廖红兵：​论以严防返贫为底线的相对贫困治理

【岳阳县把解决“因病致贫、因病返贫”作为脱贫攻坚工作的重点，积极探索创新机制体制，编密织牢困难群众健康“安全网”。图源：湖南日报·新湖南客户端】

扶贫政策不是贫困户的福利，而是社会主义制度的一种红利。

扶贫工作是促进社会公平的正义行动。只要我国还处于社会主义初级阶段，发展的不平衡不充分问题就始终存在，作为促进社会公平的正义行动——扶贫工作就决不能终止。因此，扶贫工作必然与社会主义初级阶段相始终。

作为全面建成小康社会底线任务和标志性指标的脱贫攻坚战，仅仅是扶贫工作阶段性的重点战役，实现的是两个阶段性的重点战役目标：一是现行标准下所有贫困人口全部脱贫，解决好绝对贫困问题；二是贫困县全部摘帽，解决好区域性整体贫困问题。全面小康社会的建成，并不意味着扶贫工作的结束，仅仅标志着扶贫工作的阶段性重大转型：即由绝对贫困治理阶段转入相对贫困治理阶段。

我们在认识“贫困”问题上可以同时存在“绝对贫困”和“相对贫困”这两个概念，但在绝对贫困和相对贫困的治理上应该有先后次序之别。

从理论上讲，“贫”与“困”在本质上略有区别，绝对贫困主要表现为基本生存条件缺乏，凸显为“贫”的特征，所以绝对贫困治理一般是从保障基本生存出发，从而体现出“扶贫”特征；而相对贫困更凸显“困”的特征，因而相对贫困治理一般是从缓解发展困境出发，从而体现出“解困”特征。可以说，绝对贫困治理直接事关人的生存，相对贫困治理间接事关人的生存，我们必须区分轻重缓急，在绝对贫困现象尚未有效消除之前，谈相对贫困治理则为时过早，绝对贫困治理与相对贫困治理两者在时空上一般不应当交叉，相对贫困治理必须以绝对贫困的有效治理为基础和前提。在有效消除绝对贫困现象之后，由于家庭收入和刚性开支始终都是一个变量，某些家庭极有可能由于某种原因发生家庭经济状况回落现象，若不出手相帮则已经摆脱绝对贫困的家庭很容易返还到绝对贫困状态，导致相对贫困治理失去存在的基础和前提。因此，相对贫困治理就是在有效消除绝对贫困现象的基础上，以严防相对贫困对象返回到绝对贫困状态为底线，沿着共同富裕目标持续不断地有效缩小社会成员之间的生活水平差距。

从实践上讲，党中央在2020年年底前后将适时宣布打赢脱贫攻坚战，向全世界郑重宣告我国已经全面建成小康社会，困扰中华民族千百年来的绝对贫困问题终于历史性地得到解决，此举意义极其伟大而深远。但是，如果到了2021年年底我们又有很多人都返回到了绝对贫困状态，那党中央宣布我们已经全面建成小康社会还会有什么价值和意义吗？果真如此的话，我们打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会岂不成了玩笑话？故此，从今往后我们只能严防死守，不得让任何人返贫！（本文所讲的“返贫”和“致贫”都是特指由相对贫困状态返回到绝对贫困状态）。现实情况必要的话，我们甚至还要打一场“脱贫保卫战”。

在绝对贫困治理下的脱贫攻坚战是：“全面脱贫，一个不少！”

从2021年起，我们在相对贫困治理过程中无疑必须始终做到：“返贫致贫，一个不许！”

这就是说，实践上同样需要我们以严防返贫为底线来开展相对贫困治理。

我国自2021年起将进入相对贫困治理阶段，依据上述理论原理和实践需要，我们应该总体上按照“划定一条线，找准四类人，兜住兜底的，严防返贫的，挺住变弱的，监测要变的”这个基本框架来构建相对贫困治理的长效机制。这个框架简称为：“一线四类人，兜防加挺监”。

一、科学划定一条“相对贫困监测线”

相对贫困问题要远比绝对贫困问题复杂得多。对于绝对贫困问题，我们可以围绕保障绝对贫困人口的基本生存条件而绝对性划定一条“绝对贫困标准线”。如果我们继续沿用绝对贫困治理下的定式思维，想要绝对划定一条“相对贫困标准线”的话，我们将无法找到答案。因为要将相对问题绝对化，谁也办不到。目前很多人为之困扰的原因也就是在此。准确地说，我们要划定的是一条“相对贫困监测线”而不是一条“相对贫困标准线”。

相对贫困是指一定行政地域范围之内，相对于社会中产家庭来说，一些家庭的财产和收入还处于相对贫乏状态。就一个国家来说，这可以是人口规模十分庞大的人群，尤其是像我们这样一个地域辽阔、人口众多的且发展不平衡的泱泱大国，相对贫困的人口数量更是会大得惊人。

