刘守英：中国农村土地集体所有制结构与变迁 - 昆仑策
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刘守英：中国农村土地集体所有制结构与变迁
2020-10-11
【摘 要】经过20世纪70年代末80年代初的包产到户改革以后，支配中国农村产权制度变迁的力量已发生了重大变化。传统体制下中央政府对土地所有制构造的控制与利益格局的支配，让位于社区结构的影响。在制度安排演进中社区的力量增强以后，土地制度的演进就取决于这些结构因素的变化对包产到户所形成的新集体土地权利结构的影响。
为了研究包产到户以后中国农村土地制度的变化动态及其影响因素，我们选取了有一定代表性的8个样本研究区域作为研究对象。它们是：浙江省的鄞县（10个村）、乐清市（10个村）与绍兴县（10个村）；河南省的卫辉市（10个村）；江西省的安福县（6个村）和南城县（10个村）；以及吉林省的公主岭市（13个村）和德惠县（13个村）。样本区域的选择主要考虑了这些县（市）在经济结构、农民收入、生活水平、作物类型、地理位置及土地资源禀赋等方面的差异性。这些样本研究区域的基本特征见表7-1和表7-2。其中表7-1列出了各样本研究区域在实行包产到户时的经济和资源禀赋状况，表7-2列出了它们在调查年度（1993年）的情况。
浙江省的30个村子位于我国东部，是传统的粮食高产而土地资源却极其稀缺的地区，它们同时又是改革以后结构变革最为显著的地区。在推行包产到户之初，这3个县（市）的粮食亩产就超过600公斤。当时在鄞县和绍兴县就已积累起一定数量的集体资产，1981年，这两县的村均固定资产已分别达近3万元和1.7万元，人均收入也大大高于全国平均水平，分别为532元和396元。改革十几年来，浙江省的这些村子尽管仍然维持着粮食的高产，到1993年时，粮食亩产分别为733公斤、682.8公斤和897.7公斤，但是它们的人口同土地资源之间的紧张状况更加突出。1993年，鄞县、乐清市和绍兴县的人均耕地分别仅为0.89亩、0.44亩和0.66亩，人均耕地分别比1981年时减少了0.29亩、0.17亩和0.16亩。耕地资源的稀缺使这几个区域不得不加快结构变革的速度，并使非农收入成为农民收入的主要来源。到1993年，这3个县（市）农民的非农收入份额分别达到59%、64%和78%。非农产业的发展使农民收入水平大幅度提高，到1993年时，这3个县（市）农民人均纯收入分别高达1687元、1184元和2340元，是1981年的3.17倍、5.75倍和5.91倍。
与浙江省的30个村子形成鲜明对照，选自东北吉林省的公主岭市和德惠县的26个村子的农民可以说从过去到现在都是以其相对宽松的土地资源作为其立身之本的。这两个县（市）在刚开始包产到户时的人均耕地就分别高达4.85亩和4.13亩，到1993年时，尽管人均耕地有所减少，但也仍高达4.47亩和3.81亩。由于有丰裕的土地资源作后盾，它们在集体化时期的日子就比其他地区好过，1981年时它们的农民人均纯收入也分别高达408元和471元。但是，改革以后，土地资源的优势变成了一个负担。一方面对社区农民来说，由于人地资源相对宽松，他们在结构变革方面的动力就不像土地资源稀缺的地区那样迫切，因此，到1993年时，他们的农业收入分别仍占农户收入的89%和84%；另一方面，作为产粮大县，农民向国家上交粮食的义务更大，以1993年为例，这两个地方亩均定购占粮食亩产的比例分别高达38%和34%。而选自江西省安福县、南城县和河南省卫辉市的26个村子的基本特征则介于以上两类地区之间。江西省安福县、南城县的作物类型与浙江省相近，是典型的双季稻种植区，好在它们的土地资源要比浙江省的几个县相对丰裕一些，1993年，两县的人均耕地分别为2.25亩和1.66亩。但它们从改革至今仍然保持着典型传统农区的特征：农业收益仍是农民收益的主要来源。到1993年，两县非农收入份额分别为17%和9%。结构变革的缓慢影响了农民收入的提高，到1993年时，农民人均纯收入分别为866元和973元。但它们却背着粮产区的沉重包袱。亩均定购占粮食亩产的比例分别高达27.5%和38%。与这两个县相比，河南省卫辉市的日子要相对好过一些。农民非农收入份额为22%，亩均定购也较低，为81.8公斤。由此可见，这几个研究区域在结构特征、资源状况和制度制约上的差异性为我们研究改革以来中国土地制度的演进及其影响因素提供了方便。
