陈文玲：美对华总体战略背景下中美经贸关系及前瞻

陈文玲：美对华总体战略背景下中美经贸关系及前瞻

2021-07-07

聚焦“中美经贸关系”主题，中国国际经济交流中心第141期“经济每月谈”近日举行。中国国际经济交流中心副理事长、财政部原副部长朱光耀，中国国际经济交流中心资深咨询委员、商务部原副部长魏建国，中国国际经济交流中心总经济师陈文玲，北京大学国际关系学院教授查道炯先后主题发言。中国国际经济交流中心副理事长、商务部原副部长、中国贸促会原会长姜增伟担任主持人。以下是陈文玲发言：

谢谢姜部长！刚才听了魏建国、朱光耀部长的发言，非常重要和受益！能有这样的机会，在这里与各位媒体朋友，对中美关系、中美经贸关系相关问题进行沟通讨论，是非常高兴的，是一个难得的机会。

非常赞成刚才光耀部长对中美关系的总体判断，当前中美关系确实处于最困难的时期。

今天主要讨论中美经贸关系，从两个方面谈一下我的主要观点。

一、应把中美经贸关系要放在中美关系、特别是美国对华总体战略的大背景下来考量

一方面我们要尽最大努力，推动中美经贸关系走向合作的轨道；另一方面，也必须做好全面战略应对。因为两个国家的关系，是不以一个国家的意志为转移的，一个国家的愿望再好，再善良，再正确，另外一方国家却是反其道而行之，不是相向而行，而是向背而行，那么这个国家期待合作的路子就无法走下去。

把中国经贸关系放在美国对华总体战略的大背景下，拜登政府1月20号开始上台执政，现在是6月24日，已经五个多月了，可以把拜登的对华总体战略做一个梳理和概括，主要体现在几个方面。

第一，拜登政府延续了特朗普政府的对华战略转向，并且进一步推动了对华战略深化、战略定向或者叫战略固化，继续把中国作为美国最大的战略竞争对手。特朗普政府在2017年12月18日《美国战略安全报告》中，第一次提出把中国作为最大的战略竞争对手，但那个时候是政府的文本，现在拜登政府不仅发布了一系列的行政令，而且美国国会也发布了一系列的法案。相关政府部门、智库、研究机构，也提供了很多非常详尽的对华进行遏制的方案，包括量化分析、具体打法、时间表、路线图等。我认为，现在美国对华战略转向已经成型，可以说越来越清晰地看到，中国越来越成为美国唯一的、最大的战略竞争对手，其战略打击的目标也越来越集中。

第二，拜登政府和特朗普的打法不一样，特朗普是政治素人，个人英雄主义，单打独斗，拜登是建制派，是精英，是政客，有非常丰富的执政经验。拜登的打法是联合一切可以联合的力量，动员一切可以动员的力量，争取一切可以争取的力量，力图构建反华包围圈，或者叫构建反华统一战线，这是拜登政府非常鲜明的特征。可概括为八个字：

一是回归。拜登反复说，美国回来了，美国要重新充当世界的领导者。拜登执政后开始回归国际组织、国际条约，包括WHO、《巴黎协定》、联合国人权组织等，从特朗普的退群到拜登重新回归国际组织。特朗普一直声称退出WTO组织，阻扰WTO正常运行，拜登则强化美国在WTO的作用，不仅向WTO组织派了大法官，而且还要联合盟友主导WTO改革，主宰包括国际贸易规则修订等一系列重要的事宜。回归盟友体系，这个方面是拜登下功夫最大的，这次在英国召开的北约会议和G7峰会，及转移瑞士继续会议。这次拜登出行，发布了四个联合声明，包括和欧盟的联合声明，和英国的联合声明，北约的联合声明等。拜登政府回归盟友体系，联合盟友以形成合力加大对华施压的筹码。

