谭泓｜违背《立法法》修法，将造成法治体系混乱

 

 

2026年1月实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》第83-86条“涉毒违法”增加界定及第136条包含吸毒违法“记录应当予以封存”，点燃了舆论火药桶。

不仅因其未能完全遵循《立法法》三次审议均须“社会公开、征求意见”等修法程序，而且从鸦片战争到缉毒警的血深植于百年民族创伤，中国社会对毒品的“零容忍”。

同时，将造成《治安管理处罚法》与《刑法》《禁毒法》等上位法的直接冲突，阻碍《娱乐场所管理条例》行业法规下位法实施。

尤其，《中国共产党纪律处分条例》党内法规的法规尊严、政治尊严将受到严重挑战，造成中国特色社会主义法治体系的严重混乱。

一、《治安管理处罚条例》涉毒违法与《刑法》涉毒犯罪形成冲突

根据《中华人民共和国立法法》，法律的位阶是一个相对概念，效力等级高的是上位法，效力等级低的是下位法。《刑法》由全国人民代表大会制定，属于基本法律；《治安管理处罚法》由全国人民代表大会常务委员会制定，效力低于刑法，在法律体系中属于下位法。

2026年1月实施的《治安管理处罚法》，相对于原法增加内容，意味着属于《刑法》“犯罪”内容，降低为《治安管理处罚法》“违法”内容，与现行《刑法》第三百四十七条、第三百五十三条及第三百五十四条产生直接冲突。

其一：根据《刑法》第三百四十七条第一款“走私、贩卖、运输、制造毒品，无论数量多少，都应当追究刑事责任，予以刑事处罚”。

由此，《治安管理处罚法》新增加的第八十六条“违反国家规定，非法生产、经营购买、运输用于制造毒品的原料、配剂的”，与《刑法》产生根本冲突。

其二：根据《刑法》第三百五十三条“引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射毒品的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。

由此，《治安管理处罚法》第八十五条“引诱、教唆、欺骗或者强迫他人吸食、注射毒品的”内容，明显与《刑法》上位法冲突。

其三：根据《刑法》第三百五十四条“容留他人吸食、注射毒品的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金”。

由此，《治安管理处罚法》第八十五条“容留他人吸食、注射毒品或者介绍买卖毒品”的增加内容，明显与《刑法》上位法冲突。

其四：《治安管理处罚法》第八十四条“聚众、组织吸食、注射毒品的，对首要分子、组织者依照前款的规定从重处罚”，相对于《刑法》第三百五十三条、第三百五十四条所涉内容，是更为严重的《刑法》犯罪行为，必然不能成为《治安管理处罚法》下位法违法内容。

根据“上位法优于下位法”的基本原则，《治安管理处罚法》作为全国人民代表大会常务委员会制定下位法，不得与全国人民代表大会制定的《刑法》上位法相冲突。由此，如上“涉毒违法”新增内容，直接冲击着《刑法》上位法的法治尊严，造成法治体系的混乱，在司法实践中将直接违背“上位法优于下位法”的基本原则。

二、涉毒归属“违法抑或犯罪”，应由《禁毒法》上位法确定

《禁毒法》是关于禁毒工作的专门法律，目的在于预防和惩治毒品违法犯罪行为，保护公民身心健康，维护社会秩序。《治安管理处罚法》是规范治安管理处罚的法律，主要调整的是违反治安管理规定的行为及其处罚。

当两者对同一事项都有规定时，根据法律适用原则，《禁毒法》作为上位法优于《治安管理处罚法》下位法，具有更高的法律效力。相关涉毒内容归属于“违法”还是“犯罪”，应该由《禁毒法》确定。

2008年6月1日，《中华人民共和国禁毒法》实施。其中，第五十九条-第六十八条从刑事犯罪与治安处罚角度，对承担的法律责任予以粗略划分，始终未能进行精确分类。其中：

第五十九条　有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚：（一）走私、贩卖、运输、制造毒品的；（二）非法持有毒品的；（三）非法种植毒品原植物的；（四）非法买卖、运输、携带、持有未经灭活的毒品原植物种子或者幼苗的；（五）非法传授麻醉药品、精神药品或者易制毒化学品制造方法的；（六）强迫、引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射毒品的；（七）向他人提供毒品的。

第六十条　有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚：（一）包庇走私、贩卖、运输、制造毒品的犯罪分子，以及为犯罪分子窝藏、转移、隐瞒毒品或者犯罪所得财物的；（二）在公安机关查处毒品违法犯罪活动时为违法犯罪行为人通风报信的；（三）阻碍依法进行毒品检查的；（四）隐藏、转移、变卖或者损毁司法机关、行政执法机关依法扣押、查封、冻结的涉及毒品违法犯罪活动的财物的。

第六十一条　容留他人吸食、注射毒品或者介绍买卖毒品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关处十日以上十五日以下拘留，可以并处三千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

第六十二条　吸食、注射毒品的，依法给予治安管理处罚。吸毒人员主动到公安机关登记或者到有资质的医疗机构接受戒毒治疗的，不予处罚。

第六十三条　在麻醉药品、精神药品的实验研究、生产、经营、使用、储存、运输、进口、出口以及麻醉药品药用原植物种植活动中，违反国家规定，致使麻醉药品、精神药品或者麻醉药品药用原植物流入非法渠道，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照有关法律、行政法规的规定给予处罚。

第六十四条　在易制毒化学品的生产、经营、购买、运输或者进口、出口活动中，违反国家规定，致使易制毒化学品流入非法渠道，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照有关法律、行政法规的规定给予处罚。

