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梁军:而今我谓混改,不好不坏 ——国企改革再评论之三十三
点击:  作者:梁军    来源:昆仑策网【作者授权】  发布时间:2020-11-28 09:40:38

 

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原打算出一本书,书名叫《国企改革再评论》。把十年间公开发表的国企改革评论文章集合呈现,再以现在的观点与视角,对旧文所涉题材逐一进行二次评论。也许是因为批评味太浓,没有出版社愿意接单。在此连载,给听得见、听得进批评意见的人,留下值得深思的话题。


本篇金句:国企改革三年行动如箭在弦上。如果对“混”与“改”的关系认识不清,只混不改、大混小改、以混充改、快混慢改,诸如此类,那就不妙了。

2015年10月12日,我在《企业观察报》上发表了一篇评论文章,题目是:《对国企混改意见的六点判断》。

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○“混”和“改”究竟啥关系?

2015年9月,《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(通称54号文)发布。

时隔5年后,再看当初的判断,实在需要勇气。

所幸,我没有给自己丢脸。反而,是现实发展进一步印证了当年的判断。

对54号文,当时我给了一个“不坏”的评价。这可能是全国唯一的对高层文件的评价用词。至于为什么说“不坏”,卖个关子,请您读完本篇“再评论”及其附文。

考虑到有些读者习惯于快速阅读,不一定有耐心看完,我把5年前的六点判断辑录如下——

判断一:总体框架“不坏”

判断二:核心部分“不错”
判断三:有些地方讲透了
判断四:有的内容稍嫌模糊
判断五:个别地方不够明确
判断六:指向具体行业不太合适

看标题,有点意思吧?

那就请您往下看。

如果要我对5年来混改推进情况做一个评价,那么,就“不好不坏”吧!

我随便挑一样来讲,各位不喜勿喷。

比如,发展混合所有制经济的核心目的,毫无疑义地指向完善国企的现代企业制度。7年前,习近平总书记已经讲得清清楚楚,5年前的54号文也写得明明白白。我在5年前的这篇解读文章里,也反反复复、絮絮叨叨地强调这一点。甚至,在6年前的一篇评论文章中,我还编制了一段朗朗上口的混改原则顺口溜——“建机制为重,混多少其次;选企业为重,选资本其次;看时机为重,看时间其次”(链接:《梁 军:混改不能变成“不以结婚为目的的谈恋爱”——国企改革再评论之二十一

可是,一些学术或企业大咖,近两年才好像突然发现似的,津津乐道于国企混改重在“改”而不在“混”,要消除混改“模糊地带”,以“混资本”促“改机制”,云云。

其实,我看到了太多只混不改的混改案例。

如今,国企改革三年行动如箭在弦上。如果对“混”与“改”的关系认识不清,只混不改、大混小改、以混充改、快混慢改,诸如此类,那就不妙了。

还不清楚“混”和“改”关系的人,请再仔细研读54号文。或者,耐着性子看完今天的这篇“再评论”也行。

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○凭什么你敢说“不坏”?

说实在的,这一轮全面深化国企改革,牵头起草文件并主导某一方面的改革,从原来理所当然的国资委,变成多个部委分头负责,我是非常想不通的。

说“想不通”,其实内在原因和外在变数,我是“想得通”的,能分析个八九不离十,但是不能妄加评论。

因此,在陆续出台的改革文件中,我最关心、最放心不下的,主要就是两个:一个是财政部牵头的国有资产监督管理体制改革,另一个就是发改委牵头的混合所有制改革。

所以,在看到54号文的第一时间,我飞快地浏览了一遍,并与脑海里预设的几个关键词、概念和提法,做最粗线条的比对。读至文末,没有发现最担心且不能接受的提法,极大地松一口气了。一个词,冷不丁地从脑海里,甚至是从嘴里蹦了出来:“不坏”。

是的,不坏!

尽管用这个词来形容一份高层文件,非常不敬,很不严肃,但这的的确确是我最满意的一个判断词。这也成为我写这篇解读文章的第一个判断的小标题。

俗话说,无规矩不成方圆。推进混改,就要先立规。这个“规”,包含不同层次和不同内容。

我问一个简单问题:混合所有制的标准定义是什么?

