陈文胜：政策何以落地与蔓延到乡镇的官僚主义

陈文胜：政策何以落地与蔓延到乡镇的官僚主义

2021-05-31

一个前乡镇党委书记的大学教授与现选调生的乡镇干部对话
（2021年5月22日“常青论坛”专访陈文胜教授实录）

专访嘉宾：陈文胜，湖南师范大学潇湘学者、特聘教授，湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师，享受国务院政府特殊津贴专家。担任中共中央农办乡村振兴专家咨询委员会委员，中共湖南省委农村工作领导小组“三农”工作专家组组长，湖南省重大决策咨询智囊团专家，湖南省扶贫领导小组专家委员，《中国乡村发现》主编，香港中文大学访问学者，湖南省“五个一批”人才，湖南省城乡一体化研究基地首席专家。

常青论坛：陈教授好！非常感谢您能接受我们的邀请，专程来常德参加本次常青论坛，并接受我们的专访。

陈文胜：非常感谢邀请！我很喜欢跟年轻朋友在一块，感受你们的活力。你们是这个国家未来的希望，选调生在乡村振兴中大有可为。

常青论坛：谢谢陈教授的肯定！我们得知您之前有过乡镇党委书记的经历，后来又转向学术研究。我们选调生须在基层锻炼学习两年，希望您我们分享一下您基层工作的一些经历、感受，也期待您以一位前辈的视角，给选调生乃至广大青年朋友，提一下忠告建议。

乡镇的工作岁月是我受用一辈子的宝贵财富

陈文胜：中国的改革开放是从农村开始的，到1992年我到乡镇参加工作时，还是农村改革的黄金时期。我在衡阳县一个乡镇工作，农产品那时还仍然处于相对短缺时期，但由于农村已逐步放开农产品交易，农民种的东西都能卖个好价钱。在某种程度上，农民只要勤劳肯干，就能够实现劳动致富。只要在国家供应粮任务完成后，可以默许农民私下小额交易。有一幕让我至今印象深刻，老乡们在田里进行稻谷的自由市场交易，每百斤单价最高能卖到80多块钱，与今天的价格相比之下，在1992年是这个价格，对农民的种粮积极性无疑具有极大的诱惑力。

记得那时乡镇计划生育与征收农业税工作并不是很难，我任乡团委书记，老乡会在约定的地方等着我租来的拖拉机一起去结扎、上环，都不用特别发动，只要高音喇叭一招呼，农民朋友们就积极响应。而且无论是征收农业税，还是布置其他工作，老乡都很配合。单说征收农业税，老乡会在规定时候主动到村会计那统一结账，没有上门强制征收一说。由于农村经济比较好，农民的收入水平相对于城市都较好。我哥哥已经就成为了万元户，说我一个月工资才50多元，一年的工资不及他一顿饭钱，要我辞职跟他干算了。我看到一个数据，改革开放发展到1985年时，新中国第一次出现了农村消费占全国绝对比重的态势,农村社会商品零售总额占全国的64%，1985年到1992年前后几年，应该说是农村经济发展的黄金时期。

我作为年轻基层干部，来到外地乡镇工作，会经常向当地经验丰富的乡干部、村干部请教，了解当地的风俗习惯。因为不了解农民朋友的现实需要和地域特点，就难以融入乡村社会。因此，对于政策的执行，上面有什么要求，农民有什么困难，需要全面了解后做好结合的文章。上面规定任务要完成，但要在理解农民的实际困难和农村的客观现实基础上。比如执行计划生育政策，如果一刀切地推进，恐怕我们绝大多数乡镇干部都被农民赶走了，甚至随时都会有生命危险。

我就想，能不能探索出用一种农民可以接受的方式，去推动政策的制定和执行。就不断跟乡镇老干部、村干部积极沟通，向农民学习。尽管我是农家子弟，但农家子弟与能不能搞好基层工作是两码事，乡镇工作是一门书本上没有的大学问。

我们那时的乡政府就20来人，人不多，比较简约。公务员身份更不多。乡党委政府班子成员、团委书记、司法助理、民政助理、办公室秘书、妇女主任，正式编制就这几个人。再就是国土员、水管员、文化员等所谓“八大员”，差不多这样的组织架构。

