乔新生：村庄合并不能操之过急

乔新生：村庄合并不能操之过急

2020-06-30

农村改革终极目标在哪里？

中华人民共和国民法典刚刚颁布，山东省传来了农村社区改革的新消息，一些农村实行集体拆迁，建设现代化社会主义新社区。但是，由于没有妥善安置，引起社会广泛争议。

2020年6月17日，山东省政府召开新闻发布会，山东省自然资源厅负责人介绍，农村社区建设还处在探索推进阶段，没有下达指标增派具体任务，没有大规模的大拆大建。他承诺，搬迁还是不搬迁，由农民说了算，村民95%以上同意才能实施，不能强迫命令一刀切，不能增加农民负担。

由此看来，山东省社会主义新农村建设中出现的问题，可能不是政策问题，而是政策执行过程中出现的问题。

但由此带来的疑问是，社会主义新农村建设终极目标究竟是什么？社会主义新农村建设的终极目标，如果按照一些经济学者的说法，是消灭农民。按照这样的思路，减少农村居民，或者减少农民，就成为改革的终极目标，改革的结果是把农民变成非农民，也就是不从事农业生产、而是由现代化企业从事机械化作业，让农民成为社会主义新农村的旁观者。这样的社会主义新农村改革当然以减少农民为首要目的。而要减少农民，就必须把农民从土地“解放”出来，让农民集中在城镇居住。只有这样才能减少农民，也只有这样才能消灭城乡差别，才能真正达到社会主义新农村建设的目的。

然而，无论是从中央的社会主义新农村建设各项方针政策来看，还是从我国农村经济发展的实际情况来看，如果社会主义新农村建设不是以农民为主体，而是要“取代”农民，或者减少农民，由现代化企业从事农业机械化生产，那么，社会主义新农村建设有可能会误入歧途。

社会主义新农村建设不排斥机械化，不排斥现代农业生产企业，但是，社会主义新农村建设，不能以消灭农民为目的，不能通过减少或者“消灭”农民以达到提高生产效率的目的。社会主义新农村建设必须把农民当作天然的主人，充分发挥农民的积极性和主观能动性。如果社会主义新农村建设，就是要把城镇文化直接搬到农村，把农民搬迁到城市，然后让城市的现代化农业企业进入农村，进行社会主义现代化农村建设，那么，社会主义新农村建设有可能会引发新的矛盾。

山东省农村社区改革，目的可能是为了改变农村的面貌，提高农村社会文化服务水平，增强农村经济组织的实力。但是，正如人们所看到的那样，由于农民成为被改革的对象，而不是依靠农民进行改革，结果导致在改革中出现了许多不应有的矛盾和纠纷。

中国的改革大体上分为两种：自下而上的改革和自上而下的改革。上个世纪80年代的改革都是自下而上的改革。改革的基本特点是，充分尊重人民群众的积极性创造性，发挥人民群众的主观能动性，把人民群众主动提出的改革方案政策化法律化，从而使改革充分满足人民群众对美好生活的需要。自上而下的改革，是政府主导的改革。改革的目的是为了解决顶层设计问题，是为了从宏观层面解决中国社会深层次矛盾。

自上而下的改革最典型的就是财政税收制度改革。上个世纪90年代实行分税制改革，目的就是要解决地方财政收入增长过快、中央财政收入相对较少的问题。这项改革产生的直接结果是，绝大多数中西部地区财政入不敷出，一些地方中小学教师领不到工资，甚至还有些地方法官不得不依靠收取立案费弥补工资收入缺口。虽然这项改革总体目标是正确的，但是，由于在改革中强调中央集权，而没有考虑到地方的积极性，试图依靠财政转移支付解决中西部地区财政困难问题，结果导致改革引起社会非议。

本届政府高度重视分税制改革所产生的问题，在坚持分税制改革基本思路的前提下，采取专项财政补贴、调整税收分配比例等方式，确保地方政府财政收入持续增加。分税制改革所产生的不平衡不充分问题初步得到缓解。

