程恩富 张杨：新形势下土地流转促进 “第二次飞跃”的有效路径研究

点击：  作者：程恩富 张杨    来源：《当代经济研究》  发布时间:2017-10-22 12:26:50

 

        【摘要】：近年来，我国一直在推动土地流转市场化，现有的土地流转在理论和实践层面都存在严重的私有化风险。 在经济发展新常态的大背景下，为了进一步巩固和壮大集体经济和合作经济的基础，亟须重温邓小平关于社会主义农村和农业改革发展的“第二次飞跃论”的战略思想和方针，积极防范和纠正土地改革中私有化的巨大风险，保障土地流转沿着社会主义农村集体化、集约化道路发展。 基于近 ４０ 年的农业发展成就以及对于“十三五”时期的展望，综合我国农业生产力质的飞跃、农业供给侧结构性改革、社会主义新农村建设、共享发展理念等时代新特征，可以得出邓小平提出的条件已经总体具备，新形势下必须促进而决不可无视“第二次飞跃”的战略方针。 在此基础上，通过“第二次飞跃”的科学理论指导，结合习近平总书记的“分”与“统”思想、“四条底线”思想、“贫困村集体经济较弱”思想等重要讲话精神，提出土地流转促进“第二次飞跃”的有效路径。

 

 

邓小平早在 １９９０ 年就曾做过高屋建瓴的改革规划：“中国社会主义农业的改革与发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。 第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。 这是一个很大的前进，要长期坚持不变。 第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。 这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。” ［ １ ］ ２０１３ 年两会上，习近平总书记在江苏团会议上指出，小岗村解决了“分”的问题，但“统”的问题一直没有解决。 ［ ２ ］ 当前，亟需研究在邓小平农村“第二次飞跃”理论和习近平总书记关于“分”与“统”思想的指导下，如何适应农业经济发展新常态，通过土地流转促进土地集体化、集约化，并加快农业现代化的发展步伐，克服土地流转中的私有化风险，已成为解决我国社会主义“三农”问题的关键。

一、我国土地流转的现状与私有化风险

近年来，我国一直在推动土地流转市场化，而且初步形成了农村土地承包权、经营权依法自愿有偿流转的机制，甚至是农村集体土地所有权也出现了“隐性市场”。 土地流转的政策导向倾向于农业私人大户或私人公司，无论在理论层面还是在实践层面，都出现了土地流转的私有化风险。

１． 土地流转现状

在政策层面， ２００１ 年中央发布的 １８ 号文件就系统地提出土地承包经营权流转的支持政策，而首次将土地承包经营权上升为法律是 ２００２ 年全国人大通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，给予农民承包土地的占有、使用、收益和被征地享有补偿的权利。 从 ２００８ 年党的十七届三中全会以来，政府加大了鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权以及发展多种形式适度规模经营的力度。 党的十八大和十八届三中全会也都提出，要鼓励土地承包经营权在公开市场上流转，构建集约化、组织化、专业化相结合的新型土地经济发展体系。 ［ ３ ］

在土地大数据层面， ２０１５ 年 ６ 月底，我国已经完成的实测承包地面积 ３. ５ 亿亩，确权面积 ２. ６ 亿亩，土地流转速度依次为耕地、草地、园地、养殖用地、林地。 ［ ４ ］ 截止 ２０１７ 年 ５ 月，全国累计已交易土地 １.０２亿亩，区域成交面积前五位的分别是内蒙古、广东、河北、北京、山东。 土地各类型交易面积占比分别是农业用地 ６３.６４％ 、工矿仓储 １９.１９％ 、商业用地 ９. ０９％ 、住宅用地 ２. ０２％ ，其中农业用地各类型交易面积占比分别为耕地 ４０. ４％ 、林地 ４０. ４％ 、草地 ９. ０９％ 、养殖用地 ５. ０５％ 、园地 ５. ０５％ 。 ［ ５ ］