可以说，我亲身经历了农村改革与发展的时代变迁。从1989年到2003年，这段时期农产品由卖方市场转向为买方市场，出现了改革开放以来的农村经济危机。同时，随着1984年党的十二届三中全会的召开，中国改革的主战场由农村向工业和城市转移，以工业化为基础的现代化不断加快，农村的资源要素开始向工业和城市快速单向流动，这是非常大的时代变迁，也是我要说的农村工作的时代背景，我们这一代人感触很深。

而从人民公社时代开始，一直处于“以农养政”的时代，国家公共财政只服务于工业和城市吃“国家粮”的人，是全国占比仅为18%左右的城镇户口人口，而全国占比82%左右的农村户口人口，则享受不到政府财政的阳光，如农村的义务教育全部需要农民缴纳教育附加、集资建校来解决。农村的水利、道路、电力等基础设施建设都是农民出力、出钱、带粮农民自己负责。

农民为中国的现代化作出了无与伦比的奉献

常青论坛：也就是说，农民自己不仅要缴纳税费，还有自己负担自己的公共服务？

陈文胜：就是所有农村基础设施建设和公共事务，都是农民自己出钱出力。缴纳税费包括农业税、特产税、教育附加费，还有三提五统的数额就更高。人口高峰期要建很多乡村学校，还有修乡村公路、水利基础设施，都需要农民出钱。随着小政府逐渐变成了大政府，如建设局、国土局、公安局等各个政府部门纷纷招兵买马大规模扩大队伍。但我们的工业化还没有实现，财源很大一部分只能来自农业。那个时代农民负担很重。农民与乡镇干部的关系，对待乡镇干部的态度，发生了快速变化。

在2000年，我被调任到一个全省通报的乡镇当镇长。该镇当时发生了群体性突发事件，县镇两级主要领导都挨了处分。这个乡镇是一个农业大镇，号称“衡阳粮仓”，是全县难得的一片平原地区。不少地方人均耕地一般是几分地，这里就是人均几亩地，相应的农民的税费负担也很重。当时粮食价格大约是35块左右一百斤，粮站收购时要把水分杂物去掉，一百斤差不多就是27块了。本来负担就大，种粮又亏本，再强制要求交各种税费，农民就势必抵制，因为基本上就没有钱交税。即便干部有再好的作风，如果农民经济上困难，政策也会很难执行，强硬执行就无疑会引发严重社会矛盾，群体性事件就这样发生了。

我刚开始到乡镇工作的时候，农民与乡政府关系比较融洽。到每家每户走户走访，农民都比较客气，热情招呼我们去他们家里吃饭。后来，随着粮食价格的不断下跌与农民负担的不断攀升，与农民的关系逐渐疏远，就再也没有热情招呼的事了，都巴不得我们早点走，甚至赶着我们走，下村工作如果村干部不招待我们吃饭，就连吃饭的地方都没有了。

站在农民的立场来考虑政策的制定和执行

常青论坛：能不能这样理解，经济问题是这些问题的根源？发生这些转变，与能不能在触及农民切身利益时妥善处理这个关系有关。

陈文胜：重大的政策变迁在2003年，在这一年的中央农村工作会议首次提出要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2004年发布了新世纪第一个关于“三农”的“中央1号文件”，中央1号文件从此成为关注“三农”问题的风向标。特别是2004年召开的十六届三中全会提出了“两个趋向”的重大判断，标志着三农政策的历史转轨。就是说，在工业化、城市化初始阶段，所谓的“以农养政”就不仅要养政府，还要养工业和城市，因为社会积累主要来自于农业、农村、农民。当工业发展到一定阶段，中国逐渐成为了世界工厂，社会财富发生了由土地上农业到土地上工商业的转移，进入了以工补农、以城带乡的发展阶段。2004年我作为乡镇党委书记，在第一线具体落实这个新世纪第一个“中央1号文件”，不仅减去农民3%的农业税、免去了特产税、实行了种粮、农机补贴，还实行了国家粮食最低保护价（大约每一百斤是75元），这是惠农强农的真金白银政策，我当时由衷认为这是一个激动人心的时刻。农民和政府的关系又开始融洽了，农业税全面完成了当年征收任务。相比上一年100斤稻谷能增加近20块钱收入，同时还有一系列惠农补贴，也是中国有史以来政府第一次如此大规模、普惠型地补贴农民，农民真正到了春天，衡阳市电视台在2004年到我所在的三湖镇拍摄了新闻纪录片叫《三湖镇的春天》，还获得了中国新闻奖。从2005年党中央提出新农村建设，到现在乡村振兴时代，国家财政投入农村的力度不断加大，尤其在扶贫攻坚阶段投入农村的规模与力度，不仅是中国历史也是世界历史上史无前例的。

