：崔紫剑