２． 土地流转的私有化风险

（ １ ）理论风险

在国内，有少数学者利用西方主流经济学和全球新自由主义蔓延的现状作为研究思路，坚持认为土地私有化有利于解决集体所有权的所谓主体虚位弊端问题，进而明晰私有土地产权，有助于提高土地流转以及剩余劳动力转移的效率，并由此提高土地的使用效率以及实现土地资源的优化配置。 这些观点的根源还是私有制神化论和市场万能理论，迷信资本主义的经济周期背后的土地私有化、唯自由化和唯市场化。

土地私有化理论以为土地私有是实现“耕者有其田”的有效路径，而无视发生严重的贫富两极分化；以为土地私有是资本私有的形式之一可以使土地集中于少数资本充裕、技术先进的农民手里，以便进行大规模的集约发展，而无视私有化的土地模式无法保障现代农业信息化、自动化、集体化的发展方向，甚至出现更多严重的土地抛荒现象；以为土地私有可以大幅提高流转效率，而无视土地问题关键在于目前我国土地使用、流转、征用、补偿的制度还有缺陷。 ［ ６ ］

（ ２ ）实践风险

第一， １９７８ 年改革开放以来，虽然我国所实施的农业经营管理体制是集体统一经营与农户分散经营相结合，但将近 ４０ 年的体制实践表明，目前我国农户土地经营仍然以分散经营方式为主，而没有鼓励和支持集体统一经营。 家庭联产承包制没有走出传统的小农经济的困境，反而与现代农业的集约经济发展的矛盾不断显现。 随着现代农业生产力的迅猛发展，家庭承包所造成的土地细碎化问题日渐严重。农地细碎化不仅造成了大量土地资源浪费，妨碍了大规模现代农业设施的应用，成为限制农地生产效率提高的根本原因， ［ ７ ］ 而且是难以脱贫的重要原因。 正如习近平总书记所说的：“全国 １２. ８ 万个建档立卡贫困村居住着 ６０％ 的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。 ……深度贫困县村均集体收入只有 ８８００ 多元，同所有贫困县平均 ５ 万元相比，差距较大。” ［ ８ ］

第二，家庭联产承包制实施以来，土地产权的模糊性成为我国土地流转改革的阻碍。 在实践中，为了增强土地产权的稳定性，有些区域极大地延长土地承包权期限，赋予农户非常宽松的土地承包权限。如果土地承包权继续数十年长久保持不变，农村的土地集体所有权就可能被架空，同时也就产生私有化的风险。

第三，单纯追逐土地流转的私人经济效益，忽视共同富裕和共享的基本原则。 在家庭联产承包制仍占据土地经营体制主导地位的现状下，承包者把土地流转给谁成为土地流转实现集体化、集约化经营的棘手问题。 土地承包者在自营土地收益低下或选择外出打工的情况下，为追求高额租金，自发地把部分耕地流转给城市工商民营企业、专业大户、家庭农场等带有私人性质的群体，加之现有的土地流转政策有可能加速农户退出土地承包经营权。 这种土地流转趋势加重了城市工商资本注入，并造成私人家庭农场规模的扩大，倘若长此以往，失地、失业农民数量就必然增加，这不符合社会主义农业现代化的发展方向。

可见，当前农村集体经济的土地确权和流转，可以成为进一步巩固和壮大集体经济和合作经济的基础，也很有可能被操作成为进一步弱化和消解集体经济和合作经济的基础，因而亟须重温邓小平关于社会主义农村和农业改革发展的“第二次飞跃论”的战略思想和方针，积极防范和纠正土地改革中私有化的巨大风险。