二是抽身。为了集中力量对付中国，拜登政府布局从世界其他战场抽身。最近，美国快速从阿富汗撤军，阿富汗目前局势紧张。为了从中东抽身，美国与伊朗展开了多轮会谈，前一段时间谈了六次基本达成协议，天不随人愿，现在伊朗又换了一个新总统莱西，伊朗新总统对美态度更加强硬，但美国似乎不计前嫌，不计伊朗态度，表示继续与伊朗谈判，一方面可以从中东地区抽身，一方面可以通过恢复与伊朗的关系，迫使伊朗继续使用美元进行石油结算，另一方面则是打破中国与伊朗签署的长达25年的合作协议，一石三鸟。但拜登政府可能难以如愿，因为导致中东乱局的肇事者已经原形毕露。

三是建群。建群也是拜登政府下了很大功夫的事情，他在竞选演讲时就提出：“我如果能够执政，第一件事就是要召开民主国家联盟会议，这个会议就在美国召开。”虽然到现在因为疫情等原因，美国还没有能够召开这样的会议，但是正在构建全球供应链价值观联盟，4月份拜登亲自在白宫主持召开了价值链联盟的会议。除此之外，拜登政府继续深化了美日印澳的合作机制，今年在美国召开了美日印澳四方会议，企图构建亚洲版的北约，分别与日本首相菅义伟和韩国总理文在寅线下会谈，在中国周边插楔子。

四是稳俄。就是稳定俄罗斯，拉拢俄罗斯，缓和与俄罗斯的关系。包括在6月16日和普京总统见面之前，取消对北溪二号的制裁，包括拜登和俄罗斯总统普京见面之后，他对普京公开表达的一系列挑拨中俄关系的言论。美俄双方虽然发表联合声明，但声明显示除了军控问题，双方没有达成任何一致意见，拜登原来希望借助和俄罗斯会谈缓和双方关系，并使中俄关系出现分化，联俄制华这一目的并没有达到。

我们可以看到，美国回来了，美国要重新充当世界领导者，掌握全球话语权，维护其霸权地位。回归，以构建反华包围圈，这是美国对华战略非常重要的一步，然后抽身、建群、稳俄，总之是联合一切力量对华进行遏制和围堵。

第三，拜登和特朗普很不同的一点，是拜登执政团队以建制派为主，启用了一大批奥巴马、希拉里的门徒。美国国务卿布林肯提出了对华策略的6个字，即合作、竞争、对抗，必须合作的时候合作，应该竞争的时候竞争，需要对抗的坚决对抗。但是从这几个月的情况看，美国执行这六字策略总体上是竞争大于合作，对抗大于竞争。特朗普是以贸易战为主轴，对华进行战略遏制，拜登则以科技战为主轴，结合其他方面的对华遏制，对中国进行战略围堵。

拜登的打法，更加精准，如果说特朗普是机关枪扫射，那么拜登就是精准爆破。之所以说美国的行动实际上是对抗大于竞争，竞争大于合作，这不仅体现在官方文本里，也体现在其执政团队重要成员和美国智库报告或者文章、讲话中。拜登3月份在《临时国家安全战略纲要》指出，中国是唯一有潜力、有能力在经济、外交、军事和技术力量方面，能够结合起来，对于稳定和开放的国际体系发起持续挑战的竞争对手。

美国的所谓“亚洲皇帝”坎贝尔，5月26日在文章中明确指出，美国与中国接触的时代已告结束，美中之间的竞争正日趋激烈。美国智库大西洋理事会在报告中指出，从冷战结束到现在，中国在各个地区的影响力正在增加，新冠疫情加大了中国取得的成就，新的和现有的合作伙伴越来越依赖中国。

第四，拜登政府非常突出的特点，也是以前历届美国政府所没有采用过的打法，就是美国从三权鼎立相互制约，在对华问题上转向三权并用，且美国国会吹响了制华的立法集结号。特朗普时期美国采取全政府方式对华遏制，拜登政府对华战略遏制，越来越趋向系统性、制度性和持续性的战略设计。