习近平总书记讲，农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键。如果没有增加农民收入，农民生活得不到改善，再好的政策也是一句空话，再扎实的工作也是白费力气。曾经的农民负担使基层政府与农民的关系出现一段时期的对立，到新世纪第一个“三农”一号文件出台时，农民欢欣鼓舞，农民由衷感谢党和政府，对党的拥护是发自内心的，都说党和政府的惠农政策好得不得了，我作为乡镇党委书记也感到特别振奋。同时也使我在思考，怎么站在农民的立场来考虑政策的制定和政策的执行。

在那个时代，我作为一个乡镇干部，亲身经历了农业中国到工业中国、乡土中国到城镇中国的时代变迁，见证了传统农业到现代农业的发展进程。以前都是牛耕，人力插秧和收割，“双抢”时要全面动员机关干部下乡帮助农民抢收、抢种，差不多需要一个月左右的“农忙”时间。现在有农机等各种社会化服务的专业经营主体，无论是山区还是平原都基本实现了机械化作业，“双抢”差不多一个星期左右就可以全部结束，这是传统的农业生产方式不能比的，效率极大提高，也极大地降低了农民的劳动强度。

对农民有没有感情决定着有没有良知和底线

常青论坛：请问在执行政策过程中，您印象最深刻的是什么事？

陈文胜：一般来说，政策是针对全局性、普遍性的问题而制订的，但各个地方的情况不尽相同，即使相同而程度也不可能相同。上面的文件和政策不可能包罗万象，这就要求在实际工作中不能一切照搬本本。而即使再伟大的理论，解决的往往只是一般性的问题，如何应用，却要靠自己去思去悟去实践去完善。因此，对上面的文件和政策一旦与现实情况不符，就要敢闯“禁区”，创造性运用政策；上面的文件和政策没有包括我们乡存在的特定情况，就要敢闯“盲区”，敢为天下先。特别是需要落实到千家万户、落实到每一个老百姓身上的政策，更需要做好与具体情况相结合的文章。如果不顾客观实际强行推行“一刀切”齐步走，一旦偏离就会影响到多少农民的切身利益甚至会带来灭顶之灾，也无疑会危及到党群干群关系与社会稳定。从党的根本宗旨出发对农民有不有感情，是检验制定政策和执行政策有不有良知和底线的标准。

记得我还是班子成员时，有一次带着几个人去搞计划生育工作。违反计划生育的超生夫妇都外逃了，只有两位老人在家，家里唯一有点值钱的就是楼上放置的两具棺材，其余是家徒四壁。同去的干部有人提出，把这两具棺材抬走，于是就把棺材从楼上抬下来，准备搬走。我当时看到老爷爷老奶奶眼里一下子流出了泪水，心里很是不忍，就说，“今天太晚了，不搬了，明天再来吧”。回到乡政府，我解释说，我们都是农村成长起来的农家子弟，应该明白这两具棺材对这两个老人在生命中的价值和意义，如果今天把这个棺材抬走，他们活下去的希望都没有了，说不定这个老爷爷老奶奶就会绝望而喝农药自杀，我们这一辈子都会受到良心的谴责！如果他们是你自己的父母亲，别人这样做你会怎么想？也就是说，对农民有感情和对农民没有感情，会是不同的态度。当然，是要具体情况具体分析，只要能够执行计划生育政策到位的就执行到位。如果不分青红皂白搞一刀切的一碗水端平，引发社会问题是必然的，不出问题是偶然的。在当时那个特殊年代，我是深有感触的。