二、邓小平“第二次飞跃论”对于土地流转改革的现实指导意义

１． 二次飞跃论

邓小平在 ２０ 世纪 ８０ — ９０ 年代初针对中国农村土地的改革与发展方向有着高瞻远瞩的规划，多次强调“两次飞跃论”。 他指出：“过去我讲过，农业要有两个飞跃，一是废除人民公社，搞承包责任制，再一个是将来走到新的集体化。 社会主义以公有制为主体，农村的集体所有制，也是公有制的范畴。 农村经济最终还是要实现集体化、集约化。 农民现在希望搞联产承包责任制，不想动，但不等于将来不能动。 科学种田发展了，超过了村的界限，甚至超过区的界限，到那时你不搞集体化、集约化就适应不了了。 如果老是仅仅靠双手劳动，仅仅是一家一户地耕作，将来也不向集体化发展，农业现代化就不可能实现。 就是一百年、二百年，还是要走集体化、集约化这条路。” ［ ９ ］ 在邓小平看来，“第一次飞跃”是指废除人民公社制度，实施家庭联产承包制经营与集体层经营的双层经营体制。 “第二次飞跃”是指仍然是要落脚于农业集体化、集约化上面来。 他指出两次飞跃都是很大的前进，都需要农民自愿和集体组织的过程。 可以说，两次飞跃的实现都带有鲜明的时代特征。

“第一次飞跃”开始实施的家庭联产承包是以家庭承包经营为主的农业生产责任制，打破了“三级所有，队为基础”的人民公社制度。 上世纪 ８０ 年代以前所形成的以人民公社、生产大队、生产队为基础的政经合一土地集体所有制度所存在的问题不应被夸大。 当时重点是为了尽快地解决农村温饱问题，小岗村等绝大多数乡村主要解决了“分”的问题，通过改革开放近 ４０ 年家庭联产承包的实践，已基本解决了农村温饱等问题，实现了“第一次飞跃”，因而现阶段必须重点落实集体层或集体经济的“统”的问题。

对此，邓小平深刻认识到，家庭联产承包制没有从根本上走出中国传统的小农生产模式，单靠家庭联产承包制无法实现农业集约化、专业化、规模化经营，也无法实现农业的现代化。 他指出，“长期以来，我们百分之七十至八十的农村劳动力被束缚在土地上，农村每人只有一两亩地，多数人连温饱都谈不上。 一搞改革和开放，一搞承包制，经营农业的人就少了。 剩下的人怎么办？” ［ １０ ］ ２５１ ， ２５２ 面对农村劳动力被束缚的问题，他曾明确指出：“总不能老把农民束缚在小块土地上，那样有什么希望？” ［ １０ ］ ２１４ 因此，农村经济体制为了进一步解放土地来满足农业现代化发展的需要，唯一的前进方向就是“组织起来就有力量”， ［ １０ ］ １１１ 就必须要实施体现集体经济经营和共同富裕的“第二次飞跃”的土地改革。

２． 新形势下促进“第二次飞跃”的时代条件

１９８０ 年 ５ 月，邓小平就指出：“只要生产发展了，农村的社会分工和商品经济发展了，低水平的集体化就会发展到高水平的集体化，集体经济不巩固的也会巩固起来。 关键是发展生产力，要在这方面为集体化的进一步发展创造条件。 具体说来，要实现以下四个条件：第一，机械化水平提高了（这是说广义的机械化，不限于耕种收割的机械化），在一定程度上实现了适合当地自然条件和经济情况的、受到人们欢迎的机械化。 第二，管理水平提高了，积累了经验，有了一批具备相当管理能力的干部。 第三，多种经营发展了，并随之而来成立了各种专业组或专业队，从而使农村的商品经济大大发展起来。 第四，集体收入增加而且在整个收入中的比重提高了。 具备了这四个条件，目前搞包产到户的地方，形式就会有发展变化。 这种转变不是自上而下的，不是行政命令的，而是生产发展本身必然提出的要求。” ［ １１ ］ 因此，基于近 ４０ 年的农业发展成就以及对于“十三五”时期的展望，综合我国农业生产力质的飞跃、农业供给侧结构性改革、社会主义新农村建设、共享发展理念等时代新特征，可以得出邓小平提出的条件已经总体具备，新形势下必须促进而决不可无视“第二次飞跃”的战略方针。