据国家统计局的住户收支调查，全国家庭户样本自然分成了五等份，分别是低收入组、中间偏下收入组、中间收入组、中间偏上收入组、高收入组，每等份各占20%. 其中，低收入组和中间偏下收入组户数占全部户数比重为40%. 根据2019年相关数据，低收入组和中间偏下收入组共40%家庭户对应的人口数为6.1亿人，年人均收入为11485元，月人均收入近1000元。其中，低收入组户月人均收入低于1000元，中间偏下收入组户月人均收入高于1000元。就全国目前收入现状来讲，这6.1亿人可以都算是处于相对贫困状态。即使我们只把月人均收入低于1000元的低收入组户2.8亿人划做相对贫困来治理，我国国力也难以承受，实际上也完全没有必要。我们只要依据相对贫困治理的底线要求，并结合我们现实的承受能力，科学地划定一条“相对贫困监测线”。理论上在这条线上和线下都可以有相对贫困人口，只是轻重程度不同而已。

如何科学划定一条“相对贫困监测线”，应着重把握如下几个方面：

一是用什么办法来划定相对贫困监测线。按照社会治理的一般理论来说，无论社会如何发展，总会有经济状况落在最后面的人口，相对贫困治理理应紧紧盯住这落在最后面占当地总人口10%左右的人口，发达地区可适当下浮1-2个百分点，欠发达地区可适当上浮1-2个百分点。因此，按照当地总户籍人口的10%左右这个比例，从低收入人口到中间偏下收入人口这个区间锁定相对贫困监测总人数，取其中的家庭年人均收入高位数为当地相对贫困监测线。

二是按多大行政性地域范围划线问题。我国是一个地区经济发展差异很大且人口多达14亿的超大型大国。以国家和省市为范围太大，各地经济状况差异明显，统一划定难以体现相对贫困的真实状态；以乡和村范围又太小，因而以县为单位来划定相对贫困监测线是比较合适的。

三是由谁来具体划定相对贫困监测线问题。既然以县为单位来划定相对贫困监测线较合适，那么由县级党委政府划定相对贫困监测线就是理所当然了。应区别于脱贫攻坚的“中央统筹，省负总责，市县落实”的管理体制机制，建立起“中央统筹，省市指导，县负总责，乡镇落实”的管理体制和机制。省市可以针对县域经济发展程度，区分三类不同县市出台相对应的控制性指导标准。

 

二、准确监测识别“四类人群”

区别于绝对贫困治理时期对于绝对贫困对象的精准识别，在相对贫困监测线以下，我们需要城乡统筹又略有差异，以家庭为基本单位，准确监测识别以下四类人群：

第一类是无劳动能力的兜底人群（刚性保障对象）。对于无劳动能力家庭来说，其生活状况只可能依靠国家政策兜底来维持。对于无劳动能力家庭的识别，过往以来我们已经有了一整套行之有效的识别办法，在新时期完全可以继续沿用。划线操作办法总体上是按照绝对贫困线与最低生活保障线“两线合一”而确定。比如湖南2020年的标准为年人均收入4000元。

第二类是高风险返贫人群（红色预警对象）。这一类人群大体上由目前我们已经掌握的三种家庭构成：一种是现阶段通过部分兜底而脱贫的家庭，另一种是脱贫攻坚时期建档立卡已经脱贫但返贫风险高的家庭，还有一种就是脱贫攻坚时期并未建档立卡但致贫风险高的家庭。识别人数总体上不得少于我们现阶段已经掌握的人数。划线操作办法，主要是结合防止返贫人数规模的现实需要、家庭财产及收入状况、及其“三保障”现实状况，自绝对贫困线收入线为起点，适当划定一个收入区间线。比如湖南的某些县份可以按照家庭年人均收入区间4000元-6000元左右划定。具体识别程序依然可以参照现有的建档立卡贫困户识别程序进行。

第三类是低风险返贫人群（黄色预警对象）。这一类人群的表现主要是收入水平虽然高于第一类和第二类人群，但收入总体水平并不高，或者收入来源还不够稳定，同时家庭刚性开支在总收入中占比较大，在“三保障”的某个方面家庭自理明显吃力，生活质量呈下降趋势。有的家庭财产可能因不可抗力因素突遭较大损失等等。若不及时出手帮扶，就会有变成高风险返贫对象的可能。识别人数规模应该比第二类人数规模要大。划线操作办法，主要是根据本县相对贫困治理实际需要，自高风险返贫人群家庭年人均收入区间上位收入线起，合理划定一个收入区间线。比如湖南某些县份可以按照家庭年人均收入区间6000元左右-8000元左右划定。具体识别程序可以参照现有的建档立卡贫困户识别程序简化进行。

第四类是收入动态监测预警人群。此类人群即在相对贫困监测线以下的整体人口中除去前述三类人之后而剩下的人群。此类人群的收入区间划定，是自低风险返贫人群家庭年人均收入区间上位收入线起，至本县相对贫困监测线止。此类人群只需实施监测备案登记，无需按照第二类或第三类人群到户经程序识别。基于易地扶贫搬迁对象的特殊性，至少近5年内全部要专项纳入，并进行重点监测。