受党中央惠农政策的影响，在担任镇党委书记期间的在2003年，我就提出在全镇喊响四句口号：“深入最落后的村组，帮助最贫困的农户，团结最广大的群众，解决最迫切的问题”。因为古往今来，如何对待贫困群体，决定着一个朝代的兴衰，就不仅是一个重大的社会问题，而且是一个重大的政治问题。善待贫困群体，就会使社会矛盾缓和，确保我们这个社会的软腹部的安全，以预防社会的裂变，也从而有了稳定的社会环境才有可能全力去发展经济，才有可能走向繁荣。史书称之为以仁治国，仁者无敌。因此，我们连续三年下发“关于对特困户扶助的意见”的镇党委、政府一号文件，每年由各村村民公开评定300多户特困户，张榜公布无异议后作为定向扶助对象，不仅要根据贫困农户的贫困程度采取相应的减免缓政策，而且要通过各种渠道帮助他们脱贫致富，极大地改善了党群干群关系，树立了党和政府在乡村基层社会的良好形象。

常青论坛：我们理解您说的意思是，不管是从经济，还是社会文化的角度，党和政府的举措都必须是以人民为中心，以他们的需求为导向。具体而言，要因地制宜，甚至因户制宜、因人制宜，不能刻板地“一刀切”。

陈文胜：党的政策根本目的是为了人民的利益，如果没有党的宗旨这个大局观，对农民没有感情，甚至还夹杂着部门利益和小团体与个人利益，在执行政策时，可能就不会有具体情况具体分析的意愿，认为自己只负责政策的执行，不负责政策执行的结果，被执行对象的死活也与自己无关。因此发生了不少群体性事件，不仅伤害了人民群众的感情，也处分了不少干部。可有些被处分的干部却认为自己在认真执行政策被上级拿来背锅，反而没有意识到自己的问题。当然，如果是违法犯罪，那是另外一回事了，那肯定是要“一刀切”，依法追究严惩。但在基层执行政策大多是人民内部矛盾，执行政策的对象是人民群众，就要考虑到很多复杂的情况。

对农民的法定权利应始终保持敬畏之心

常青论坛：我们在基层工作有个明显感受，农民容易只看到即时的短期利益，而长远的利益，可能是看不到的，或者说不能理解长期利益。这个问题，应该怎么解决？

陈文胜：关键问题是政府要取信于民。政府也有任期的，期满后就离任，也有指标考核，也是可能会出现一些短期行为、短期工程。农民看到政府如此，他们可能会想，我可以配合政府工作，但必须要把我的利益放进去。农民是知道怎样博弈的，千万不要低估农民。我们的干部是否对农民有感情，是不是站到他的立场，是不是从他的利益出发制定和执行政策，群众都是看在眼里、记在心里。农民用小推车推出当年“淮海战役”的胜利，就是为了保卫他们的利益。如果他们看不到未来，只能看到现在，那政府就让他们看得到未来。如果干部是真正维护农民利益，农民就会积极配合。但如果干部不是真正切实维护农民利益，农民可能也会选择性配合。

常青论坛：在脱贫攻坚政策上，包括贫困户退出的政策很多问题，老百姓是不能理解的，您是怎么看的？

陈文胜：确实可能出现了这样的问题。对于绝对贫困脱贫，应该是没有争议的，问题在边缘群体，就是贫困差距不是很大，却因列不列入贫困户而享受优惠政策的差别很大，由此而感到不公平。这实质上是一个程序正义的问题，如十八洞村的贫困户的确定就没有异议，因为都是农民共同公开透明评出来的，而不是干部评出来的。有些地方农民为什么不认同，可能就是没有尊重农民的主体地位，没有敬畏农民的民主决策、民主管理、民主监督的权力，为了效率而效率替农民做主，越过农民而简化了程序，农民就不大可能认同。

常青论坛：村里开村民大会，让全体村民共同来认同这个决定，这个问题不大。具体工作时，会遇到效率和公平的矛盾问题。

陈文胜：不能为了效率而牺牲公平。脱贫攻坚本来就是公平优先，不是效率优先。如果是效率优先，就很难想象会花这么大力气扶贫，把钱投向偏僻而贫困的落后地区。从政治上考虑就是民心工程，就是为了最广大人民的利益，让党和人民群众永远紧密联系在一起，也就需要把好事做好。