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建议您先别急着回答。

这项重大改革举措,从它产生的那一天起(超过20年了),到十八届三中全会又再重点推进,至今,竟然还没有一个官方的标准定义(或者说名词解释)!

54号文里的表述是:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式”。

百度百科上的表述是:“混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。作为微观层次的混合所有制经济,是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业”。

这样的定义或解释,说清楚了混改的核心要义吗?换句话说,混改一方的国企领导,和混改另一方的私人老板,仅就这样的定义和解释,能开展符合中央精神的混改吗?

举目望去,这几年下来,围绕混改发生的那么多稀奇古怪的案例,甚至是与中央精神完全背道而驰的做法,大行其道,见怪不怪。我接触到很多国企领导人,有一些还是正在进行混改的企业负责人,竟然都对混改存在许多明显的误解。这样下去,如何了得?

我分析来分析去,除了一些人为了推行私有化而故意曲解中央精神以外,绝大多数人是因为没有一个科学严谨、完整清晰的混改标准定义,因而产生各自理解的混改模式!

混改正在各地、各层级国企全面铺开,如水银泻地,恣意纵横。不混则已。一旦实施,开弓没有回头箭。须知,所有的混改,都是走完了法律流程的,是合法的既成事实。纵使因理解偏差导致混得不三不四,甚至赔了夫人又折兵,在依法治国的大背景下,你也得认。

下不为例?没有下次了!

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○混合所有制的标准定义

既然没有,那我就抛砖引玉来一个。

 

混合所有制,是特指由国有股东控股,单个或多个非国有股东参与投资,其中非国有股东所占股权比例,足以获得派出董事或监事席位资格,在企业董事会中能够表达出资人市场化决策意志,在企业监事会中能够发挥独立监督作用,由此构成企业内部治理机制上相互制衡、协调运转的现代企业制度特征的一种企业组织形态。

 

以上标准定义,每一个字都有特殊含义,不可随意增减或替换。

如果把每一句话,单独、充分扩展开来,都可独立成章,都可成为一个个绝好的理论研究课题。

受限于篇幅,单就第一句“特指由国有股东控股”做一点解读。

混改一定要国有股东控股吗?不是说宜独则独、宜控则控、宜参则参吗?

首先声明,我绝不反对某些国企大幅度出让股权或增资扩股稀释股权,从而让出企业控制权。国有资本本来就应该有进有退。我要强调的是,混改的目的,是要让绝大多数的国有企业,通过引入起相互制衡作用的非国有股东,从而建立起能够协调运转的现代企业制度,从而让绝大多数的国有企业焕发新的市场活力和竞争力。

说得更直白、具体一点,某国企确实不重要,或确实自己搞不好,无可救药了,能大幅度转让股权,让民营资本来控股可能会更好,可不可以呢?我认为:完全可以!但是——请不要将这样的行为称之为“混改”!

与之相对应,某国企确实重要,必须由国家(政府)拿在手上。为了搞好它,那就通过混改引入非国有股东,建立和完善现代企业制度。但是,不管引入多少非国有股东,最终在股权结构上,它还是要属于“国有企业”的范畴,所以底线就是必须控股。这样的改革,才叫“混改”

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对应54号文所说的“宜独则独、宜控则控、宜参则参”,我的解读是:
所谓“混改”,就是特指宜控则控的国企

宜独则独的国企,没有变化,照做不误,本来就不存在混改之说。

所谓宜参则参,应该划入国有企业的财务性投资、布局结构调整、低效资产处置等概念里,就是不能叫“混改”。在这一点上不较真,不给出清晰的定义,必将模糊了混改的范围、边界和底线。往轻了说,企业领导人稀里糊涂,最后导致大量本该国家控股的企业失去控制;往重了说,给了私有化偏好者以浑水摸鱼、暗度陈仓的机会。

以上“标准定义”,恕我不能在本篇一一展开。写完“再评论”系列文章(没有几篇了),我还会另外就国企改革中的一些共性问题,提出更具针对性的专项分析。

○真理被误解,可能是常态

今天的标题,我借用了毛泽东同志的《念如娇·昆仑》中的一句,“而今我谓昆仑:不要这高,不要这多雪”的语境。

一来恰到好处,二来异曲同工。

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毛泽东同志的《念如娇·昆仑》,现今的文学解读,以昆仑山脉为抒情对象,可能都不够准确,格局太小,不符合毛泽东同志的雄图大略气魄。有一位将军对我说起,试着把“昆仑”置换成“马克思主义”,整首诗词的意境就全部出来了。

“昆仑”被世人误读,“混改”又何曾不是?