二、土地集体所有包产到户制度的性质
从土地制度改革到集体化的历次制度改造，我国村社与外部的关系及村社内部的财产和合约关系都发生了根本改变。一方面，由于在制度改造上的强有力推动，国家的利益已深深扎根在村社的土地上，村社与国家的关系已不简单是一个只要履行缴纳税收等义务后就相安无事的社区共同体了。经过集体化改造以后的村庄领导，尽管不占有国家编制，却承担着中国政权结构中最基层的自上而下的联系，并在很大程度上充当着国家和政府利益的实施者。另一方面，经由国家行动所建立起来的集体化所有制结构也大大不同于在经济理论中所讨论的“共有制”的含义。按照后者的含义，作为一个“社区”，它在内部应该是每个社区的成员享有对社区资源使用的排他权。在经历过多次制度改造并在传统集体制度下生活了十几年以后，中国农民也已不再是那种农民学意义上的靠拥有（或租赁）小块土地为生的“生计性”小农了。经由集体化的改造，所有的农民都变成了享有集体成果在完成上交以后的剩余分配权的集体成员。在这一制度安排下，每个集体的成员都享有作为其成员的基本生存权（口粮人人有份）和依其性别、年龄和农活性质分享收益的权利（工分制）。因此，对于这些在集体制下生活的“公社社员”来讲，当他们在20世纪70年代末80年代初企图通过改变集体农作的制度安排来改变自己的生活境况时，他们首先要面对的是在变更制度时国家和集体的利益如何得到保护的问题，其次就是如何在一个集体内部进行权利和义务的公平再分配。国家利益的保障是新制度安排合法化的前提。在推行包产到户时，集体继续保留了土地所有权主体的地位，这个主体尽管与原来生产队时期相比没有那么大的权力了，但它仍然享有土地所有权的法律权利，并对全村土地的分地、调地、土地用途的转换及土地负担的调整享有决定权。另外，在土地分配中也保证了国家利益的实现，具体实施办法是根据各户分得土地量的大小和土地的性质来分摊原来由集体承担的粮食征购任务。它们所不同的是，根据各自的资源禀赋状况和经济发展情况采取略为不同的任务分配方式。从样本村庄的具体实施来看，当我们问及在包产到户时如何分摊粮食任务时，浙江省和吉林省的大多数村子选择了只按责任田来均摊粮食定购任务的方式，占比分别为56.7%和92.3%；而在河南省和江西省的大多数村子（分别为60%和90.9%）选择按所有的土地来均摊粮食定购任务的方式。区域之间对国家任务的分摊方式的差异可能反映了村庄对其资源禀赋和农民对土地的依赖程度的差异所作的理性调整。与对国家利益的保障相比，村庄对集体利益的保障与实现方式则表现出更大的灵活性。一方面，在农村组织与产权安排的构造上，继续保留了村作为农村基层政权的一级载体，同时赋予它行使对土地的所有权功能，这就为村民委员会向农民征收费用提供了合法性。另一方面，尽管包产到户要求农民必须“交够国家的，留足集体的”，但“集体”应该留多少，留了干什么，从一开始就不是很清楚，而且保障集体利益的手段也不像对国家利益的保障那样具有很强的强制性。因此，在保障集体利益的方式上，村庄之间在推行包产到户时就显示了很大的差异。其中，在社队企业已有一定规模的浙江省，只有36.7%的村子从土地上获得集体公共资金，而多半用以支付公共开支的收益则来自土地以外的其他途径（36.7%来自村办企业，还有26.6%来自其他途径）；在吉林省，有60%的村庄依赖于土地以外的其他途径。