我担任镇委书记落实2004年中央一号文件时，在中国历史上首次搞粮食直补、良种补贴，村干部就说，为什么我们一方面要去收农业税，一方面还要先把钱发下去再去收钱，这样效率太低了。我回应道，这是盘古开天地以来政府第一次给农民发钱，必须让农民直接感受到党的好政策，让农民感受党的关怀，这不是效率的问题，是一个政治的问题，在我们镇如果哪个敢从这里面打主意搞所谓的效率，我就要毫不客气地严肃追究谁的责任，这样就极大地赢得了农民的信任，提高了党和政府在乡村社会的公信力。

在实行民主决策、民主管理、民主监督的过程中，可以以村民小组为单位开会征求、收集农民的意愿，也可以通过微信、短信以及互联网平台全方位征求、收集农民的意愿，经过党员组长会议形成初步方案，再提交村民代表大会、村民大会，进行公开透明地决策。如果通知开会却不参加会议就是弃权，参加会议就是行使了自己的民主权利。因为通知开会有短信记录、微信记录，有了这些保障，程序正义就能够让群众认同，群众就难有太大的意见。

民主决策争来争去，表面上效率很低，但程序正义保障了决策结果的正义，带来社会的公信力也使执行的效率大幅度提高。好比两个人恋爱，虽两情相悦，但如果没有领结婚证这个社会公认的程序，就很难说是结果的正义。脱贫攻坚为什么有些地方农民意见不大，有些地方农民意见很大，凡是尊重村民自治的民主决策程序交由农民决定的，农民意见都不大，如十八洞村就是典型代表。

警惕官僚主义向乡镇不断蔓延

常青论坛：现在基层工作量比较大，“上面千条线，下面一根针”，要落实上面政策，基层压力很大。请问您对此怎么看？

陈文胜：我在担任乡镇书记时，尽管那时被认为是乡镇工作最艰难的时候，不仅要完成“要钱、要粮、要命”的艰巨任务，而且工资都经常没有保障。可我感觉到，那时基层的工作压力还没现在这么严重。因为那时乡镇党委、政府相对独立性强，如任命村支部书记、发展农村党员就不需要上级部门批准，乡镇党委有一定的自主权，也由于那时交通、信息不发达，任务主要是财政税收、计划生育、社会稳定，考核也很简便，无需填没完没了的表格、报没完没了的资料、开没完没了的会议、学没完没了的文件，只要确保了经济发展与财政税收的银子、计划生育检查考核的底子、社会稳定不出群体性事件的面子，全年工作就大功告成。

在农业税全部取消后，乡镇干部工资变成由县承担，实行了所谓的村财乡管、乡财县管。原来由资源吸纳的乡村养县，变为财政反哺的县养乡村。同时，随着交通、信息日益发达，上级各个部门能够非常简便地把自己的权力和自己的目标、政绩延伸到乡村，在属地管理的口号下，不管乡镇有不有这个职能，都可以在县政的名义下下达乡镇任务并进行考核。在这种情形下，上级各部门的目标任务成为了决定乡镇工作的指挥棒，而这么多党政部门都将任务和目标下达到乡镇，远远超过了乡镇的自身能力，服务农民就成为了一句空话。

在某种意义上，乡镇政府是国家向农民提供的公共产品，最根本的是乡镇政府必须对农民负责，也就是对中央和国家负责，与习近平总书记反复强调的要以人民为中心相一致。因此，财政支付不是上级对下级、政府对农民的慈善与施舍，而是履行法定的公共职责，要做到公开透明。具体做什么，更多地得靠乡镇党委、人大、政府根据实际情况自主去决定，而不是围绕上面一刀切的量化指标。这既要完成上级部署的“规定动作”，也应该有基层根据实际情况“自选动作”。如这个村可能最紧急的事是兴修水利，另外一个村可能是修路，不需要每个村都一样，而且也做不到一样。如果只对上负责，一旦官僚主义的意图强加于乡村基层之上，可能就会因为需要完成不符合客观实际难以完成的考核指标而必然走向形式主义的泥潭。

