梁军：外部董事过半，国企谁负总责？——国企改革诊断书系列之一

诊断书系列，从最不好治的疑难杂症开始。

 

应该是从2009年（正式）开始，国企董事会建设要求“外部董事过半”。这里说的国企，特指国有独资的非上市企业。目前，这项要求已经成为深化国企改革、规范董事会建设的标准动作，并且写进了许多重要文件当中。因此，大概不会有人认为这里有什么问题。

 

这里有什么问题吗？

 

这里真有问题。

 

○“外部董事过半”是自找的

 

国有资产（企业）属于全民所有。

 

曾几何时，直至当下，所谓主流经济学和社会舆论倾向性认为，根据“公地悲剧”理论推演，因为谁都不是单一直接收益人，因此谁都不愿承担过多的责任。事实上，谁都难以实施有效监管。所以，国企很难搞好。

 

在此认知基础上，国企管理层就被认定为“内部人”，属于“花别人的钱办自己的事”的既得利益群体，必定不好管、不服管。他们要么不尽责履职，要么胡乱投资，要么损公肥私，导致经营效益低下，国有资产“隐性”或“显性”流失。总之就是不能让人放心。

 

即使依照现代企业制度模式，建立了董事会，由董事会对管理层实施约束，却由于董事会成员与管理层高度重合，且都是受出资人委托的“代理人”，还是摆脱不了“内部人控制”。

 

怎么办呢？

 

发现证监会对上市公司的监管制度，好像有点意思。

 

上市公司股权分散，存在与国企类似的问题。证监会眼睛向外，取来欧美市场监管体系的“真经”，推行独立董事制度。

 

暂且不说独立董事制度能否解决上市公司的问题，但这确实启发了国资监管部门。于是，参照独立董事制度，国企董事会建设实行外派董事制度。

 

刚开始派个把人，发现起不到刚性的监督制衡作用，似乎形同虚设。后来逐步增加，效果还是不佳。最后大彻大悟，干脆超过半数，力度反而大于上市公司（注：目前多数上市公司独立董事占董事席位约三分之一）。

 

 

再往后，为了解决外部董事在时间、精力、信息等方面与企业脱节问题，又整出一个专职外部董事的概念。

 

又担心外部董事不尽心尽责，便开始讨论外部董事的激励如何与国企经营业绩挂钩问题。

 

一步一步，一环一环，一切都看似完美无缺。

 

○对症下药，“对症”是前提

 

上市公司股权高度分散，存在三种可能。一是最大的股东也不能有效控制董事会。山中无老虎，猴子称霸王。以职业经理人团队为核心的管理层事实上控制企业，损害股东权益；二是大股东控制董事会，损害其他股东尤其是中小股东权益；三是大股东与管理层合谋，危害性更大。

 

为了防止内部人控制，更主要的是为了防止大股东损害中小股东的权益，欧美市场逐步演化出独立董事制度。独立董事的作用，就是对大股东实施制衡，对管理层（内部人）实施约束，同时在利益多元化的董事会上充当和事佬。说得再直白一点，上市公司引入独立董事制度，排第一位的目的，是争取不出事，至少是不出大事。资本安全了，挣钱的事再说。

 

如果上市公司的独立董事过半，可界定为防御型董事会。所谓防御型董事会，底层逻辑是因为公司足够大，只要不出乱子就基本能挣钱。资本安全排第一位，“保值”优于“增值”。

 

 

须知，并不是所有的公司都选择上市。国外的很多百年老店家族企业先不说，眼皮子底下，华为就选择不上市。

 

并不存在上市公司的治理水平和经营业绩一定优于非上市公司的实证。即使是上市公司，独立董事不作为，甚至与大股东暗通款曲、合谋获利的事情，监管中并不少见，更多的是不见光而已。

 

上市公司的独立董事制度，只是在理论上使防止内部人控制成为一种可能。独立董事过半数，进一步放大这种理论可能。

 

我反复使用“理论可能”这个判断。

 

要想使理论可能变成实践必然，还需要其他社会的、法律的、道德的等各个层面共同发力。独立董事制度至今也不能说是完美而稳定的。再则，西方主要经济体的发展历史、经济基础、政治体制和宗教信仰等等，都与我国存在明显的差异。

 

你真相信独立董事比其他董事更了解公司、更尽心尽责为公司谋利、为小股东站台？

 

别扯了！

 

○国企与上市公司“病理”完全不同

 

要在3000字以内讲完，现在就要开始划重点了。

 

绕了大半圈，讲了那么多（学术同行会说“你啥也没讲”），是要提醒各位：

 