阅读今天的附文之前,大家轻松一下,试着将“昆仑”置换成“马克思主义”,品味一下毛泽东同志的《念如娇·昆仑》——

横空出世,莽昆仑,

阅尽人间春色。

飞起玉龙三百万,

搅得周天寒彻。

夏日消溶,江河横溢,

人或为鱼鳖。

千秋功罪,

谁人曾与评说?


而今我谓昆仑:

不要这高,不要这多雪。

安得倚天抽宝剑,

把汝裁为三截?

一截遗欧,一截赠美,

一截还东国。

太平世界,

环球同此凉热。

......

如果我们解决不好国资国企问题,解决不好事关社会主义公有制的生存和发展问题,有什么脸去面对毛泽东他老人家?

 

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原文:
对国企混改意见的六点判断

 

(《企业观察报》2015年10月12日)

继《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》出台之后,顶层设计方案中1+N系列也陆续公布。9月底,由国家发改委牵头起草的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(以下简称《意见》),作为N系列第一个提出来,足见其重要性。

混合所有制改革是此轮国企改革的重要组成部分。这份新鲜出炉的《意见》自然吸引了各界眼球。《意见》公布之后,笔者快读一遍,细品一遍,初步给出六点判断。

判断一:总体框架“不坏”

为什么用“不坏”来形容这样一个严肃的文件?

实际上,十八届三中全会提出发展混合所有制经济以后,社会各界对什么是混合所有制经济、发展什么样的混合所有制经济和怎样发展混合所有制经济,进行了各式各样的解读,分歧明显,甚至完全对立。一些非国有企业领导也适时地表示“没有兴趣”,或“不让控股就不参与”的态度。有一些解读和表态已经超出了经济改革的范畴,以至于习近平总书记多次在重要场合予以纠正。

比如最直接的一次,2014年2月17日,习近平总书记在省部级领导学习研讨班上说:“各方面对改革措施的理解,相关解读大多符合中央精神,但也有一些不够准确、不够全面的问题。比如,只讲使市场在资源配置中起决定性作用,不讲更好发挥政府作用;只讲积极发展混合所有制经济,不讲推动国有企业完善现代企业制度,甚至认为国有企业根本搞不好,应该消失。”(请注意习近平总书记关于“推动国有企业完善现代企业制度”这一事关发展混合所有制经济目的性说法。)

在《指导意见》千呼万唤未出来之际,主流社会对其中必然涉及的诸如发展混合所有制经济、员工持股等敏感议题心中没底。《指导意见》一出,大局在握,尘埃落定。

综上因素,在细细研读之后,得出结论:这份《意见》超出了笔者原有的心理预期,远在可以容忍的底线之上——该《意见》完全在中央《指导意见》的总体精神之内。有发挥,没出格;有瑕疵,无大碍。由此可以推断,后续将出台的,同样也是由其他政府部门牵头起草的国企改革“N”个文件,将不会出现单兵冒进闯红灯的可能。

这样的判断如属实,那真的“不坏”!

判断二:核心部分“不错”

《意见》对发展混合所有制经济的核心意义做出了较为准确的阐述——即建立和完善现代企业制度。从《意见》一开篇的“出发点和落脚点”部分的第一条,就点了题——“需要通过深化国有企业混合所有制改革,推动完善现代企业制度,健全企业法人治理结构”。在后续阐述中,又多次重申,反复强调。笔者初步统计,这样意思的行文在《意见》中至少出现了六七次。在《意见》的第五部分,主题直接就是“建立健全混合所有制企业治理机制”,将该核心意义做了细致的描述。