美国国会冲到了第一线，原来美国国会也有涉华立法，但是像特朗普时期、拜登时期，美国国会提出的涉华法案这么多，是有史以来所没有过的。2019年初到2020年8月的116届美国国会，其中涉华法案366项，在366项中有12项转为了正式法律。拜登就任以后，1月份到6月初，117届国会提出的涉华法案已经达到153项。其中，对于中国内政进行干预的涉华法案，比特朗普时期更加大胆、更有突破、更加详尽。比如《香港安全港法案》《维吾尔族强迫劳动预防方案》《防止台湾入侵法案》《2021年台湾关系强化法案》。比如对中国加大科技遏制力度和对冲中国影响的法案，《2021年中国技术转让控制法案》《应对中国“一带一路”倡议战略报告》等。在意识形态上，对于中国进行围堵，比如《阻止中国共产党参与电网法案》《孔子法案》，中国的孔夫子不知道几千年后被美国国会立法了，还有《反中国宣传法案》等等。美国国会涉华法案，范围之广、干预程度之深，一个国家对另一个国家操心之多，是超出我们想象的。

其实，我们大家看到了特朗普的贸易战，也看到了拜登重构盟友体系，动员一切力量遏制围堵中国。特朗普时期是用国内法律去衡量其它国家的行为，用国内的法律做依据去制裁其它国家。而拜登时期，直接立更多的法，干涉甚至限制其它国家国内的政治、国内的事务。包括所谓新疆问题，实际上把纯属乌有的东西，变成了国际的舆论风口，变成了美国的法律依据，变成了形成所谓价值观联盟、对华制裁的一种口实，或者是法律依据。在美国涉华法案中，拜登政府出台了一些具有历史性的标志性重大涉华法案，最主要的几个法案：
一是《2021年战略竞争法案》，285页。其中提到china的地方225处，提到chinese的地方108处，提高中国共产党的地方333处。

二是打响国家科技战的法案《无尽前沿法案》，340页。非常详尽地确定，在哪些领域对于中国进行战略遏制，比如说半导体行业，确保美国要有领先中国两代的技术，目标非常清晰。

三是6月8日出台的一个集大成的法案《2021年创新和竞争法案》，1445页。这个法案把前面这几个法案集中起来以后，又增加了《2021年迎接中国挑战法案》。

二、从现实出发全面有效战略应对，促使中美经贸关系走向合作轨道

刚才光耀部长谈了中美经贸关系，在疫情中大幅度增长的数字，可以看到中美经贸关系确实是剪不断的。今年1-5月份，中美贸易额同比增加了52.3%，其中中国对美国出口增加了49.8%，自美国进口增加了59.8%。这说明中美双方市场对于对方都有刚性需求，而这种刚性需求是不以政客的意愿为转移的，它是一种市场供求关系导致的跨国贸易，是建立在基于平衡、公平和透明的贸易规则之上正常贸易行为的必然结果。所以，美方没有理由也没有必要对此耿耿于怀，对于上一任美国政府对中国采取的不合理的经贸措施，早就应该取消了。

第一，解铃还须系铃人，破坏中美经贸关系的责任方是美国政府，当前恢复和处理好中美经贸关系，就要设几个必要的前提。

1、应该全面取消美国对中国输美商品加征的高额关税。并且应该作出承诺，今后也不采用高关税的措施，用对双方利益都不利的方法处理两国经贸领域的问题。当前，特别急迫的是取消特朗普政府对3，700亿输美商品加征的高额关税。

2、美国应该取消对华的出口限制。取消那些不合时宜的制裁中国企业和机构的禁令。尤其对被美国制裁的近400家企业，应该取消无理制裁。现在被美国政府剥离出来有4个企业，包括小米、Ticktock、中车和中国基建集团。美国政府不能采用实用主义，哪一个企业要用到或者可能用，就把它剥离出来，应该取消一切对华企业不合理的制裁，取消断供、禁供的禁令，这违背WTO的基本原则。市场开放是双向的，不能只是要求中国市场单向度开放，而美国政府对中国的企业投资越收越紧，对中国高科技企业打击越来越严重，正常的经贸活动被阻断。

