何平：当代中国乡村治理模式的探索及发展走向

何平：当代中国乡村治理模式的探索及发展走向

2021-12-14

当代中国乡村治理模式的探索及发展走向
——在第二届世界乡村复兴论坛会上的发言

当代中国乡村建立集体所有制以来，乡村治理依据管理支配权的不同，可划分为三种模式，即：政府管治下的集体所有制，家庭自治下的集体所有制，乡村自治下的集体所有制。

实践证明，政府管治突出体现政府的决策及官员的意志，容易滋生官僚主义；家庭自治突出体现家庭的自主权，出发点站在家庭个体利益的角度，势必强化农民的个人主义；乡村自治突出体现乡村的自主权，出发点站在乡村整体利益的角度，有利于培养农民的集体主义。乡村自治既能克服政府管治固有的官僚主义，又能避免家庭自治各自为政的困扰，从而充分发挥集体所有制的优越性。由此可见，集体所有制建立以后并非万事大吉。其中，最重要的问题是管理问题，也就是人与人的关系问题。农民群众如果不能参与管理，而只是处在一种被领导被管理的状态，就不但使官僚主义得不到遏制，而且政治上的社会主义方向和经济上的集体所有制基础也难以保证。

事实上，人民公社的问题就是管理问题。如：集体化进程过急，农业学大寨局部过于教条化，农业生产统得过死，农民活动管得过紧，基本建设耗费过多，劳动时间过长，任务粮指标过高等。这势必挫伤农民的积极性，甚至导致一些地方的农民产生抵触情绪。出现这些问题的主要因素是管理体制上的不足。突出体现在公社领导成员几乎都是国家干部，并且都是上级组织提名任免。这样的体制分明是政府管治，而不是乡村自治。政府管治首先体现的是政府的决策及官员的意志，因而不利于充分体现农民群众当家做主的权利，势必滋生官僚主义。以刘庄为例，1958年“大跃进”期间，公社开会布置并派人坐镇指挥各村“小麦高产放卫星”，要求挖地三尺，每亩上粪100车、下种150公斤，实现亩产小麦7．5万公斤。当时，工作组就住在刘庄，三天两头催办。没法子，史来贺勉强同意搞3亩地进行试验，结果3亩“卫星田”平均亩产仅130公斤，连种子都没打够。由于刘庄坚持只种3亩，没有造成大的损失。从这个例子不难看出，以往人民公社时期，刘庄的管理凭借中国村魂史来贺的影响，也未能完全摆脱政府管治的束缚，对于广大农村而言，就没有刘庄那么幸运了。

显然，上世纪八十年代的农村改革势在必行，但改革对象主要是管理体制和管理机制，而绝非放弃集体所有制。不可否认，人民公社依靠集体所有制创造的奇迹，既是私有制时代中国农民不敢想的，也是今天家庭经营条件下无法做到的。

家庭承包制之所以当时调动了农民的积极性，就在于家庭承包制突出体现了家庭的自主权，实质上确立了家庭自治的权利。但是，家庭自治的积极性仅仅体现在承包的土地上，却未能体现在集体的事业上，结果导致个体生产获得自由时，国家计划失控，市场失衡，危机频发；农民温饱问题得以解决时，集体经济不断瓦解甚至出现负债。所以，家庭自治下的经济依然是小农经济，势必出现各自为政、一盘散沙的现象。与此同时，计划难、种植难、销售难、耕地难、浇地难、上学难、看病难、养老难、开会难、组织难等一系列问题不断暴露。记得1985年开始，农民种地积极性一直减退。1990年以后，外出打工的农民迅速增加，到2000年时，老年人无力种地，中年人不愿意种地，青年人不会种地的问题已十分突出。之后，城乡差距越来越大，农村流出人口继续增加，不只是外出打工，包括年轻人婚后居住、教师上班、学生上学都想办法逃离农村。

相反，改革后那些仍然坚持集体经营的村庄，不仅没有外出打工现象，而且吸引了许多外来者，不仅实现了共同富裕，而且早已跨越了小康，实现了生产机械化、管理企业化、发展生态化、民主大众化、集中组织化、保障集体化。其中更让人惊喜的是，刘庄、南街等个别村实行了教育免费、住房免费、医疗免费、养老免费、日常所需基本免费的分配制度。当你走进这些村，你会看到文明生产，体面生活的农民，发现他们工作有序，生活有度的境界，感受到人与人平等、热情，人与自然和谐的气氛，因而这些村在城市工作的人退休后纷纷回村养老，中国人叶落归根的文化理念得以体现和传承。这对城乡之间的交流、相互促进，以及缓解城市人口压力等，无疑是有益的。于是，越来越多的基层干部群众自发地到这些村参观学习。就连小岗村也曽三次派人到南街村参观，并在留言簿上写到：“大包干发源地的人员，看到了南街村的变化，为我们提供了发展的模式，使我们的党组织看到了前进的方向。学习南街村，壮大集体经济，实现共同富裕”。但是，这并非意味着乡村治理完全回到以往的人民公社时代。改革后仍然坚持集体化道路的乡村与以往的人民公社相比，一个标志性的变化就是集体经济的管理模式不再是政社合一的集体所有制，而是乡村自治下的集体所有制。这一转变无疑标志着新型集体经济的确立，即新型集体经济不再是政府管治下的集体经济，而是乡村自治下的集体经济。