市场经济体系中的现代企业制度,是经过漫长的发展历程而逐渐趋于完善的一种解决“委托——代理”矛盾的有效方式。各方出资人和利益攸关方,在统一、公平、透明的法制框架下,通过企业的股东会、董事会、监事会、管理层、工会的层层授权与闭环监管,实现既协调运转又有效制衡,同时保护出资人、管理层及员工的多方权益。发展混合所有制经济,之所以要引入非国有资本,就是要通过非国有资本对自身利益的保护和最大化诉求,使公司治理机制中的“相互制衡”动力得到真实的发挥,在企业决策层和监管层局部形成出资人到位的局面,解决国有企业因出资人(全民)不到位或虚拟到位而发生的内部人(管理层)控制问题。现今国企发生的腐败和低效问题,皆属此症结。虽有党委、国资、纪检、审计等多部门合力监管,但是从理论上说,可能都不如通过发展混合所有制经济,通过建立和完善现代企业制度的形式更直接、更有效、更符合市场规律。

还是从理论上推导,发展混合所有制经济存在一定的风险,短期还可能会吃一点亏。可以说,发展混合所有制经济,是为了从根本上解决国企体制机制问题的一剂“苦口良药”。也只有建立和完善了现代企业制度,使企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体,才有可能附带完成诸如国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展等目标任务。中央下了这么大的决心来发展混合所有制经济,如果我们不抓住核心意义,不能实现建立和完善现代企业制度这一核心目标,那就可能既“失之东隅”又“失之桑榆”了。
如果在贯彻落实《意见》的实践中,各级国资监管机构和国有企业,都能紧紧抓住建立和完善现代企业制度这一核心意义,围绕这一核心目标选择混合对象、商定混合比例、制定公司章程,建立运转制度,那么发展混合所有制经济的大局就不可能偏离到哪儿去。

综上因素,可以给《意见》一个“不错”的评价。

判断三:有些地方讲透了

给出这样的评价,是因为《意见》对国有资产流失问题给予了足够的重视。上文所述,发展混合所有制经济存在一定的风险——长期看存在控制权被稀释的风险,中期看存在因合作不顺而两败俱伤的风险,短期看存在发生混合之初的国有资产流失风险。《意见》更关注的是后者。在国有资产流失这一关键问题上,不论是国有经济本身,还是共产党的执政基础,乃至社会舆论与国民心理承受度上,我们都再也经不起折腾了。

关于国有资产流失问题的表述,可以说通篇涉及,贯穿全文。有意思的是,在“改革出发点和落脚点”处,用的是“防止”一词,而在随后的“基本原则”处,用的是“杜绝”一词。后者语气显然强于前者。出现用词的不统一,可能是在反复斟酌字句时,起草者和决策者对这个问题的强烈关注、反复修改所致。另外,对流失的具体现象也予以罗列,即“暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务”。而在“切实加强监管”(第二十一条)处,再提“违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务”。两者表述略有差异,顺序也有颠倒。其中“暗箱操作”和“利益输送”等单个词语,在《意见》中反复出现多处。有些单个出现,有些两两并联,有些又是排比同列。这体现了起草者对发生这些现象的高度警惕。虽不严谨,但瑕不掩瑜。

判断四:有的内容稍嫌模糊

搞清楚什么是真正意义上的混合所有制经济,这是改革行为的前置条件。作为关于发展混合所有制经济的国家层面的专项文件,忽略了对这一命题的阐释,不能不说是一个遗憾。

现今很多对发展混合所有制经济的不正确做法,没有取得混合的目的和效果,盖因于此。《意见》仍旧引用十八届三中全会的概念性提法,即“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”。那么,持股到什么程度,融合到什么程度,才能产生“相互制衡、协调运转”的机理和作用?如果说文件起草人不便于讲具体的混合比例,但是至少要提到,混合的“量变”是为了实现“质变”。这个质变就是能够事实上形成“相互制衡、协调运转”的格局。如果仅有“量变”,达不到“质变”的效果,或者说为了达到“质变”的效果,过分加大“量变”的比例,这都不是混改的优选。混合所有制经济可以表现为股份制、上市等,但是仅仅是股份制、上市,未必就是我们所要的混合所有制经济。