只有河南省和江西省的绝大部分村庄仍然依靠从土地上获得收益来支付公共开支（见表7-3）。由此可见，农民在包产到户初期为保障集体利益所持的灵活性，可能是为减少改革阻力所采取的一种权宜之计，但它也预示着改革以后中国农村基层财政关系的深刻变化。这种变化从改革一开始在村庄一级就朝向两个极端，一个极端可能是部分村里的领导已将精力转向非农领域，其结果是使社区资源配置的结构效率提高，也使土地的负担水平降低；与之相对的另一个极端可能是部分村里的领导无力开辟其他财源，为了支付维持一级组织所需的基本费用，村庄不得不向农民征收费用。但在将土地的使用权和收益权下放给农户以后，一旦村委会向农民的收取与农民所需的公共产品的供给不一致，就会带来村级基层组织与农民利益关系的紧张。
从村庄一级来看，与国家、集体以及农户之间在土地利益上的再调整相比，在村庄内部农户之间如何再分配土地权利就是一个更为关键而又困难的事情了。问题的关键是：在村庄内部如何确定谁对集体的土地有多大的权利。确定这一问题的难度来自如何确定和对待每个成员原来在集体体制下的权利量，同时还要对社区现有资源禀赋和人地关系的可能变化作出通盘的考虑。集体产权在生产队内部表现为：每个属于生产队的一员都享有成员权（生产队中的每个成员不论男女老幼及是否参加集体劳动，都可以分得一份口粮）；以及每个集体中的劳动力都按其年龄、性别及农活类型享有对生产成果的收益权。由原来的以生产队为生产与收入分配单位的集体产权安排向以农户为单位的集体产权安排的变迁，则是要将原来生产队下每个成员作为集体中一分子的权利显化（或者说具体化）到以农户为单位的每个人。从理论上来讲，作为一种集体所有制的演进，在土地权利在村庄农户之间的再分配中，一种可能的方式是，将村庄集体的土地分成两种类型：一种是口粮田，让每个在村庄中对土地享有成员权的人都分得一份均等的土地；一种是责任田，这部分田由村子里的每个进入劳动力年龄的人享有。但在具体实施时，各个村子原有的利益分配不同，以及其资源禀赋和结构条件不同，会影响它们在分割土地权利时的交易费用。因此，在对每个成员进行土地的权利量的再分配中，或者说在协议每个人对土地有多大的权利的具体安排上，村庄之间可能会有所不同。为了分析村庄农户在成员权的权利量的决定上的选择机理，我们下面将从成员土地权利量的决定以及集体土地的分割方式两方面来展示。不难得出，在农户层次上，土地权利的再分配在以上三种安排下都具有人们已广泛评论过的平均主义色彩。但事实上，在以上三种权利安排下，村庄成员之间对土地的权利量是不一样的。第一种可以说是每个村庄里的成员对土地有绝对均等的一份权利；而在第二种和第三种安排下，就不是这样的了。第二种安排是每个成员只对口粮田有绝对均等的权利，而对责任田则是每个达到劳动力年龄的人才有一份均等的权利。第三种安排则是只有在达到劳动力年龄后，作为村庄里的一员才有对土地的权利。由此可见，以上三种安排的均分程度的顺序依次为：第一种最平均，其次为第二种，再次为第三种。表7-4展示了我们的调查结果。至于不同质量的土地的分配方式，在社区集体里也存在四种不同的可选方式： （1）对不同质量的土地分别进行均分。通常的做法是，将社区的土地先按不同的质量（好、中、差）及离村的远近进行再分，然后每个农户按他们在集体中应该享有的成员权来分得这些土地。
（2）只对中等质量的土地进行均分，好地和坏地在农户间进行抓阄。（3）将所有的土地先全部折成标准面积，然后在村子的农户间进行随机分配。（4）所有的土地按其质量折价后随机分给农户，但与（3）不同的是，分得好地的农户要支付一个好地与坏地的价差给分得坏地的农户，分得坏地的农户相应获得一个补差。