这也不是说要取消下达必要的任务和考核，而是说目前的有不少任务和考核是不符合客观实际的官僚主义。比如有的地方下达乡镇必须完成农村党员违纪的任务，如果没有任务就要扣分，也就是不容许没有违纪的乡镇存在。按照党章要求，发展党员必须坚持个别吸收、入党自愿和“成熟一个发展一个”的原则,可有些地方下达发展农村新党员的指标任务，多一个不行，少一个也不行，还有各个年龄阶段的结构比例指标，实际上就是严重地违背了党章的规定。

我不能说这些文件是有意违规，只能说起草文件的这些干部，可能对乡村状况和党的政策缺乏常识性的了解。因为现在各级机关里大多是从家门、到校门、到机关门的“三门”干部，没有相应的农村工作经验和党的政策系统性学习，起草出来的文件只重理论创新和思路、方式创新，不少脱离基层现实，有些文件为了保证速度未能深入基层调研和征求基层意见就匆匆出台，不仅很容易出现偏差，而且也没有准确贯彻党中央精神。

组织安排你们选调生到基层锻炼，其实也有破解上面这些问题的相关考虑。如果不在基层锻炼，就很难了解人民群众究竟在想什么、最需要什么、政府最应该做什么，也体会不到基层的工作状态。选调生有了基层这个锻炼经历后，对以后正确、更好地参与政策制定，就积累了难得的基层经验。

常青论坛：这里面是不是有一个乡镇政府的权责不对等的问题？

陈文胜：当乡镇经济权利上移后，在所谓属地管理的“原则”下，上级部门很容易把自身的责任转移到乡镇头上，就是所谓的“上面请客，乡镇买单”。乡镇每年都要源源不断地接受上面层层下达的硬任务，几乎无所不包，无所不管，无所不干，乡镇政府成了无所不能的“万能政府”。例如，没有执法权的乡政府却要协助完成缉毒禁毒指标，有的地方甚至下达指标。本来没有吸毒人员是好事，但不完成上交吸毒人员的规定指标，就要被扣相关绩效考核分，有吸毒人员却成了乡镇绩效考核的“业绩”。

在面向全面现代化的进程中，国家与农民、政府与社会、城市和乡村、工业与农业的结合点在乡镇，从而导致很多矛盾的焦点也集中在乡镇，乡镇的问题需要得到足够的重视，需要更多的人为农民发声、为基层发声。

建立乡镇政府的权力清单和责任清单

常青论坛：这里可能有一个问题，乡镇可能没有权限去规划，因为大多时候是需要绝对服从上面政策要求的，上级的任务是和当地的农民意愿可能发生冲突，怎么处理？

陈文胜：这就需要明确划分县乡责权范围。县乡职能边界不清，使乡镇权责不等，造成责任层层加码向乡镇转移，让乡镇政府不堪重负。关键是要纠正“属地管理”的错误做法，以法定职责为依据，按照权责对等的原则，界定乡镇政府责任范围，划分县级党委、政府及其部门与乡镇的权责，以维护乡镇政府的法定权力，切实为乡镇减负减压。

同时，要在建立乡镇政府的权力清单和责任清单基础上，赋予乡镇一定的自主权，以法律规定公开透明。如上级财政对每一个乡镇的基础设施建设、基本公共服务、基本社会保障的经费预算是明确的，但这个经费什么时候干什么事，例如今年修路、明年改水、后年办电，由乡镇自己决定，上级更多是负责考核监督，而不是把手直接伸进乡村基层。

政府本来就是为人民服务，不管是哪个层级的。乡镇政府当然也是为人民服务，而现在可能会出现为上级服务的倾向。因为乡镇政府为了完成指标任务，在很多情况下就无法满足农民的意愿。如基础设施建设，这个村修路并非是最紧迫的任务，可上级部门只安排修路，因为资金在上级部门，乡镇没有决定权。这个村可能路修好了、路灯也搞好了，但水的问题没解决，农民的生产和生活都难以维持，这样的话农民无疑是要骂娘的。什么叫政府供给侧结构性矛盾？就是农民最需要的你不提供，你提供的农民不是最需要的，也就是农村公共产品有的供大于求，有的供不应求。乡镇政府在乡村社会代表国家，应该是为农民直接服务的政府，由于权责不对等，在“乡财县管”后，乡镇政府失去了作为一级政府的财政权力，丧失了经济独立性，形同于县辖的一个部门，无法代表农民与上级政府打交道，已经沦为事实上的县派机关，乡镇的工作目标偏离农民的意愿就难以避免。