山东省的社区建设，初衷很好。但是，在实施过程中之所以出现了矛盾，原因集中在以下几个方面：

我国农村集体所有制，是建立在集体所有制成员基础之上的，集体经济组织不是集体经济组织成员所有制，这是我国农村改革必须高度重视的问题。农村集体经济组织，是由农村集体经济组织的社员构成。农村集体经济组织肩负着管理农村集体经济组织财产的重任。农村集体经济组织实行民主管理，社员大会或者社员代表大会是农村集体经济组织的决策机构，社员大会或者社员代表大会决定农村集体经济组织的重大事项。如果农村集体经济组织的社员被拆散，或者农村集体经济组织被打散，那么，农村集体经济组织的财产所有权就会被悬空。这是我国社会主义新农村建设应当考虑的核心问题。

换句话说，农村集体经济组织的所有重大决策，都必须由农村集体经济组织社员通过民主的程序实现。如果改变了农村集体经济组织的面貌，社员被迫分散在各个地方，那么，农村集体经济组织在处分财产权利的时候，就会面临很大的困难。

山东省的做法是，不改变农村集体经济组织，但只是把农村集体经济组织的结构重新组合。在一个搬迁社区，农村集体经济组织仍然发挥作用，只不过传统农村集体经济组织的社员可能分散在各个地方，因此，农村集体经济组织作出决策的时候就会面临非常大的困难。过去农村集体经济组织可以召开社员大会或者社员代表大会，随时决定农村集体经济组织的重大事项，如今农村集体经济组织的社员被迫离开自己祖祖辈辈生活的地方，集中安置。在这种情况下，他们失去的不仅仅是遮风避雨的房屋，他们失去的是一种特殊的身份，这种集体经济组织社员身份的背后，是土地财产权。

如果没有了集体经济组织，或者说农村集体经济组织召开社员大会或者社员代表大会的时候，社员已经不复存在，那么，农村集体经济组织就很难行使权利，农村集体经济组织的社员很难依照村民委员会组织法，行使自己法定的权利。

所以，表面上看是集中居住问题，背后却是中国农村最基本的经济制度问题。如何贯彻落实农村土地集体所有制，如何在农村集体所有制改革基础之上，确保社员的权利不会丢失或者被削弱，这是山东省乃至全国其他地方社会主义新农村建设需要考虑的重大问题。

修改后的土地管理法进一步明确了农村集体经济组织社员的居住权。为了确保农村集体经济组织的社员拥有最基本的居住权，民法典规定了农民的宅基地使用权。农民可以依法享有宅基地的使用权。

可是，山东省乃至全国其他一些地方的改革，实际上间接剥夺了农民的宅基地使用权。虽然在形式上采用的是自愿原则和说服教育的方式，帮助农民改善居住条件，可是，由于农民被迫放弃自己现有的宅基地使用权，被迫集中居住，因此，他们宅基地使用权实际上已经被剥夺或者被限制。

在这种情况下，要想让农民自觉自愿地集中居住，恐怕面临非常大的困难。当然，从社会主义新农村建设的角度来看，如果农民楼上楼下、电灯电话，那么，便于政府集中管理，政府可以投入更少的资金，用于修建道路和其他公共设施。如果农民分散居住，为了解决农村道路问题，政府有可能会投入更多的财力物力，这就是为什么一些地方政府热衷于合并村庄，因为这样做实际上有利于节约地方财政资金。中央规定必须“村村通公路”，如果一些自然村和行政村相对偏僻，修建公路需要大量财政资金投入。如果把村民搬迁出来，让他们集中居住，那么，可以节省大笔建设公路的费用。当然，其他配套设施建设费用也会大幅度降低。从政府节约财政资金的角度来看，合并村庄可以说是一举多得，既可以节约财政资金，提高社会主义新农村基础设施建设的效率，同时又可以实现土地集约化利用，增加土地收益。

