焦俊成：派驻机构开展“一把手”和领导班子监督力度弱的表现及原因分析

 

 

党的二十大报告提出要“增强对‘一把手’和领导班子监督实效”。《纪检监察机关派驻机构工作规则》明确规定，派驻机构应当重点监督驻在单位领导班子及其成员特别是主要负责人。派驻机构加强对部门“一把手”和领导班子监督，既是派驻监督实现高质量发展的难点，也是实现有效监督全覆盖的关键环节，以及提高监督效能的策略和方法。当前各级各类派驻机构开展了多种形式的实践探索，虽然取得了一定成效，但还普遍存在着监督力度弱的问题。主要体现在以下几方面。

 

一是方法不多、不会监督。一些派驻机构纪检监察组组长认为监督“关键少数”难度大，遂将监督重点放在了中层干部或二级单位上面，或把主要精力转移到对一般党员干部监督上，造成对部门“一把手”和领导班子监督的缺失；对“一把手”权力运行情况监督手段单一，实践探索不多，不能及时发现苗头性、倾向性问题；有的对“关键少数”聚焦不够，实施政治生态画像不精细；对“一把手”和领导班子实施政治监督过程中，不善于从业务问题背后审视政治偏差，政治监督不够聚焦、抓手少；等等。 如江西省纪委监委驻省商务厅纪检监察组调研时发现，对被监督单位党组一把手的监督还停留在工作会议上、议事决策上，对班子成员履行“一岗双责”情况的掌握也停留在会议过程上，点对点、面对面的监督办法不多、措施不细，主动监督、精准监督做得不够；新疆维吾尔自治区纪委监委调研时发现，派驻机构聚焦“关键少数”“关键领域”“重点环节”监督不够，对重点监督对象特别是被监督单位“一把手”和班子成员存在的问题掌握不多，“探头”作用发挥不明显。

 

二是顾虑较重、不敢监督。一些派驻干部没有深刻理解派驻监督不是同级监督和下对上监督要义，因为驻在部门“一把手”级别高，就觉得自己底气不足、不敢监督；有的派驻机构负责人不敢担当、不善作为，不敢唱黑脸、怕得罪人，一旦遇到“一把手”违纪情形，往往做不到板下脸来坚持原则、严格监督执纪；有的对驻在部门“一把手”和领导班子监督顾虑较重，尤其是对“一把手”实施监督很棘手，面上监督较多，具体人和事监督偏少；有的斗争精神不足，参加党组会以建议代替监督意见，导致本应直指问题红脸出汗的“面对面”监督，变作不痛不痒态度暧昧的“协商”。

 

三是存有“老好人”思想、不愿意监督。有的派驻组干部派驻时间长了、人员熟悉了，在工作中瞻前顾后，热衷搞“左右逢源”，不愿得罪人、不愿较真碰硬，致使监督流于形式；有的派驻组同志自愿当“上门女婿”，履行监督职责时关心的是个人小面子，抹不开面、拉不下脸监督；有的监督方式更多是“提醒式”，对决策方面的监督有意避开或者不涉及，造成监督效果的“蜻蜓点水式”，没有进入权力监督的“深水区”；对“关键少数”监督常常处于被动局面，上面“拨一拨”，下面才“动一动”。如云南省昆明市纪委监委研究室在调研时发现，有的派驻机构负责人因监督对象庞大、专业性强、人员情况复杂，工作中存在畏难心理，对发现的问题睁一只眼闭一只眼，担当精神不够，等等。

 

 

造成以上问题的原因分析

 

1、因权责不对等，造成派驻机构监督表层化现象。

 