第六十五条　娱乐场所及其从业人员实施毒品违法犯罪行为，或者为进入娱乐场所的人员实施毒品违法犯罪行为提供条件，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照有关法律、行政法规的规定给予处罚。娱乐场所经营管理人员明知场所内发生聚众吸食、注射毒品或者贩毒活动，不向公安机关报告的，依照前款的规定给予处罚。

第六十六条　未经批准，擅自从事戒毒治疗业务的，由卫生行政部门责令停止违法业务活动，没收违法所得和使用的药品、医疗器械等物品；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十七条　戒毒医疗机构发现接受戒毒治疗的戒毒人员在治疗期间吸食、注射毒品，不向公安机关报告的，由卫生行政部门责令改正；情节严重的，责令停业整顿。

第六十八条　强制隔离戒毒场所、医疗机构、医师违反规定使用麻醉药品、精神药品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照有关法律、行政法规的规定给予处罚。

如上法律责任的精确分类，作为下位法的《治安管理处罚法》不仅无权修增与《刑法》上位法相冲突的“涉毒违法”内容，而且也无权制定未经《禁毒法》上位法确定的“涉毒违法”内容。由此，启动已实施长达17年的《禁毒法》已经摆到议事日程。

不仅需要总结积累长达17年的司法经验，而且需要以“科学立法”为导向，将刑事犯罪与治安违法予以科学界定，尤其应该以缉毒付出的巨大代价，将“吸毒”由单纯违法转向分级治理：对初吸者纳入《治安管理处罚法》，教育矫治、社区戒毒；对复吸者和屡吸者纳入《刑法》，施以重刑严惩，以告慰缉毒英雄的生命牺牲和鸦片战争以来的百年创伤，保障国家长治久安与民族伟大复兴。

三、“涉毒违法”新增内容，《娱乐场所管理条例》受阻

2006年3月1日《娱乐场所管理条例》由国务院颁布实施，是加强娱乐场所管理的行政法规，2016年2月6日予以修订。根据《立法法》第八十八条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。意味着《娱乐场所管理条例》行政法规作为下位法，第五条第三款及第十四条涉及吸毒“违法记录封存”，将违背上位法《治安管理处罚法》。由此，《娱乐场所管理条例》试行受阻。

其一，根据《管理条例》第五条第三项“因吸食、注射毒品曾被强制戒毒的”，“不得开办娱乐场所或者在娱乐场所内从业”。根据《治安管理处罚条例》吸毒“违反治安管理的记录应当予以封存”，“不得开办娱乐场所或者在娱乐场所内从业”将难以实施。

其二，《管理条例》第十四条“娱乐场所的从业人员不得贩卖、提供毒品，或者组织、强迫、教唆、引诱、欺骗、容留他人吸食、注射毒品；不得为进入娱乐场所的人员实施上述行为提供条件”。根据《治安管理处罚条例》涉毒“违反治安管理的记录应当予以封存”，该条款将难以实施。

尤其，《治安管理处罚法》第八十四条新增“吸食、注射毒品的，可以同时责令其六个月至一年以内不得进入娱乐场所、不得擅自接触涉及毒品违法犯罪人员”，意味着直接性否定《娱乐场所管理条例》第五条第三款“不得开办娱乐场所或者在娱乐场所内从业”的无时间限制性。

四、“违法记录封存”，《中国共产党纪律处分条例》受阻

2023年12月，新修订的《中国共产党纪律处分条例》全文公布，这是党的十八大以来，党中央对该条例的第三次修订，再次释放出以严明纪律管全党治全党的鲜明信号。

根据《立法法》第八十八条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，意味着《中国共产党纪律处分条例》作为党内法规的行政法规，如果涉及“违法记录封存”的第二十八条、第三十条继续实施，将违背上位法《治安管理处罚法》。由此，《中国共产党纪律处分条例》的法规尊严、政治尊严将受到严重挑战，实施将受到根本阻碍。

其一：根据《处分条例》第二十八条“对违法犯罪的党员，应当按照规定给予党纪处分，做到适用纪律和适用法律有机融合，党纪政务等处分相匹配”。根据《治安管理处罚条例》第一百三十六条“违反治安管理的记录应当予以封存但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密”。无论“违反治安管理的记录应当予以封存”还是“应当对被封存的违法记录的情况予以保密”，那么对“违法的党员”将怎样给予“党纪处分”？

其二：根据《处分条例》第三十条第一款“党组织在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为，虽不构成犯罪但须追究党纪责任的，或者有其他破坏社会主义市场经济秩序、违反治安管理等违法行为，损害党、国家和人民利益的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分”。根据《治安管理处罚条例》第一百三十六条第一百三十六条“违反治安管理的记录应当予以封存但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密”。无论“违反治安管理的记录应当予以封存”还是“应当对被封存的违法记录的情况予以保密”。那么，对“违反治安管理等违法行为”的党员，将怎样“视具体情节给予警告直至开除党籍处分”？

其三：根据《处分条例》第三十条第三款“党员有嫖娼或者吸食、注射毒品等丧失党员条件，严重败坏党的形象行为的，应当给予开除党籍处分”。根据《治安管理处罚条例》第一百三十六条“违反治安管理的记录应当予以封存但有关国家机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的违法记录的情况予以保密”。无论“违反治安管理的记录应当予以封存”还是“应当对被封存的违法记录的情况予以保密”，那么对“党员有嫖娼或者吸食、注射毒品等丧失党员条件，严重败坏党的形象行为的”，将怎样“给予开除党籍处分”？

后记

此次西化派法学主导的修法行为，与经济西化派一样，具有突出的“只顾一点、不顾其余”片面性特征。完全忽视了党的二十大报告所强调的“必须坚持系统观念。万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律”。经济学界、法学界，亟须普及马克思主义系统论与钱学森系统科学思想。

（作者系高校研究院院长、二级教授、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【原创】，修订发布；图片来自网络，侵删） 

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