3、必须取消中资企业赴美投资的限制。坚决把经贸关系和意识形态、政治制度、人权问题等彻底脱钩。避免经贸活动的政治化和极化。中美经贸关系要恢复到按照国际通行规则开展平等对话，要走向正常的良性合作，这是处理中美经贸关系的底线，双方都应该展现足够的诚意。

第二，要尽最大努力扩大中美经贸合作的领域，深化合作的程度，加强合作的力度，当前从最重要的几个领域推动合作。

1、深化在气候变化领域的合作。中美两国与世界上其他国家合作，曾经共同推动了《巴黎协定》的诞生。全球已经有100多个国家提出碳中和目标，中国提出碳达峰、碳中和的目标。美国特朗普政府退出《巴黎协定》，拜登政府重回《巴黎协定》。前一阶段中国国家主席气候特使谢振华与美国气候特使克里就此问题展开谈判，取得一系列成果，并签署共同声明。因此，在气候变化领域，中美两个国家有合作的共同方向、共同诉求和共同的利益，更应该采取相向而行的共同行动。

2、加强基础设施领域的合作。我认为，如果美国政府是明智的，这个领域的合作，中国是美国最好的合作伙伴。我在2018年3月份到美国调研的时候，美国朋友告诉我，美国有一个城市需要建设城市轨道交通，需要400节车厢还有轨道。他们明明知道中国的技术是过硬的，但是因为美国政府把经贸问题政治化了，从澳大利亚进口了400节车厢还有轨道，最后导致进口的轨道不能用，车厢也有很大问题，进口的这批货全部作废。现在美国的基础设施，按照美国土木工程协会作出的评价是C-。2012年国经中心与美国彼得森研究所共同进行中美双向基础设施投资研究，那个时候美国基础设施总体评价是3B，比现在还要好一点儿。美国基础设施欠账非常多，当时我们算帐总缺口是3.6万亿美元。拜登政府当前提出的最大的一个国内政策，就是加强美国的基础设施建设，中国的基建能力超强，美国所要加强建设的，不管是道路、交通、轨道、水库还是高铁，中国都是最好的合作伙伴。在这个领域如果中美能够深化合作，既可以解决美国大规模基础设施建设的诉求，也能发挥中国的长项。

3、提升能源领域的合作水平。美国石油、天然气的日产量已经超过了沙特、俄罗斯，成为世界第一大产油国。而中国是第一大进口国，按照联合国能源署的数据，中国这个地位会延续到2040年。2040年之后有可能转移到印度，在2040年之前，中国是全球最大的能源进口国，目前中国石油进口依赖度是73%，天然气进口依赖度是43%。因此，美国的石油天然气出口的最大市场，现在和未来毫无疑问是中国。在世界能源市场总体上供过于求的情况下，中国的进口商是可选择的。中国和伊朗已经签了25年的协议，中国和俄罗斯也曾经签了一个30年的合作协议。中国在中亚、西亚、中东地区，在很多国家都可以争取到能源的供给。因此这一方面，中美合作的空间是很大的，关键取决于美国有没有合作诚意。