最关键的是要有源自党的宗旨的底线意识

常青论坛：您担任过乡镇长、乡镇党委书记，而且还是当时省委党校“全省优秀乡镇党委书记培训班”的成员，您觉得，在基层工作，最重要的工作特质和能力是什么？换而言之，在乡镇要把事情搞好，最需要什么素质？

陈文胜：作为一个乡镇主要负责人，首先，要有对地方经济社会发展的战略判断能力。这个地方的资源禀赋、地理位置、历史人文环境等基本情况，要了然于心，建立一个立体坐标地图，这个地方过去的发展历史进程，现在是什么样的发展水平和处于什么样的发展阶段，未来又往哪个方向发展，都必须做到心中有数，有了地图才能决策，才能指挥作战。

其次，就是了解党的政策。要懂政策，不止是懂皮毛，而是要读透。要综合各个因素以及外部环境来解读政策，不能孤立、碎片化，更不能把政策跟政策对立起来，那就会造成思维混乱。要采用系统思维，用整合、优化的意识，做一个系统的分析，不然就是头疼医头，脚痛医脚，不得要领。

最关键的是，要有源自党的宗旨的底线意识。这既包括要具体情况具体分析，更要对农民有感情，心怀人民。对农民有感情，这是乡镇工作最根本的底线。对农民没有感情、没有情怀，农民是能感受到的。你对他们没感情，他们对你的工作肯定也不会配合，相应的工作就难以推动，即使强行推动也会事倍功半。有时为了保护农民的利益，可能要牺牲乡政府的小团体利益、以及个人利益，甚至会给个人的前途命运带来风险，如果没有源自党的宗旨的底线意识，就不会有担当精神，很难会愿意冒这个风险。而总有一天，你会退休成为老百姓，到那时明白了一切名利都是过眼烟云，那时才知道底线的良知与生命的价值就已经晚了。

一些政策在制定和执行过程中，为什么会有所偏离，就是因为或多或少的部门利益、小团体利益以及个人利益交织在一起，没有把握好取舍标准，伤害了人民群众的感情，也损害了党和国家的利益。有了情怀也就有了担当精神，也就有了勇气有了智慧。这样，在处理具体工作时，就不会再优柔寡断。当部门利益、小团体利益以及个人利益与群众利益冲突时，如何取舍，每个政策制定者与政策执行者都可能会遇到这样的灵魂拷问，如果没有底线、没有良知、没有情怀，就会很难经受这样的拷问。如果部门利益与群众、基层利益冲突时以部门利益优先，如果与个人利益冲突时又以个人利益优先，久而久之，必然得道多助失道寡助。为什么会出现贪赃枉法，就是接受这样的灵魂拷问时，失去了底线、良知、情怀，出事必然，不出事偶然。

从党的政策、方针出发的研究才具有理论的力量

常青论坛：想请问您，您当时为什么决定从政界转向学界？

陈文胜：在乡镇工作时，我就经常用笔名发表文章反映了农村第一线问题，包括把问题发到新华内参，主要还是反映基层的呼声。我想，以相对独立的研究者身份，基于对基层情况的理解，从事政策研究就会相对便利，影响的范围就可能更大一些，比起把“官”做大更有价值和意义。

需要说明的一点，我为农民、基层发声，都是从党的政策、方针出发，根据党中央是怎么要求的，中央领导人是怎么讲的，而农村基层是怎么执行的，再从中总结经验与发现问题，使中央的政策在基层落实而不走样，也只有这样的研究才具有理论的力量。

特别是经过专业训练后，懂得自觉从历史的视野中研判现实问题。如果在当下的实践中认为是一个问题，而过去的几十年、几百年甚至几千年是不是一个问题？在未来还会不会是一个问题？这就不能仅仅从眼前看待问题，需要研究分析。习近平总书记强调，要坚持用大历史观来看待农业、农村、农民问题，只有深刻理解了“三农”问题。因为有了大历史观，就有了战略视野，由此再看社会发展的趋势和方向，研判问题就能洞若观火。