其实《意见》已经注意到这种现象。如“多年来,一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业,但治理机制和监管体制还需要进一步完善”,“对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业,要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫”,等等。问题发现了,指出来了,但是却没有展开,也没有给予明确的定义,这需要后续跟进完善。

判断五:个别地方不够明确

《意见》在“分层推进国有企业混合所有制改革”部分,再次重申了《指导意见》关于探索在集团公司层面实行混改的提法。这一段文字很值得认真思考,乃至重新表述。

在子公司层面,《意见》说“以研发创新、生产服务等实体企业为重点”,换言之,不主张、不鼓励子公司的主业实体企业搞混改。这一点明确否?在集团公司层面,则鼓励“积极引入各类投资者,形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。”换言之,发展混合所有制经济的重点领域应在集团公司层面。这一点明确否?

在对《指导意见》的解读中,笔者对“加大集团层面公司制改革力度,积极引入各类投资者实现股权多元化”这一句表述赞赏有加。理由是:第一,如果集团公司能够建立和完善现代企业制度,将使整个集团从上到下都能实现有效的市场化的公司治理机制,避免子公司各自为政、五花八门地搞混改,到最后,使得整个集团公司的股权关系错综复杂,难以收拾;第二,如能实现了集团公司现代企业制度下的科学决策机制,那么子公司的对外“混合”(注意:这已经不是原有意义上的混改了),就变成完全市场化的机动行为了。可以真正实现有利则混,无利不混,完全把握了混合的主动权。而且,对子公司的混合方案的审批,也有了一个完全市场化了的决策程序;第三,集团公司的混改,需要国资监管机构审批,两者之间的关系是监管与被监管的关系,多少还是有一定规矩制约的,而且全社会还能直观地予以监督评价。而子公司的混改只需要集团公司审批,这两者的关系,更多地体现为同一利益主体内部的上下级关系。如果在集团公司层面没能建立起让人放心的现代企业制度,对子公司的混改方案,国资监管机构和社会的监督将鞭长莫及,如何能确保国家即全民出资人的利益不受侵害?如果再延伸到三级公司的混改由子公司审批,就很难想象会是什么样的局面。

《意见》在这个问题上,确实没有讲清楚。作为研究人员,笔者能体察出字面的变化,尚不敢确定。而对于广大实际工作部门来说,叫他们如何去猜测字面底下隐含的深意?如何在实践中能得到清晰的指引?

判断六:指向具体行业不太合适

《意见》又再次明确指向了电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域。在对《指导意见》的解读中,笔者对具体指向某些行业和领域的提法表示了顾虑。

国有资本涵盖的行业和领域很广,应该说,需要深化改革,需要发展混合所有制经济的,都不能有所遗漏。为什么要单单强调上述这几个行业和领域?这几个行业和领域,本身固然有这样那样的问题,应该说都是带普遍性的问题,在这样高级别、高规格的文件中,专门列指出来,会给社会传递一个很不准确的信息。如果有兴趣,我们可以看一看这一段具体指向表述之处(第二十八条),与该主题“开展改革试点示范”相对照,就可感知这一指向性文字是生硬地镶嵌在一个不合适的段落里。这或许体现了起草人的某种偏好。

另外,关于“推广政府和社会资本合作(PPP)模式”,这已经超出了混合所有制经济的范畴。PPP模式是政府和社会资本的合作,合作的内容是某一个项目,是政府行为。混合所有制经济是国有资本与非国有资本的合作,合作的内容是某一个公司,是企业行为。

之所以在此挑刺,是因为我们在一些关键概念上一直模糊不清。国有资本为全民所有,由政府代理行使出资人权利(不是权力)。我们要改革的所谓“政企不分”,特指政府权力部门与国资权利机构及其资本表现形式的具体国企之间的不分。国资委的真实身份——直属特设机构——这本身就是政企分开的制度安排,是一个聪明的设计。可惜的是,这样的安排和设计,一直没有得到充分的认识和重视,没有按照原定的路径很好地走下去。所以,国企改革顶层设计“1+N”文件,出现众多政府部门牵头起草的局面,是一种无奈。

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(作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员;来源:昆仑策网【作者授权】,转编自“全民监事”)

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