第一，（西方经济体）上市公司的本质是股权分散的私人资本集合体。说到底，它还是私人资本控制的企业。独立董事制度的主要作用，是为防止私人控股资本损害其他中小私人股东的资本权益。而（社会主义国家）国企的股东根本上说就是全民，形式上看是代表全民利益的国家。大股东损害其他中小股东权益的动机不足。国有独资、全资企业更是如此。

 

第二，当上市公司股权高度分散，存在管理层“内部人控制”现象时，作为私人资本的其他股东也是鞭长莫及，只能借助于独立董事制度的制衡作用，以及成本高企的司法诉讼。而代表国企出资人权益的国资委，以及相关的组织、纪检、审计等部门，对国企管理层“内部人控制”现象，拥有强大无比的约束手段。也许正是上述约束手段过于行政化、简单化，没有发挥应有的作用，我们没有从这些领域深入改革创新，从“病根”上解决问题，转而去给“肌体”上的国企董事会“服药”，且不断“加大剂量”，便出现了今天的局面。

 

 

第三，对于独立董事而言，必然要站在果断、创新、进取、冒险等一系列企业家精神的对立面。独立董事的表现不在于支持什么，而在于质疑和反对什么。因此，上市公司实行独立董事制度，是迫不得已采取的，且舍弃了部分效率的“次优”制度。而国企的资本属性，本来可以具有比上市公司更为宽松的，形成果断、创新、进取、冒险等一系列企业家精神的环境条件。因为曾经管不住、没管好，转而推行“外部董事过半”，将“次优”制度中的“次”，放大到极致。

 

○实践逻辑也难以说得通

 

在外部董事过半的国企，国企搞得好不好，责任最终还是落在班子成员身上。这里说的班子成员，就是在该企业任管理实职、接受出资人考核、领薪或受罚的那批人，或者说是个人荣辱与身家性命都和企业绑在一起的那批人。他们也是最了解企业、最希望企业好、最想干事的那批人，是习近平总书记所说的“党在经济领域的执政骨干”和“治国理政复合型人才”。

 

如果因为历史上出现过一些贪污腐败和投资失败，就通过往里“掺沙子”的方式，通过外部董事过半的“扯袖子”方式实施制衡，实在不是一个优选设计。国企的企业家精神本来就不易形成，成为攻击国企势力时常挂在嘴边的论据。外部董事过半，无疑是又给上了一道紧箍咒。

 

如果一时半会儿还没有更好的对策，是不是就长期固化这个制度设计了？

 

所以，我今天冒着一定的风险（妄议既定政策），将这个看似不是问题的问题提了出来。用今天文章标题的意境来表述，就是：这项体检指标异常！

 

 

如果外部董事过半的理论逻辑成立，那么，我们的政府部门和事业单位，在每一个做决策的班子里，是不是也该安排超过半数的外部委员呢？因为，政府部门也不是谁家的，也存在“公地悲剧”问题。政府部门和事业单位的班子成员，不也存在不作为、乱作为的可能吗？

 

须知，政府部门和事业单位，如果决策过程多受一点“扯袖子”的制衡，反而影响不大。因为仅此一家，全额拨款，旱涝保收。做的好不好也难以衡量，且没有生存之忧。

 

企业则不同。你国企“扯袖子”过了，缺乏活力，反应迟钝，决策拖沓，企业家精神缺失，私企、外企分分钟就吃掉你的市场，毫不客气。

 

办企业搞经营，跟带兵打仗类似。天底下没有必胜的仗。战场瞬息万变，战机稍纵即逝，战局你死我活，全凭指挥员的临危不惧、运筹帷幄、敏锐研判、当机立断。司令部的作战参谋有一长串，可以给出所有的分析和警示，但是最后下决心的，只能是少数几个最高指挥员。

 

想象一下，上级指挥机关担心前方部队指挥员瞎指挥，派几个“外部参谋”，人数过半占优，在决定某一仗打不打、怎么打的作战会议上，一人一票进行表决……

 

这样的场面是不是很滑稽？

 

 

在一次调研中，亲耳听到一位国企董事长抱怨，说外部董事基本上会问我两个问题，一是“究竟有没有风险”，二是“能不能保证盈利”。

 

既没有风险又保证盈利的项目，上哪里去找啊？

 

据说，现在开始捣鼓外部董事决策事项终身追责。

 

那么，如果我（包括你）是外部董事，董事长都不能确认项目既没有风险又保证盈利，我基本上就准备投反对票了。

如果我（包括你）是董事长或内部董事，我就选择躺平！

 

 

（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”，有修订）

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