以周家庄为例，许多人俗称周家庄是“最后的人民公社”，是我国唯一将合作化道路坚持下来的乡。然而，如今周家庄的管理模式与以往的人民公社相比，有着明显的不同。

其一，名称不同。1983年3月24日，周家庄人民公社改为周家庄农工商合作社。现在叫周家庄乡经济合作社。

其二，管理体制不同。以往的人民公社实行政社合一的管理体制，公社领导成员几乎都是国家干部，并且所有成员都是上级组织提名任免。如今周家庄政社分开，合作社的领导成员完全来自集体所有制内部，由合作社社员民主推选。

其三，党组织设置不同。以往人民公社的农村党支部建在村上,而今周家庄的农村党支部建在生产队。小村，一村为一个生产队；大村，一个村划为几个生产队。每个生产队1000人左右，大体相当。这样，有利于加强党对农村工作的领导，便于发挥党员的先锋模范作用。

其四，金融设置不同。人民公社时期的农村信用社属于国家事业机构，所有工作人员都来自集体所有制外部。如今周家庄合作社设立的农村资金互助社，则是合作社的内置金融，所有工作人员都来自合作社内部。目前，周家庄农村资金互助社现有存款近8亿元，其中集体公积金7个亿。周家庄合作社的发展完全依靠合作社的内置金融，没有一分钱的国家贷款。

其五，生产计划不同。以往人民公社的生产计划都是按照上级政府逐级下达的指标确定的。如今周家庄合作社的生产计划则是合作社自定，政府不加干预。

其六，生产购销不同。以往人民公社的主要生产资料及产品实行政府统购统销。如今周家庄合作社实行集体统购统销。即所有生产资料都是合作社统一购置，所有产品都是合作社统一销售，做到了产前有计划，产后有市场。

显然，周家庄合作社的管理属于典型的乡村自治，与以往政府管治下的人民公社相比，产生的作用和效果明显不同。具体概括如下：

第一，政府管治突显了政府决策及官员意志，容易滋生官僚主义。乡村自治突显了乡村集体组织的决策及村民的意愿，有利于体现农村党组织的领导及农民群众当家作主的权利。

第二，政府管治注重上面的检查督促，容易出现形式主义。乡村自治注重满足村民的生产和生活需求，具有明显的务实性。

第三，政府管治注重上面的政策，容易出现一刀切的问题。乡村自治注重本地的实际情况，有利于体现因地制宜。

第四，政府管治注重长官意志，发现失误难以及时纠正，甚至长期不能纠正，导致简单的问题复杂化，复杂的问题尖锐化。如：政府长期实行增人不增地,减人不减地的一刀切政策引发许多问题。乡村自治注重群众实践，发现失误可以及时纠正，不仅可以避免简单的问题复杂化，而且能够破解复杂的难题。如：乡村自治下的村庄根本不存在令人头疼的三农问题。

以上三种治理模式的对比充分表明：只有集体所有制，才能体现农民群众当家做主的地位。只有乡村自治，才能体现乡村的自主权。集体所有制让农民在经济上拥有当家做主的地位，却不一定在政治上拥有当家做主的权利。以往人民公社政府管治下的集体所有制，就未能充分体现农民群众当家做主的权利。家庭承包制虽然体现了农民的自主权，却局限于家庭自治的范围，最终丧失集体经济导致农民失去更多的权利。只有乡村自治下的集体所有制，才能充分体现农民群众当家做主的权利，确保党的集体所有制和民主集中制发挥作用，从而有效地克服官僚主义和个人主义，进一步调动农民发展集体经济的积极性和创造性。

可见，实现乡村振兴，势必由家庭自治下的集体所有制走向乡村自治下的集体所有制。而且这一走向已经不断有人实践，其中，时代楷模代村、战旗村就是最好的案例。

（作者：何平，山西省代县县委党校原常务副校长，中信改革发展研究基金会咨询委员；来源：昆仑策网【作者授权】，修订发布）

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