我国围绕着农村集体土地设计了一系列的权利。从农村集体经济组织的所有权，到土地的发包权；从土地的发包权，到土地的承包权；从土地的承包权，到土地的经营权，土地权利体系日趋复杂。土地流转过程中，如果不解决土地原始所有权与经营权人之间的关系，那么，权利体系越复杂，产生问题也就越多。一些地方政府之所以在农村合并村庄的问题上大干快上，目标非常简单，那就是通过把农民变成城镇居民，对农村集体经济组织“釜底抽薪”。如果农村集体经济组织的社员越来越少，那么，农村集体经济组织的土地就会越来越“宽裕”，对农村集体经济组织的土地征用或者征收就会变得越来越简单。

我国现有的土地储备制度以及在土地征收制度，客观上增强了基层政权组织加快社会主义新农村建设的积极性。如果社会主义新农村的建设，是建立在村民不断减少，土地不断增多，农村集体经济组织对土地支配权越来越弱的基础上，那么，基层组织就会在社会主义新农村建设过程中，热衷于让农村居民过上集体生活。这样做一方面可以让农民离开土地，或者至少和土地保持一定的距离，另一方面也可以通过减少农民，或者分散农村集体经济组织成员，从而达到土地集中利用的目的。无论是土地的复垦，还是宅基地重新分配，都是为了提高土地的使用效率。从这个意义上来说，地方政府在农村改革过程中，出发点是好的，就是要实现土地效益的最大化。但是，由于地方政府改革与我国现有土地制度以及村民自治制度存在的天然的矛盾，因此，在改革的过程中，不可避免地会出现摩擦和碰撞，甚至有可能会激发社会矛盾。

故土难离。要求农民必须离开自己祖祖辈辈居住的地方，到集中安置点，尽管居住条件改善，生活条件改善，学习和工作都很方便，但是，对于他们来说，这样的改革不是他们希望得到的。如果地方政府在社会主义新农村建设过程中，是以釜底抽薪的方式，掠夺农村集体经济组织的土地财产权，那么，这样的改革注定不得人心。农村集体所有制改革，必须建立在农民利益得到充分保护基础之上。一些农民不愿意集中居住，可能是因为他们的文化素质问题，也可能是因为土地财产权利的束缚。如果他们离开自己的故土，就会失去农村集体经济组织社员的权利，或者失去从土地中获得收益的权利，那么，他们一定会作出对自己最有利的选择。所以，在社会主义新农村建设过程中，如果单兵突进，而没有进行一揽子的改革，特别是没有尊重农民土地收益权，那么，改革必然会遭到抵制。

笔者的建议是，山东省乃至全国其他地方在改革过程中，应当考虑以下几个方面的问题：

第一，社会主义新农村建设过程中，如何实现村民自治和集体经济组织财产所有权科学分配？我国农村法律制度设计非常特殊，村民委员会是村民依法行使权利自治机构。村民委员会的权利既包括社会权利也包括经济权利。村民委员会享有农村集体经济组织土地所有权，可以将农村集体经济组织土地发包给社员，村民享有承包权。

由于村民委员会享有财产的支配权，因此，村民委员会选举很容易出现腐败问题。更主要的是，如果村民委员会组织结构保留，但是，村民委员会成员却分散各地，那么，村民权利很难实现。

从一些新闻媒体采访调查情况来看，山东省合并村庄之后，一些社区村民委员会仍然发挥作用，但是，由于村民和村民委员会之间联系方式与过去不同，不同村民委员会成员居住在一起，因此，难免会产生矛盾。

笔者曾经提出，农村村民委员会和城市居民委员会都是基层自治组织，但是，他们权利结构完全不同。城市居民委员会不具有处分财产的权利，因此，城市居民委员会的存在感不明显，而农村村民委员会享有处分财产的权利，因此，具有非常强的存在感。

如果不解决村民委员会权利配置问题，适当减少村民委员会处置财产的权利，增加村民委员会社会性权力，那么，村民委员会在未来社会主义新农村建设过程中，有可能会成为众矢之的。