首先，“十二五”期间实现了农业综合生产能力质的飞跃，为农业集体化与集约化的飞跃提供了生产力保障。 粮食生产实现了连年高位增长。 新一轮农业科技革命和产业升级，已经为我国农业转型升级注入了强劲的推动力。 现代农业科技创新推广体系初步显现，农机装备、生态环保等领域关键技术有所突破。 我国所要走的农业现代化道路既实现产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的四方面内容，就需要集体化的高产出、高品质与集约化的土地资源、环境资源。 可以说，农业现代化道路极大地推动了“第二次飞跃”的实现，而集体化、集约化为特征的“第二次飞跃”又会助力农业现代化的实现。

其次，农业的供给侧结构性改革为农业集体化与集约化的飞跃提供了质量保障。 在经济发展新常态下，农业转型升级从农业供给侧入手，大力转变农业发展方式，调整农业产业结构，提高农产品质量。农产品市场不断开放，取消了农业税，直接补贴农民。 一、二、三产业的进一步融合，也决定了农村土地私有化只能是死路一条。 掌握国家经济命脉的大工业需要反哺农业，农业加工业、现代物流业、电商服务业等现代第三产业也积极和传统农业融合。 在我国，家庭为单位的农业生产或私有化模式不可能完成现代产业的融合，只有农业集体化和集约化发展才能够顺应产业融合的需求。

再次，社会主义新农村建设为农业集体化与集约化的飞跃提供了建设模式保障。 新农村建设归根结底要处理好美丽乡村建设、基础设施建设、公共服务建设、农业转移人口等四项基本问题。 在美丽乡村建设方面，统一规划和布局乡村建设，加大农村环境的连片整治工作，并体现农村统一的乡村风貌，风貌的统一必然在外观上体现出集体化的雏形。 基础设施和公共服务建设方面，国家财政支持重点逐步向农村倾斜，通过集中建设公租房等形式解决贫困家庭住房问题，在普惠性教育、医疗、社会保障等方面提高公共服务的水平，此外，把社会主义新农村的综合性文化功能体系建设作为提高农民整体文化素质和思想觉悟的核心工作，有助于社会主义集体文化的思想渗透。 农村劳动力转移人口市民化以及转移人口就业服务体系的建设，为农村集体化的腾飞提供了广阔的空间。

最后，共享发展理念的贯彻为农业集体化与集约化的飞跃提供了理念保障。 我国“十三五”期间推动农村深化改革，中心思想就是共享，体现在新型城镇化建设和新农村建设的双轮驱动共享、城乡资源互联共享、农民平等参与农业现代化成果共享等。 集体经济的组织成员可以长期分享土地流转收益，是“第二次飞跃”中涵盖的实现共同富裕的本质要求。

３． “第二次飞跃”论对于土地流转改革的意义

邓小平所说的“第二次飞跃”中所涉及的集体化和集约化两个要素有着不可分割的关系。 发达资本主义国家依靠现代农业科技、私人农场等形式，实现了农业集约化发展。 中国特色社会主义制度决定了决不能照搬照抄资本主义所走的土地私有基础上的大农场集约化道路，当然也不能走类似于“人民公社”的指令性集体经济道路，空谈集体经济而不推陈出新走集约化道路就会走上形而上学的僵化之路。“第二次飞跃”指导着我国应该走以共富共享为目标、以集体化为基础的农业现代化集约道路，辩证地处

理好集体化和集约化的关系。 由此，我国土地流转改革方向是集约化基础上的集体经济，次优为合作经济或股份合作经济， ［ １２ ］ 可以避免土地流转后所有权归为少数大的私人公司或私人大农户。

三、土地流转促进“第二次飞跃”的有效路径

１． 土地流转的改革核心为突出“三权分置”中的农村集体所有产权制度，进一步推广集体经济发展模式

人类经济发展的历程经历了产品社会化、劳动社会化和产权社会化的三个阶段，而产权社会化才是社会主义市场经济发展的本质特征。 产权社会化需要所有权归属明晰和自由人联合体的权利清晰，这是“三权分置”的本质要求。 ［ １３ ］ ２０１６ 年 ４ 月习近平总书记视察我国农村改革的发源地———安徽凤阳县小岗村时针对土地流转等土地改革问题时，重点强调了“四条底线”，即“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。 ［ １４ ］