《纪检监察机关派驻机构工作规则》是对派驻监督规定最详细、发布时间最近的党内法规文件。该法规明确规定，派驻机构应当重点监督“驻在单位领导班子及其成员特别是主要负责人、以下对象驻在单位上级党委管理的其他人员、驻在单位党组管理的领导班子及其成员、其他列入重点监督对象的驻在单位人员”。在监督授权上，《规则》列出的对“一把手”和领导班子能够直接采取的监督举措包括：发现驻在单位领导班子及其成员重要问题及时向派出机关报告；发现驻在单位存在突出问题或者薄弱环节，应当提出纪检监察建议。经派出机关授权，可以对“一把手”和领导班子采取的监督举措包括：对驻在单位领导班子及其成员涉嫌违纪违法犯罪问题线索，经批准可以参与派出机关初核审查调查。只能对驻在单位党组管理的领导干部实施的监督举措包括：为驻在单位党组管理的二级单位“一把手”和领导班子成员建立健全领导干部廉政档案动态更新；严把党风廉政意见回复关；对违纪违法的驻在单位党组织和党员、干部以及监察对象进行处理处分，对不履行或者不正确履行职责的驻在单位党组织和领导干部进行问责；听取驻在单位党组管理的领导班子及其成员履行管党治党责任情况汇报。《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，是开展“一把手”和领导班子监督的权威性党内法规文件，该法规明确赋予派驻纪检监察组的监督权限仅一项，“派驻纪检监察组组长发现“一把手”违反决策程序的问题，应当及时提出意见，对纠正不力的要向上级纪委、派出机关反映。”因此，单从制度设计的初衷看，上级部门只是在要求派驻机构发现问题及时报告基础上，对部门“一把手”和领导班子行使好监督职责。虽然多个党内法规文件都强调派驻机构要加强对部门“一把手”和领导班子监督，但因顶层制度设计造成的权责不对等问题，一定程度上削弱了派驻机构在开展“一把手”和领导班子监督中所应发挥的作用，使其的监督在某种程度上只是停留在了表面和浅层。

 

2、因权威性不够，造成派驻机构监督软弱化问题。

 

权威性是一种无形威慑力，直接关系到具体监督效果。派驻监督虽然历经多次改革，派驻机构独立性得到明显加强，但在实际运行中，仍然不同程度存在权威性不够问题。

 

首先，党组主要负责人级别比纪检组长高，纪检组工作如果得不到党组主要负责人支持，就会影响派驻纪检组具体工作成效；派驻纪检组长兼任驻在单位党组成员，既要遵守纪委监委工作规定，同时也要遵守驻在单位工作规定，因此很难表达出与“一把手”相反意见；有些地方纪委监委不注意树立和维护派驻机构威信，针对部门“一把手”和领导班子成员的监督活动不主动邀请派驻机构参与。如被监督单位“一把手”和领导班子成员廉政档案没有和派驻机构建立常态化共享机制，对“一把手”开展政治谈话不通知派驻机构，等等。这些因素，都在无形中降低了派驻机构在部门“一把手”和领导班子成员心目中的权威性，导致其开展“一把手”和领导班子监督时威慑力不够、监督底气不足。

 

另外，由于对部门“一把手”和领导班子成员最具威慑性的监督权力，包括审查、调查、问责、问题线索处置等，都集中在纪委监委监督检查室那儿，甚至连建立完善领导干部廉政档案这个相对弱化的监督权力都由监督检查室负责。限于干部管理权限所致，综合监督单位党组班子成员的信访举报件基本都掌握在纪委监督检查室那儿，个人重大事项报告情况也仅限于组织人事部门备案，除党组主要领导同意，派驻机构无权查阅，基本上难以获悉。由于缺乏了解掌握相关信息渠道，派驻机构实际上无法有效开展对部门“一把手”和班子成员监督，客观上造成派驻监督事后监督多、日常监督少，具体事项监管多、系统防控少，施政行为监督多，对思想品德、生活作风方面监督少等问题。

 

第三，由于监督检查室需要监督十几个甚至几十个部门单位，监督的量大、面宽，再加上人员力量有限，主要精力基本都用在了对所辖党员领导干部问题线索处置上面，对部门“一把手”和领导班子日常监督无暇顾及，既不深入也不细致。因此对部门“一把手”和领导班子监督，更多处在“看得见的管不了，管得了的看不见”的监督盲区，甚至是无人监督的真空状态。

 

3、因重要监督制度执行不到位，造成派驻机构监督无手段局面。

 

发现重要问题及时报告制度，是《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》和《纪检监察机关派驻机构工作规则》赋予派驻机构对部门“一把手”和领导班子可以直接行使的一项重要监督制度。但在具体工作实践中，这项制度还存在着严重执行不到位的问题，并且这个问题越到基层越具有很大的普遍性。如云南省昆明市纪委监委对派驻机构职能作用发挥调研时发现，一些派驻机构很少向本级纪委监委报告驻在部门领导班子及其成员重要情况和倾向性问题。出现这个问题的原因：一是纪委机关和派驻机构没有意识到该制度对于派驻机构开展部门“一把手”和领导班子监督的重要性，对此政策存在着重视程度不够的问题；二是在实际操作中，该制度还存在具体环节不好把握的问题。因为“一把手”即使做了违纪违法违规的事情，也会尽力伪装而不会让派驻纪检组看到，派驻机构即使偶尔听到一些消息，在没有发现足够证据情况下，也不会、不敢贸然“闻风而报”。至于明显违纪违法或违背决策程序问题，论“一把手”智商，以及当前全面从严治党压倒性态势，一般不会有人明目张胆去做，如果有也是包装在部门小团体利益“外衣”下，或打政策的“擦边球”。在这种情况下，派驻机构也很难掌握政策尺度，也不会动不动就跑到派出纪委机关那里去报告。这项政策措施，在很多情况下，也就成了“摆设”，对部门“一把手”监督发挥不了应有震慑作用。三是派出纪委机关没有针对性更强的督促手段。由于对此政策没有深入细致研究，没有操作性强的配套措施，或没有纳入考核范畴，造成派驻机构做与不做一个样，做了反而费力不讨好，政策如果掌握不好、既会得罪部门“一把手”、还有可能被纪委责备而成为众矢之的，等等。如何做实这项制度,成为派驻机构和纪委机关亟待研究解决的问题。