从农民得地的概率来看，以上几种安排的平均主义程度顺序依次为：（1）>（2）>（3）>（4）。不过采取这几种方式的成本却正好相反。与成员权的决定相类似，江西省和河南省的大多数村庄（91%和70%）选择绝对的土地均分方式；在浙江省，60%的村庄选择绝对土地均分方式，40%的村子选择欠均分的土地分配方式。不像成员权的决定情形，吉林省的大多数村庄也选择了绝对的土地再分配方式，这可能是由于该省的土地质量比较均匀的缘故。通过对村庄一级包产到户实施过程的分析，我们发现，20世纪70年代末80年代初发生于中国农村的包产到户，其意义和深远的影响已远远超出了农民基于生存动机而进行的“均分田地”，它实质上是中国农民在经过20多年的集体化以后，在村社内部实行的一场重构土地资源产权合约的革命。改革所形成的集体所有的土地制度安排结构可概括为以下几点： 第一，通过农户对生产队组织的替代，重建了农户作为农业生产与收益分配等经济决策的基本单位的地位。第二，农户通过“交够国家的，留足集体的”利益承诺交换农户对土地的使用权和收益的剩余权，既保障了原来的利益方在新的制度安排下的利益，也使剩余权机制在生产中的激励作用得以实现。第三，在集体社区内部，农户通过法定村社成员对集体资源使用权利和义务的分摊，来实现每个成员在集体所有制下的成员权。与原来由国家控制的土地所有制结构相比，改革以后的集体所有制的“社区导向”得到强化。第四，由于国家对农业生产组织和具体产权安排控制程度的放松，村社一级有了更大的根据自身资源特征来安排土地制度的自主权，从而为中国农村基层在今后的经济发展中随着结构和资源条件的变化自主调整土地制度安排的形式打下了合法化的制度基础。
三、后包产到户阶段农地产权的演进
对中国农村在20世纪80年代初所发生的农地制度变革的内在机理、约束条件及制度安排有一个比较切合实际的了解以后，我们就相对容易把握在这一制度改革以后中国农地制度安排的进一步变化了。本章如下部分将继续利用此次调查的村庄资料来分析这一变迁的脉络以及决定这一变迁的因素。同中国在社会主义时期的历次农村制度变革甚至包产到户在中国农村的普遍化相比，在包产到户以后农地制度变迁的动力源中，来自上级政府（特别是中央政府）的强制性影响力相对减弱，而在作出具体制度安排选择和变迁时社区导向增强。制度变迁力量对比的这种变化，实质上也是包产到户制度改革的结果。正如以上所论及的，这一改革本身从其制度安排来看，尽管中央政府在当时有一系列指导改革实施的文件，但落实到每个村子具体实施时，它们在不违背政府总体精神的前提下，都充分考虑了各个村子的实际情况。另外，也许更为重要的一点是，这一改革已将土地的使用权和收益权下放到了单个农户，而且这种权利的下放带来了相关利益团体的增益。因此，对于上级政府来讲，只要它们的利益不会因为这一制度的实施而受到挑战，它们就不会有很强的调整农地制度的动力。何况在土地的权利已经被下放到单个农户手上以后，重调土地制度的成本和风险也大大提高了。比如，这一企图会带来农户地权的不稳和对预期的破坏，相反会损害农业生产率，使国家和相关团体的利益受损。但正因为地权安排的社区导向增强，包产到户以后农地制度将更加朝向与社区资源禀赋和结构特征相适应的方向变化。因此，我们对包产到户以后农地制度进一步变革的考察，也将追随村庄结构特征的变化是如何引致农地制度安排变化的。从前文有关样本区域特征的描述中，我们已领略到了改革至今中国村庄之间异质性的加大。这种异质性一方面表现为各个村庄内部人地资源紧张程度的差异，另一方面更加表现为它们在结构变革程度上的差异。根据这两个指标，我们可以将样本研究区域区分为以下几种类型：第一类是人地资源更趋紧张但结构变革程度已经很大的地区。浙江省的30个村子即属此列。1993年它们的人均耕地分别为0.89亩、0.44亩和0.66亩，非农收入份额已分别达到59%、64%和78%。第二类是资源存量少结构变化也小的地区，河南省卫辉市、江西省安福县和南城县可归入此列。它们的人均耕地分别为1.56亩、2.25亩和1.66亩，非农收入份额分别仅为22%、17%和9%。