“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”，是党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中关于深入推进农村改革并增强农村发展内生动力的基本要求。 ［ １５ ］ 在实践中，应进一步改变“轻集体层经营、重家庭层经营”的本末倒置做法，首先应该把落实集体所有权作为一切土地流转模式创新的根基，把集体层经营作为土地流转的核心任务。 诸如华西村、刘庄、西街村、竹林等部分集体经济发展模式已经初具规模，在新形势下实现“第二次飞跃”的时代条件已经具备的前提下，可以在广度和深度层面进行推广，来巩固集体所有权的基础性地位。

２． 在明晰农村集体所有产权的同时可放活“农户承包、多元经营”，或采用土地转包等模式，来推动土地流转后的集体经济发展

农村集体所有产权是贯彻最严格耕地制度的基本保障，是发展集体经济的前提和基础。 目前国内对“集体所有制”的无理质疑，主要是基于“公地悲剧说”、“效率说”、“民权说”和“腐败说”等新老自由主义观点，其消弱集体所有制的主张与中国农业发展的现实要求是背离的。 在当前的农村生产力发展背景下，农户的承包权还会继续保持不变，那么，如何保障在农户承包权长久不变的前提下流转出去的土地继续用于集体经济就成为了关键。 在这里可以借鉴党的十八大以来贯彻土地改革的“三权分置”最为典型的“塘约道路”。 贵州省安顺市塘约村所实施的土地改革有别于“华西村”的“完全土地集体所有制”，更有别于“小岗村”的家庭联产承包制的土地产权改革，可谓是新时代特别是十八大以后农村集体经济实践探索的新路子。

２０１４ 年是“塘约土改”大幕拉开之时，该村意识到土地流转问题是近年来土地私有化风险和土地效率低下问题的直接原因，由此改革具体从建立土地流转中心开始，通过产权确权信息管理平台对农村土地承包权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权、农地集体财产权等“七权”进行等级确权明晰，明确全体村民是集体财产和村庄社会的主人，明晰了每户农民和集体资产的权益。 塘约村实行资金统一核算、土地统一规划、村干部统一使用、财务村务统一核算、农产品统一销售、美丽乡村统一建设、红白喜事统一操办“七统一”，更好配置资源，推动了农村生产生活由分散式向集中规模化方式转变，提高集体经济和合作经济的整体发展效率。 ［ １６ ］ 可见，塘约村集体所有产权的明晰为放活“农户承包、多元经营”打下了坚实的基础，集体所有权是前提，但放活“农户承包、多元经营”所带来的收益才是更为主要的激励要素。 而紧接着土地流转中心工作致力于放活承包权和经营权，允许以承包权入股并发展集体化、集约化的产业经营。 这样就打消了承包者、经营者土地流转在收益方面的顾虑，让承包者、经营者可以积极参与流转，实为最大限度为集体经济发展提供广阔空间，以此提高集约化产业的土地利用率。

除了“塘约道路”放活“农户承包、多元经营”的模式之外，浙江温州所采取的农村土地转包等模式，也有利于土地流转后集体经济的健康发展。 土地转包是指农村集体经济组织将其承包经营权全部或部分转给同一村集体经济内部的其他农户负责农业生产。 这种转包模式关键在于在集体经济组织的主导下转包后原有的土地承包关系和承包合同都不得改变。 最具代表性的浙江温州模式主要采取农村集体经济组织主导的合作社模式，主要是指由农业专业合作社或粮食专业合作社对粮食生产实行“一条龙”有偿服务。 农村土地转包模式在我国也属于一种较为普遍的土地流转集体模式。