 

4其他方面的因素

 

一是派驻干部有给自己留后路思想。由于一些地方派驻干部晋升、交流、培养渠道还不够流畅，派驻机构分散在各单位，派驻人员工作生活圈子都在驻在单位，与驻在部门同事相处更长，与本级纪委监委联系相对较少，容易导致派驻干部存在“被边缘化”心理，而在监督中不愿意拉下脸来得罪人，给自己留后路；少数派驻机构负责人在转岗、交流、提拔、解决职级待遇等方面想给自己“留条后路”；个别派驻纪检监察组长“揣着明白装糊涂”，出于个人利益考量，和驻在单位走近，具体参与业务工作，分沾驻在单位权力，或替其消灾抹事。

 

二是纪委监委管理指导还不到位。一些地方纪委监委在派驻机构制度建设方面，对派驻机构履行监督职责应该做什么、不应该做什么，没有明确的制度依据；在对派驻机构监督指导、一体化管理和后勤服务保障等方面还存在问题，导致派驻纪检干部缺乏“归属感”，“派的意识”不够强。如西藏自治区纪委监委在调研时指出，派驻机构存在问题，既有派驻机构自身问题，也有纪委监督检查室指导不力的因素。

 

三是监督检查监察室和派驻机构没有形成监督合力。对“室组”联动机制建设促进“一把手”监督所发挥的重要作用重视程度不够，借完善“室组”联动机制，在加强“一把手”和领导班子监督方面实践探索还不多，贯通协作机制还不健全；有些地方的监督检查室和派驻机构在开展“一把手”和领导班子监督时，问题线索各管一块、互不通气、信息互通时效性不强、深度不够，没有形成优势互补的合作机制；有的监督监察室侧重于远程督办方式，现场督导少，参加工作形势分析会少，与派驻机构日常交流不多，给予派驻纪检监察组支持力度不够，等等。如福建省纪委监委第二纪检监察室在调研时发现，有的监督监察室和派驻纪检监察组信息“双向交互”不够，在领导班子成员廉政档案方面信息共享较少，不利于派驻纪检监察组对“关键少数”进行精准“画像”。

 

四是被监督部门党组主动接受监督意识不强。有的部门党组主动接受监督意识不强，未习惯在监督常态下工作，研究“三重一大”事项不及时主动向纪检监察组报告，支持纪检组履行监督责任态度不坚决；有的“一把手”对派驻监督有提防意识和抵触情绪，以各种理由逃避、拒绝监督；一些部门班子成员“一岗双责”意识不强，抓好分管领域党风廉政建设力度不够，对派驻机构监督有排斥和反感心理。

 

五是派驻机构履职能力有短板。首先是学习不到位，一些派驻机构和派驻干部自身学习不够，对纪检监察党内法规知识掌握运用不够，对驻在单位相关业务知识一知半解，摸不清驻在单位人员、权力、职能职责等情况，导致监督底气不足；其次是政策宣传不到位，派驻机构对相关党内法规政策宣传不到位，导致综合监督部门党员干部对派驻机构职能职责了解不多，对派驻监督有抵触情绪。另外是沟通协调不到位，派驻机构与驻在单位党组沟通协调不到位，未建立起常态化沟通、协作、配合机制，导致其对派驻机构工作支持力度不够，在开展政治监督、日常监督以及查办案件等方面的全方位协作配合还有欠缺。

 

（作者：焦俊成 工作单位：河北省纪委监委驻统战部纪检监察组；来源：昆仑策网【作者来稿】；此文原刊发于全国廉政学研究核心期刊《廉政嘹望》杂志，2023年3月第5期，原题为《派驻监督“一把手”简析》，文章内容略有改动。图片来自网络，侵删 ）