第三类是资源存量大但结构变化小的地区，如吉林省公主岭市和德惠县可归入此列。这两个县（市）的人均耕地分别高达3.81亩和4.47亩，但它们的非农收入份额分别只有16%和11%。村庄之间异质性的加大必然带来村庄里的主要当事人——村委会和农民——在土地观念、土地制度安排的实施能力等方面发生变化，因而会对包产到户时所建立起来的土地制度作出与其村庄资源禀赋和经济结构相匹配的制度安排调整。村庄结构变动与现行土地制度变迁的关系主要表现在两个方面：一方面是村庄资源禀赋和经济结构的变动是否和如何影响农民对土地成员权的观念的变化及相应的土地制度安排的调整；另一方面是一个村庄资源禀赋和经济结构的变化是否会影响上文提到的农地合约结构的变化，以及由这种合约结构的变化所引起的土地制度安排的调整。正如所预期的，自包产到户以来，集体所有的土地成员权制度确实成为村庄内部土地再调整的重要因素。在所调查的有效样本的78个村庄中，有70%的村庄进行过土地再调整，而且土地再调整基本考虑的是村庄人口对土地成员权的要求，其中有32%的村庄是对村庄里的全部土地进行重分，还有55%的村庄是根据农户人口变化进行土地再调整。同时，我们也发现，村庄之间结构条件的变化确实也导致农民对土地成员权观念的变化，在所调查的有效样本的78个村庄中，浙江省的样本村庄由于非农收入份额较高，它们进行土地再调整的频率最低，46.7%的村庄没有进行过土地再调整，30%的村只调整了一次；与这两个地区相比，在另外两个地区，江西省和河南省，它们的非农收入份额还很低，其土地再调整的频率较高。在样本村庄中，自包产到户以来，江西省有36.4%的村庄调整过一次，45.4%的村庄调整过两次；在河南省，30%的村庄调整过一次，70%的村庄调整过两次。同时，村庄的资源禀赋程度也对土地再调整的频率产生影响，具体表现为，同样为农区的吉林省，由于其拥有较高的人地比例，农户要求调整土地的意愿相对较低，30.8%的村庄没有调过地，69.2%的村庄只调整过一次。值得注意的是，我们的调查还发现，结构变化所带来的只是土地成员权对村庄农民的功能和内容的影响，即在农民的收入转向非农收入以后，土地成员权的收益的重要性下降了，但是它却并不必然导致每个村庄的合法成员对土地“人人有份”的权利的放弃。当我们问及当农民的经济和社会地位改变时他们的土地是否会被收回时，从农民非农收入的稳定性与承包权能否保住的关系来看，我们考虑了以下三种情形：（1）离村，在城市就业并得到户口；（2）离村住城，但没有获得与城里人同等的权利；（3）在城里做工但仍住在村里。从这几种情形来看，（3）对土地的依赖性最大，（1）最低，（2）介于两者之间。调查结果显示，在（1）时，粮产区的大多数村庄（在江西省为100%，在河南省为60%）会将土地收回；吉林省的比例要低一些，为42.3%；而在浙江省，大多数村庄不收回。在（3）时，在江西省，18.2%的村庄收回土地，18.2%的村庄强制他们转出；吉林省和浙江省的强制程度次之；只有河南省没有任何限制。（2）的情形介于以上两者之间。农民对土地成员权的重视还可以从作者1995年对浙江省乐清市港沿村（此次抽样调查的村庄之一）的实地考察上得到验证。该村在1994年年底曾对全村的土地制度进行过一次大的调整，即集体保留所有权，每个农户保有占有权，承包土地者拥有使用权。它与原来的制度不同的是，只要是该村的成员，就可以在名分上保留一份成员权，而不管成员是否使用。在村里将这一决定通过各种方式转达给在各地做买卖的村里人以后，没有一个人肯放弃他对土地的这份权利，甚至有一户为了这份权利专门坐飞机从意大利赶回来。因此，当我们考虑土地制度的效率时，农民的这一心态可能是必须引起我们重视的。农民社会身份的变化对土地成员权的影响如表7-5所示。