３． 走土地流转合作化道路，通过推进土地经营权有序流转增加农村集体用地面积，并使集体组织成员分享土地要素合作化所带来的效益

土地流转的合作化道路可以助推土地经营权的有序流转，由此进一步有效改善土地细碎化问题，增加集体连片经营的耕地面积。 土地细碎化问题极大地阻碍了集体经济的发展，正如马克思所论及的“小块土地所有制按其性质来说排斥社会劳动生产力的发展、劳动社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和对科学的累进的应用。” ［ １７ ］ 合作经济发展道路在现阶段仍然是经济发展不可或缺的必然选择，也是促进“第二次飞跃”一种有效发展模式。 合作经济的形式大致分为三种：横向一体化（农户之间合作）、纵向一体化（合作组织加公司）、合作农场（混合经济模式）。 加强农村专业合作经济组织建设，既需要引进和培养专业合作社企业家与管理人才，也需要完善法律制度和强化规范管理。 考虑到我国农村人多地少，细碎化问题普遍存在的背景，每一位农户都代表着分散性土地承包经营权的土地流转对象，而把农户的财产联合起来的生产者财产就可以直接变为合作社或股份合作制组织的财产。 因此，土地流转合作化道路必然是先从横向一体化开始实现农户之间的合作并成立合作社或合作经济组织，然后再实施纵向一体化加入公司等经济体。 这种横纵一体化的合作模式，实现了分散农户的联合，并让集体组织成员分享土地要素合作化所带来的效益，是实现共富共享的正确道路。 “塘约道路”除了树立了“三权分置”的典范，实际上也是按照横纵一体化的合作模式推进“合股联营、村社一体”的发展道路，采取了“党总支 ＋ 农户 ＋ 合作社 ＋ 公司”的合作经济发展模式。 在此基础上，“塘约道路”顺应了“互联网 ＋ ”时代要求，首创了“互联网 ＋ 农产品”、“合作社 ＋ 物流”的集约化合作营销模式。

４． 积极搭建政府主导、功能完善的农村土地流转中介服务平台，保障集体经济基础上的集体化、集约化发展

我国土地流转中介服务平台应实现政府功能、企业功能、服务平台功能相衔接，致力于农业的集约化发展，完善信息发布、咨询服务、土地评估、流转交易、价格精算、争议处理、政企对接等中介平台功能。从列宁所说的“一切都是经过中介，连成一体，通过过渡而联系的” ［ １８ ］ 可以看出中介平台对于实现“第二次飞跃”的重要性。 由政府主导的土地流转中介服务平台所贯穿的宗旨应该是实现土地的集中使用与集约发展。 服务平台不仅为流转的承租对象提供集约化农业生产所必须的土地，而且大力精选优质农业企业从事集约化农业生产，努力实现土地经济效益的提高。 而实际上，产出经济效益的提高，是一切平台流转活动的根本保障。 农户或区域所获得的收益也均取决于农地集约化生产所带来的经济效益。

由此，平台应当参与到流转交易过程当中，负责联系并协调供求双方，充当桥梁作用，促成流转双方达成交易。 为达到此目的，不仅需要审查、审核农业投资者和承包商的身份和资质，切实保障农民利益，还要协办流转手续，帮助双方签订合法的流转合同，确定交易方式，监督交易款项结算等。 如若涉及承包经营权转让、交易过户等环节的手续工作，还应协调政府相关部门，大力提升土地流转的成功率，保证土地流转工作规范且顺利的展开。

通过构建政府主导、功能完善的土地流转中介服务平台将有利于实现土地集体化、集约化的“第二次飞跃”，同时有利于在“互联网 ＋ ”的经济发展新业态背景下加快现代化农业的发展步伐。

作者简介： 程恩富  中国社会科学院马克思主义研究学部主任、中国社会科学院大学特聘首席教授、博士生导师，主要从事中外马克思主义及其经济学研究；张杨  河北保定人，中国社会科学院马克思主义学院博士研究生，河北金融学院商务外语系讲师，主要从事为马克思主义政治经济学研究。

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