推进“一化三基”的乡村建设行动

常青论坛：最后一个问题。对于乡村振兴怎么推进，请问您有何见解？

陈文胜：在我看来，乡村振兴在目前阶段是以实施乡村建设行动为主。至于怎么推进，可以借用我们湖南省以前的张春贤书记提出的“一化三基”概念。所不同的是，我说的“一化三基”，“一化”指的是农业现代化，“三基”指的是乡村基础产业、乡村基础工作、乡村基础设施。

农业现代化就是要用高品质的良种、高自动化的农机、高社会化的生产服务、高集约化的市场营销来不断提高农业的可持续发展能力。

乡村基础产业，指的是农产品的具体品种，如果没有农业那就不是乡村，而哪些是这个村的基础产业，哪些是那个村的基础产业，每个地方情况不同，应该因地制宜发展属于自己优势的特色产业，才是最有竞争的产业。

乡村基础工作，主要是在治理层面。例如完善完善村民自治，这个工作要做得扎实才能调动农民的积极性，不要为了省时简便程序而不尊重农民的民主权利。成一个事需要社会各个方面都来支持，坏一个事可能只需要一个人。村两委建设、村规民约、合作组织的等工作，都是很重要的基础工作。尤其是人才问题，在经济发展落后的乡村，往往存在一个怪圈：一方面人才极缺，无论是乡镇的领导班子，还是村级负责人，普遍存在着后继乏人的现象；另一方面又设立了很多条条框框，使适用人才难以得到使用，加剧了人才的匮乏和经济落后。因此，迫切需要一个愿干事、能干事、干成事的乡村干部队伍。一方面，必然要强化党纪政纪的严格管理，把纪律和监督挺在前面。而另一方面，要敢于下放权力，不拘一格选人用人。对于具有突出才干的要敢于打破身份、年龄、学历等条条框框，唯才是举，特别是对于那些经过复杂环境锻炼又有突出才干的干部，即使有过问题也可以大胆使用，让其在严管厚爱的条件下用其所长、避其所短，做到人尽其才、才尽其用。动员离退休干部、知识分子和工商界人士“告老还乡”发挥乡贤作用，推动人才下乡。把对乡村教师、医卫人才进行定向招生、免费培养、定向就业的扶贫培养政策，扩大到农村基层各类专业人才，壮大乡土人才队伍。

乡村基础设施，主要是在水、电、路、环境等方面的建设。怎么推进乡村的基础设施建设，不是说每个地方都要求齐步走，可以一个一个屋场、一个一个村民小组、一个一个村落来推进。例如“美丽屋场”的建设模式，最早是浏阳市的首创，现在望城区得到全面推进。一个一个美丽的屋场连起来，就是一个美丽的村庄。面向2050年实现乡村全面振兴，这是一个马拉松式的长期工程，是一个从量变到质变的进程，需要一代又一代基层干部去接续努力。

（采访嘉宾：陈文胜教授；采访人：谭雯，清华大学硕士，省直机关选调生，临澧县修梅镇副镇长；拍照：柳冠群，美国约翰·霍普金斯大学硕士，市直机关选调生，安乡县三岔河镇副镇长；文字整理：周友能，北京大学硕士，省直机关选调生，临澧县刻木山乡干部。来源：昆仑策网，转编自“乡村发现”，有修订）

【昆仑策研究院】作为综合性战略研究和咨询服务机构，遵循国家宪法和法律，秉持对国家、对社会、对客户负责，讲真话、讲实话的信条，追崇研究价值的客观性、公正性，旨在聚贤才、集民智、析实情、献明策，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而奋斗。欢迎您积极参与和投稿。

电子邮箱：[email protected]
更多文章请看《昆仑策网》，网址：
http://www.kunlunce.cn
http://www.kunlunce.net

陈文胜：​政策何以落地与蔓延到乡镇的官僚主义

相关文章

陈文胜：政策何以落地与蔓延到乡镇的官僚主义