4、加强供应链、产业链的合作。在这个方面看起来拜登下决心要切割、要脱钩，但是恰恰这个领域最难脱钩。拜登提出美国要在半导体、药品、稀土、新能源电池这四个领域建立独立的产业链、供应链，恰恰在这几个领域建立独立的产业链、供应链不大可能。就拿美国占有优势的半导体领域来说，东亚地区占全球半导体生产能力的75%，半导体领域一共分30多个品类，美国在5个品类中占有领先地位，各占全球50%市场份额；日本光刻胶占有全球90%市场份额，荷兰光刻机占全球100%市场份额。从全球看已经形成了六大板块，美国、韩国、日本、中国大陆、中国台湾，加上欧洲，基本上各有所长，势均力敌。因此，半导体行业是一个完全全球化、国际化的产业。根据美国半导体行业协会的调查报告，全球120个国家涉及半导体的进口和出口，占全球60%以上的国家都参与了半导体的产业链、供应链。怎么切断呢？美国提出要建立独立半导体产业链，拜登政府准备拨款510亿美元，但是半导体行业协会研究认为，要达到这一目标，起码需要4000亿-5000亿美元，需要投资的10倍，而且即使10倍也不一定能建起来。美国能把120个国家参与的进口出口贸易，即贸易后面的制造业生产能力，全都转移到美国，变成美国的制造业吗？几乎不可能。时间关系，稀土领域和药品领域我不详细说了，还有高能电池，这个领域是中美站在同一起跑线上。美国企业已经提出和我们的宁德时代、比亚迪合作。所以从全球产业链、供应链构成情况看，实际上是中美之间各有长短。美国有受制于中国的关键原材料、关键零部件，中国也有受制于美国的关键零部件和关键原材料，双方都有被卡脖子的地方，当然目前我们可能多一点。与其两个国家都下决心解决卡脖子的问题，用脱钩和切割是最没有智慧的办法，也是成本最大的办法，最好的方式不是把世界打乱，不要一切从头开始，而是走向深度合作，进行产业链的互补、链接、合作，才能实现成本最小化、收益最大化，对中国有利、对美国有利，对于世界各国都有利。为什么现在很多国家，很难在中美两个国家当中选边站队？世界很难形成二战以后冷战时期的两个阵营、两套体系、两大市场？就在于科技革命和二战以后76年的和平发展环境，使全球的产业重新进行了布局，几十年形成的产业链、供应链、价值链一旦打断，其成本对于世界所有参与国来说是难以想象的，对于全球经济来说将是一个毁灭性的打击。当然，对于美国来说也会是重大打击。中国有句俗话“骑驴看唱本，走着瞧”，美国打贸易站边打边走着瞧，瞧来瞧去失败了。未来，如果美国带头切割产业链、供应链，那么边打边走着瞧，也一定会失败。刚才光耀部长提出了很多重要建议，非常重要，非常紧迫。太平洋足够大，能够容纳下中美两个大国。中国领导人在2017年4月与前任美国总统特朗普庄园会晤的时候，当时就说过：“我们有一千个理由把中美关系搞好，没有一个理由把中美关系搞坏”。但是，不管是谁执政，如果美方只用一个理由在搞坏上做文章，即使中国做一千条理由的努力，也难以实现相互尊重、互利共赢。中美两国都要寻找一千个理由搞好中美关系，建立两个国家平等、对等、基于联合国宪章和国际法的基本原则，坚持不冲突，不对抗，相互尊重、互利共赢，在构建中美新型大国关系上做文章，就可以使中美关系特别是经贸关系行稳致远。处理好中美两个大国关系，不仅是中美两国的共同利益，也是全球各国共同的利益，关系到中美两国的国运，也关系到世界的命运。

就“一带一路”与中美经贸关系有关话题答中宏网记者问

中宏网记者：最近美国在G7峰会提议搞美国版的“一带一路”，寻求与“一带一路”的竞争。事实上，在美国政府不断抹黑中国“一带一路”倡议的同时，中美两国企业在“一带一路”倡议中已有多年合作，您怎么看待美国政府与工商企业界的分裂局面？我们应该如何应对？如何在推进“一带一路”倡议中赢得美国企业的支持与信赖？

陈文玲：非常感谢中宏网记者提出的问题！这个问题也是美国对华战略遏制的重中之重。在特朗普时期美国有70位战略家讨论对华政策的时候，其中就把“一带一路”列为对美国的最大战略威胁。