山东省合并村庄过程中，一些村民委员会组成人员配合地方政府工作人员开展工作，他们的身份不是代表村民，而是代表地方政府说服村民。这种奇特的社会关系，决定了村民委员会在维护村民合法权利包括宅基地使用权方面处境尴尬。如果不解决村民委员会的法律地位问题，对村民委员会权利结构进行重新配置，适当减少村民委员会处置集体经济组织财产的权利，那么，在社会主义新农村建设中，还会出现许多意想不到的问题。

第二，解决我国农村土地收益不高的问题，可以有多种方法。集中居住，土地复垦，是提高农村土地利用率方法之一。但是，如果没有采取科学的方法，没有学习“扶贫精神”，挨家挨户说明道理，并且按照公开原则，将所有方案特别是补偿费用张榜公布，那么，很容易引起不必要的纠纷。

无论是江苏华西村还是河南的南街村，都是在特定的历史时期形成的特殊农村社会组织。这些经济组织最大特点就在于，将社会主义公有制贯彻落实到每一个细节。笔者曾经到河南南街村居住调查，发现河南南街村不仅实行生产资料公有制，而且还实行生活资料统一分配。南街村的村民不需要为自己的日用消费品发愁，村民委员会集中采购面粉，免费发放，甚至连厨房的煤气灶都是由村民委员会购买，发放给每一个村民家庭。村民生活资料几乎平均化，每个家庭生活开支清清楚楚，学生的学费、生病的住院费、治疗费、住房的维修使用费都由村民委员会来承担。正是这种生活资料的公有制，彻底解决了村民的后顾之忧。他们只需要按照村民委员会的分配，干好自己的本职工作即可。

这是在特定历史时期特殊的财产分配方式。可是，在我国山东等一些地方，虽然实现了生产资料的公有制，将土地统一收归集体经济组织所有，交给专业企业耕种，但是，却没有实现生活资料的公有制，一旦村民出现家庭变故，那么，很快陷入绝境。这就是为什么农村集体经济组织的成员，宁可居住在条件相对简陋的住房，也不愿意集中搬迁。其中的原因非常简单，他们虽然生活条件艰苦，但是，他们毕竟拥有土地承包权。一旦失去了土地承包权，就意味着失去最重要的生产资料，也就失去了所有。所以，如果没有实行生活资料的所有制，要想实现生产资料所有制改革，将会变得非常困难。

上个世纪笔者曾经提出，必须重新学习马克思主义经典作家的理论，了解社会主义公有制的真正内涵。社会主义公有制既包括生产资料的公有制，也包括生活资料的公有制。生活资料的公有制，就是政府提供医疗、住房、教育等最基本的生活资料，与此同时，在社会福利保障方面，实现社会的均等化。无论是首相还是普通公民，在社会福利方面实行相对平均主义，公民都接受同样的医疗服务，接受同样的教育服务，拥有同样的住房条件，整个社会实现生活资料的公有制。如果实行生产资料的公有制，可是在住房、医疗和教育方面却出现了严重分配不公的问题，那么，生产资料的公有制就会受到强烈质疑。

解决我国社会主义新农村建设问题，必须重新考虑马克思主义经典作家关于公有制的理论，不要胡子眉毛一把抓。江苏的华西村和河南的南街村在社会主义公有制建设过程中，正是解决了生产资料的公有制和生活资料公有制有机统一的问题，因此，才能在改革大潮下长盛不衰。可以设想，如果只是实行生产资料的公有制，而没有解决村民的基本生活资料问题，那么，改革能否坚持下去，只要有理智的人，都会作出正确的判断。

山东省合并村庄，目的是为了建设社会主义新农村，实现土地集约化利用。但是，正如人们所看到的那样，由于农民担心自己失去土地之后或者离开土地之后，没有了最基本的保障，因此，他们不愿意离开自己在家乡，不愿意离开自己看得见的土地。村庄合并当然是为了过上幸福的日子，但是，如果在这个过程中，必须承受改革所带来的痛苦，村民看不到改革带来的希望，那么，他们不会发自内心赞成这项改革。