三、以严防返贫为底线，“兜防加挺监”分类施策

彻底弄清了相对贫困治理“返贫致贫，一个不许”的这个底线要求，确立相对贫困治理的长效机制就有了根本依据，有关工作思路也就迎刃而解：那就是紧紧围绕“返贫致贫，一个不许”这个工作目标，找准四类人分类施策，兜住兜底的，严防返贫的，挺住变弱的，监测要变的。这四种方法简称为“兜防加挺监”。

兜住兜底的，就是要对无劳动能力的兜底人群（刚性保障对象），根据其基本生活实际需要实行刚性化保障。保障资金和物资来源要有制度刚性，执行标准要紧贴实际需要，发放过程要安全及时，发放对象不得有遗漏。具体业务工作可在扶贫领导小组的统一领导下交由民政部门负责落实。

严防返贫的，就是要对高风险返贫人群（红色预警对象），用与脱贫攻坚一样的措施和力度综合施力，严防死守，不得让任何一个人返贫致贫。这一部分对象继续适用现在“脱贫不脱政策”的要求，在“三保障”及时到位的基础上，大力巩固和提升其家庭收入能力，尤其要针对现阶段通过部分兜底措施而脱贫的家庭，努力帮助他们尽可能早地摆脱对部分兜底措施的依赖性，争取早日跳出相对贫困监测范围，步入较高收入家庭行列。对此类对象应该继续实行结对帮扶，可以实行一年一评估，动态管理。

挺住变弱的，就是要对低风险返贫人群（黄色预警对象），主要从力挺增加其家庭收入入手，同时排查其在“三保障”方面某一项上的刚性开支困难并予以重点解决，有效阻止他们变成高风险返贫对象。针对此类对象收入总体水平并不高且家庭刚性开支在总收入中占比较大的特点，增收与节支两个方面的帮扶措施都要有。对此类对象可不再安排结对帮扶，但可安排相关联系人。应该实行一年一评估，动态管理。

监测要变的，就是要对收入动态监测预警人群（动态监测对象）的家庭收入状况进行定期的监测，可以每季度监测一次，每半年评估一次。依据评估结果，对于家庭收入增长超过相对贫困监测线的对象调整出监测范围；对于家庭收入下降到有返贫风险的对象，区分不同程度及时纳入红色预警对象或黄色预警对象实施帮扶。

 

四、适当转换工作方式和目标要求

习总书记指出：“要针对主要矛盾的变化，理清工作思路，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制。”从前文我们已经知道，下一步扶贫工作的主要矛盾已变为“返贫与严防返贫”。扶贫工作转入相对贫困治理，要注意以下几个转变：

一是扶贫工作态势由超常规的急就式逐步转型为常态化的持久式。脱贫攻坚战是短时间超常规的应急办法，适用于绝对贫困治理；相对贫困治理理应步入长短结合、标本兼治的持久化常态。

二是扶贫工作责任由考核地方党委政府的主体责任将转换为考核地方党委政府的部门工作责任。但有一点必须强调，在“返贫致贫，一个不许”这条底线问题上，应该按照我们过去抓计划生育一样的要求，实行“返贫致贫，一票否决制”。

三是在人员力量投入上由短时间举全党全国之力的大兵团作战转换为常态下根据实际需要的小分队行动。一般情况下，只需向乡镇一级派出人数若干的乡村扶贫工作队即可，返贫风险对象多的村应该继续派驻村工作队，队长仍可任村支部第一书记。

四是在扶贫资金的投入上由超大规模的涉农资金整合投入，转变为根据实际需要年度预算安排和按适当比例计提扶贫基金的方式进行，原则就是“量力而行，尽力而为”。要改变过去对于扶贫资金使用上“有钱用到无钱止”的年度管理要求，可以县为单位建立并管好用好综合性扶贫基金。

五是不应该再有“贫困县、贫困村”等扶贫区域概念，过去的“贫困县、贫困村”可以根据实际需要成建制转变为“乡村振兴重点县、重点村”，与乡村振兴战略有机衔接。

六是鼓励适度打破行政村概念，按照“支部建在扶贫产业链上”的方式，在新型经济合作组织中建立好党组织，可跨村吸纳相对贫困家庭参股或投工投劳，让这种新型党支部成为相对贫困治理工作落地的重要载体。

七是扶贫工作由重点在农村展开转变为城乡统筹开展，相对贫困监测线是同一条线，但在监测识别四类人的标准上应该依据实际情况区别城乡可以略有差异。

八是突出强化扶贫工作的前瞻性和时效性，采用“微网格化党员联系”不失为一种有效办法。相对贫困治理重在防止返贫，要在“返贫”发生前事前作为而不是事后作为，因而加强事前研判十分重要，及时发现，及时出手。

治理相对贫困对于我们来说还是个崭新课题，以上只是依据相关原理对相对贫困治理的要点作了一些理论上的分析和推断，还有待在下一步的实际工作中去进一步验证。

（作者系湖南省扶贫办法规处处长；来源：昆仑策网，转编自“乡村发现”）

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