现在，美国国会出台的法案中有专门针对“一带一路”的报告。所以，谈中美经贸关系不得不谈在“一带一路”方面的竞争与博弈。

从中国领导人2013年提出“一带一路”倡议至今已经8年了，这8年，已经形成了全球大多数国家携手共建“一带一路”的基本合作框架，并在向纵深发展。140个国家与中国签署了合作文本，31个国际组织和中国签署了合作文本。虽然美国在极力抹黑、极力污名化“一带一路”，但是我们可以看到，除了澳大利亚和立陶宛，其他国家都没有选择退缩或者退出。

所以，8年来“一带一路”建设已经形成基本的框架。它的目标很清晰，就是构建人类命运共同体；基本原则很清楚，就是共商、共建、共享；主要内容很清楚，就是“五通”，政策沟通、贸易畅通、设施连通、资金融通、民心相通，这“五通”都是实实在在的内容。

“一带一路”倡议，这么多国家参与，取得了实实在在的成果，给很多发展中国家带来发展的机遇。中国现在与“一带一路”相关国家的贸易，已经占到中国对外贸易的30%以上，投资占到中国对外投资增量的60%以上。中国领导人在今年博鳌亚洲论坛视频会议上，提出构建“一带一路”四个伙伴关系，即建设更紧密的卫生合作伙伴关系，更紧密的互联互通伙伴关系，更紧密的绿色发展伙伴关系，更紧密的开放包容伙伴关系，为人类走向共同繁荣作出积极贡献，这为“一带一路”未来发展指明了方向。

当然，美国也不是没有参加合作，第一届“一带一路”国际合作高峰论坛，美国派高级官员参加了这次峰会。第二届峰会美国没有派代表参加，之后美国开始对“一带一路”进行阻挠、破坏、污名和对冲。如特朗普时期提出美日印澳共建“一带一路”，当时美国提出1.65亿美元启动经费，第二年美国在新加坡一次会议上提出160亿美元启动，后来无疾而终。这一次在G7峰会上，拜登提出要“重建更好世界”对冲“一带一路”。会议提出的总额是多少呢？是非常吓人的，40万亿美元！拜登执政已经5个月了，向国会申请的基础设施建设投资从2.3万亿美元，通过的数字是1.2万亿美元。拿出40万亿美元重建更好世界，谈何容易！其目标是什么？原则是什么？筹资机制是什么？由谁出钱建设？

我认为，这只是美国对冲“一带一路”的一个由头，或者忽悠人的一种口号而已。它不可能像中国倡议、中国方案和中国行动，有如此大的国际影响力和认同度，有这么多国家参与。回顾8年时间扎扎实实走下来，取得了重要进展和显著成果，未来还会继续走下去，而美国版的所谓计划，绝对不会形成像这样一种集成优势。中国欢迎美国企业参与其中，也是美国企业必然的选择。因为“一带一路”的倡议不是中国的建设，而是中国提出的重大倡议，是所有参与国携手共同建设人类命运共同体的伟大实践。

因此，“一带一路”倡议具有巨大的投资机会和发展机遇。如2016年我们到英国、瑞士、意大利等国调研，在英国与企业座谈，毕马威、汇丰银行等企业座谈中提出，英国企业愿作为第三方合作，可以参与重大项目的前期调研、实施期的跟踪、后期的评估等提供智力支持，减少“一带一路”建设的风险。他们说，我们在全球有发达的咨询服务网络体系，有能力参与“一带一路”建设。所以，发达国家的资金、发达国家的智力、发达国家的资本和发展中国家的市场、发展中国家的人口红利、发展中国家的资源，如果能够更多的结合，这将不仅是美国企业的机会，英国企业的机会，也是各国企业参与的机会。更多所在国企业或者第三方机构参加“一带一路”建设，既可以促进所在国的发展，也将得到丰厚回报，这就是“一带一路”可以行稳致远的根本原因。中国提出“一带一路”重大倡议，不是自私的，不是为一个国家的私益，而是通过这样一个路径，为全球构建一种新型的公共产品。

（作者系中国国际经济交流中心总经济师；来源：昆仑策网【作者授权】，修订发布）

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