中国改革不是在一张白纸上绘制图画，改革过程中会触及既得利益集团的切身利益，因此，改革必然会招致反对意见。改革者必须深入群众，动员群众、发动群众，充分依靠人民群众，集思广益，广纳善言，把改革的政策落到实处，把改革可能产生的后果解释清楚，这是民主决策的题中应有之义，也是科学决策的题中应有之义。如果充分照顾到农民的情绪，说服他们采取积极采取行动，配合政府的各项改革措施，那么，改革一定会取得成功。反过来，如果在改革的过程中，考虑的是结果，而没有考虑到过程；只有目标导向，而没有民主意识；只有实质正义，而没有程序正义，那么，改革一定会引发社会矛盾，甚至有可能会产生不必要群体性事件。

笔者丝毫没有批评山东省农村改革的意思，只是说改革过程中，积累了大量的矛盾，星星之火可以燎原。只有化解矛盾，坚持以人为本，全心全意为人民服务，才能真正做到上下一心，劲往一处使，使改革达到预期的效果。

笔者提出以下建议：

第一，中国改革已经进入深水区，农村集体经济组织所有权改革已经到了关键时刻，如果不采取切实有效的措施，制定一揽子改革方案，那么，改革必然会前功尽弃。我国农村集体经济组织土地财产权利的改革，链条不断延伸，矛盾不断增加，如果在改革过程中只看到权利产生的效益，而没有看到权利引发的社会矛盾，那么，中国未来农村改革将会越来越困难。

第二，必须把生产资料所有制改革与生活资料所制改革有机结合起来，高度重视农村居民的基本诉求，如果不能解决他们的住房、医疗和教育问题，不能从根本上建立符合中国农村生产力发展需要的社会保障体制，那么，土地改革一定要慎重。因为土地不仅仅是农民的生产资料，也是他们安身立命之本。如果失去了土地，或者失去了土地的承包权，农民将会变得一无所有。如果失去了农村宅基地的使用权，那么，他们将会没有立锥之地。建立集体农庄，是为了让他们过上幸福的日子，但是，如果因此而剥夺了他们作为农民曾经拥有的一切，这样的改革不得人心。农村改革必须坚持以农民为本。减少农民可能是一些经济学者的理论化表述，是希望通过减少农民提高农村和农业生产效率。但是，减少农民不是减少农民的权利，减少农民更不是剥夺农民在农村集体经济组织的土地权利。如果通过合并村庄变相剥夺农民的财产权，那么，这样的改革一定会引起反弹。

第三，农村改革终极目标是让农民过上幸福的日子。农村改革不是让农民和城镇居民看齐，因为城镇居民同样面临问题。一些城镇失业居民的生活条件甚至还不如农村居民。农村改革的核心就是要建设社会主义新农村。所谓社会主义的新农村就是农民生活有保障，能够依靠自己的劳动实现人生的价值。

如果失去了土地这个重要的生产资料，失去了劳动岗位，从土地的主人，变成打工仔，那么，这不是社会主义新农村改革的终极目标。社会主义新农村改革就是要让农民成为农村的主人，要让他们拥有主人翁意识和自豪感，让他们依靠自己的勤劳双手，把自己的家乡变得更加美丽富饶。社会主义新农村建设绝对不是“置换”，把农民搬迁出去，让企业进入农村，进行所谓的机械化经营。农民拥有国家宪法和法律赋予的农村集体经济组织土地所有权。如果农村集体经济组织不复存在，或者农村集体经济组织的成员分散到各地，那么，农村土地公有制也就不复存在了。如何在社会主义新农村建设过程中，把农村集体经济组织和农村集体经济组织的成员更加有机地联系在一起，如何在实现农村集体经济组织土地高效利用的前提下，确保农民的权利不受损害，这是中国未来农村土地制度改革需要考虑的重大问题。相信山东省省委省政府会纠正地方政府在村庄合并过程中出现的问题，会制定更加具有可操作性的方针政策，确保这项利国利民的改革能够真正造福于农民。

（作者系中南财经政法大学教授；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”，有修订）

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