同样，正如所预期的，资源比例和结构变化还影响包产到户合约的实施，进而对农地产权安排产生影响。为了反映结构变化的程度对包产到户合约的实施进而对农民土地使用权的影响，我们选取了两个指标来反映，一个有关国家义务的保证，其指标是当农民的承包地被荒置不种时村政府的态度；另一个是当村子里的人违反了有关村规时，村委会是否会将其承包地收回，以反映集体利益的实现。结果我们发现，针对第一种情况，大多数村庄都不会置之不顾，有62.3%的村子会对这种行为进行干预，并对之施以处罚。但在不同地区程度不一。在经济发达的地区，村委会对土地荒置行为的干预更强。如在浙江省，农民非农收入份额较高，90%的样本村庄都对农民施加干预，其他省顺次是：吉林省为60%，江西省为54.5%，河南省为10%。不同地区对农民土地权利的这种处置上的差异是与它们完成国家义务的难易相关的，越是在发达地区，农民靠承诺国家义务来换取种地收益的意愿越低，因此，这里村一级完成国家任务的难度也越大。但国家任务的完成对村一级来说又是不可谈判的，因此，势必造成政府对农民土地使用的干预更强。这一点也由我们对浙江省乐清市的调查所证实。在那里，地方政府为了防止农民荒置土地，规定农民每荒置1亩地，要被处以1500元的罚金。相比之下，在保障集体利益时，在土地产权上的约束就要弱得多。对于第二个指标即对村子里的人违反村规的处置，除江西省和吉林省的部分村庄外，大多数村庄不能轻易将农民的承包权收回。国家、集体利益的保障对土地产权的影响见表7-6。由于村委会对农民土地处置行为的干预主要基于完成国家义务，因此，对于那些不会危及村委会履行这一义务的产权安排及产权演化，村委会一般不会进行很强的干预。具体而言，对于农民在承包期内的土地继承，53.2%的村庄允许其自然继承，另有19.5%的村子也允许，但要在村委会备案。同样，在对待农民的土地转让方面，我们的调查结果显示，当农民以无偿或有偿方式转让土地时，大多数村庄也是“允许”，只要完成粮食任务就行，或者要求在村委会备案；只是在农民以一定价格出让土地时，大多数村庄的态度才变得严厉起来。因此，与中国农经学家的惯常观点不一样，即认为包产到户以后的土地转让率低是由于对土地转让所施加的限制所致，我们的分析不支持这一判断，对于中国在包产到户以后土地转让率低的原因，可能应该从其他方面来寻找。本章的第一个结论是，经过20世纪70年代末80年代初的包产到户改革以后，支配中国农村产权制度变迁的力量已发生了重大变化。传统体制下中央政府对土地所有制构造的控制与利益格局的支配，让位于社区结构（包括各个利益主体的实际力量和利益）的影响。因此，在改革以后，农村社区经济结构差异的拉大以及社区整合能力的强弱不一，势必导致农村土地产权安排结构变化的多样化。第二个结论是，在制度安排演进中社区的力量增强以后，土地制度的演进就取决于这些结构因素的变化对包产到户所形成的新集体土地权利结构的影响。具体而言，经济结构的变化会影响土地对农民收益的重要性，从而势必引起农民对集体土地成员权观念的变化。这种变化将构成中国集体所有制变化路径的主线。也就是说，中国集体所有制的归宿到底是什么样的，将取决于未来经济和社会结构的变化所引起的农民土地成员权的观念的变化和行动。因此，这留下了一个让我们观察一种具有共同所有权性质的资源如何进一步演化的极有意义的个案。（作者系中国人民大学经济学院党委书记、院长、教授，中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心学术委员会委员；本文节选自“土地制度与中国发展”；来源：昆仑策网【授权】，转编自“人大政治经济学论坛”）【本公众号所编发文章欢迎转载，为尊重和维护原创权利，请转载时务必注明原创作者、来源网站和公众号。阅读更多文章，请点击微信号最后左下角“阅读原文”】
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