美智库学者：美国如何正确应对中国挑战

作者：

大卫·多拉尔(David Dollar)，布鲁金斯学会约翰·桑顿中国中心高级研究员

何瑞安(Ryan Hass)，布鲁金斯学会外交政策项目高级研究员

01

挑战

中美关系将是下一代外交政策中最复杂、最重要的方面。中国是世界上最大的贸易国，世界第二大经济体，其人口是美国的四倍，只要经济适度增长，到2035年或2040年就能超过美国。中国经济在很大程度上是开放与竞争并存，为美国公司以及亚洲和欧洲的合作伙伴提供了贸易和投资机会。中国已有强大的经济实力，中国军队虽然还没有美国军队先进，但实力显然位居世界第二，而且越来越有能力集中力量，使美国无法直接对其周边的突发事件做出反应。随着军事力量的增强，中国在与日本、菲律宾、马来西亚、越南和印度等邻国的争端中也越来越自信。

鉴于中国的人口和GDP规模，围绕气候变化、应对流行病、经济发展等全球公共产品的多边努力，中国必然处于核心。中国是全球最大的碳排放国，并为发展中国家的燃煤电厂提供资金。为了应对未来的瘟疫，一个更有效的全球机制需要美国与中国的密切合作。中国还是发展中国家最大的官方债权国。新冠疫情引发经济衰退后，许多贫困国家面临为公共服务融资和偿还债务的挑战。支持贫困国家的多边努力将需要中国作出重大贡献。

这就是中国挑战。中国不仅仅是合作伙伴或竞争对手或挑战者，这三个身份中国集于一身。为有效管理这一复杂的关系，政策制定者必须超越仅仅把中国仅仅视为对手或敌人这一简单的思维，他们需要放弃瓦解中国治理结构或通过美国单方面施压阻碍中国崛起的想法。相反，政策制定者制定的方法需要适合当前中国国情以及中国对美国未来利益和价值观构成的挑战。

02

现行政策的局限

缺乏连贯的政策进程。特朗普政府在很大程度上废除了它继承下来的组织架构，这种架构负责制定政府优先事项和执行连贯的对华国家战略。特朗普政府用一种更即兴的方式取而代之。虽然特朗普政府内部的副总统迈克·彭斯和国务卿迈克·蓬佩奥等关键人物一直表达对华强硬观点，但特朗普总统的基调经常在愤怒与和解之间摇摆不定，他的态度取决于中国的行动如何与他的首要任务相关——无论是朝鲜、贸易谈判、股市波动、中国在新冠疫情中的作用，还是自己的连任前景。 

实际上，美国并不奢望在对华问题上保持两套独立的政策，即一套是总统的，另一套是政府其他部门的。美国只有一套对华政策。从2017年到2019年，特朗普所阐述的美国政策以和解为主导，而在2020年特朗普意识到新冠病毒对其连任的挑战规模后，美国的政策又摇摆到了另一个极端。2020年2月，在第一阶段贸易协议完成、疫情发生以及随之而来的经济影响之后，特朗普切断沟通，并授权惩罚中国。

在这期间，美国政府采取了一系列行动，切断了与中国建立的金融、社会、学术、科学和技术联系，这些联系都是40年来两国融合不断深化的成果。虽然特朗普对中国的行为表达了一系列不满，并将新冠病毒在全球传播的责任归咎于中国，但他的政府成员已经明确表示，他们将中国视为美国的首要威胁。特朗普政府成员暗暗警告说，除非阻止中国实现其野心，否则中国将把其愿景和价值观强加给国际体系。这种对中国挑战性质的框定，没有留下妥协或外交管理分歧的空间，暗示着将你死我活，美国必须不惜一切代价取得胜利。

民粹单边主义。人口结构转型和第四次工业革命的双重冲击，为民粹主义和民族主义在美国萌芽提供了肥沃土壤。越来越多的美国人进一步陷入无力偿还的债务，面对不断变化的、不符合他们对美国认知的国家，人们的反应是沉醉于美国实力和文化同质性留下的印迹。在此期间，许多美国人开始对中国抱有戒心，对中国的不支持率近年来稳步攀升，并在2020年达到历史新高。

特朗普在2016年竞选总统时就谈到了这些恐惧和挫折。特朗普承诺要在中国问题上强势，而在他之前的人则是软弱的。特朗普称，通过决心和生硬地行使国家权力，中国就会屈服，特朗普便以这套故事去说服他人。总统和他的主要顾问们观念过时，即认为中国是依赖出口的经济体，依靠与美国的贸易来维持经济的快速增长。据此分析，美国不需要在中国问题上与盟友和伙伴密切协调，一是因为没有必要，二是因为这样做会拖慢美国的脚步，有可能冲淡美国希望对中国施加的压力。

特朗普政府的一些成员认识到，在与中国对抗的同时有疏远伙伴的风险，并试图淡化与盟友的紧张关系，以服务于更广泛的战略目标。他们推动北约成员国实现之前的支出目标，并与日本和欧盟达成协议，需要对工业补贴进行新的约束。蓬佩奥等人还将“四国”成员（日本、印度、澳大利亚和美国）之间的互动常态化。不过总体而言，特朗普的民粹单边主义冲动主导了美国对中国的整体态度。

迄今为止，这一战略并没有使美国优先考虑和寻求的中国经济改革取得重大进展，没有迫使中国在国内外缓和其行动，也没有给美国外交政策任何一个优先事项带来与中国更多或更好的合作。相反，美中对抗的领域加剧了，合作的领域消失了，双方管理竞争领域的能力也萎缩了。

第一阶段贸易协议。美国与中国在经济方面的主要问题是一系列超出发达经济体规范的贸易和投资做法：广泛的非关税壁垒，如任意和可改变的标准；对某些部门的外国投资进行限制；知识产权保护不力；通过各种强制手段强迫技术转让；国有企业在经济中的作用过大，可以优惠地获得土地和信贷；对开发特定技术进行补贴。这些政策有效地限制了美国公司对中国和第三国的出口。使中国达到标准将开辟新的贸易机会，提高美国人的收入。

在知识产权保护和强制技术转让的范畴中，特朗普政府总体上的做法并不一致，限制和制裁的细节不断变化，导致美国企业在法律问题上疑虑重重。

2020年1月签订的第一阶段贸易协议要求，中国当年从美国的进口额需增加40%，2021年再增加40%。这些计划购买的商品分布在农业、制成品、能源和服务领域。截至2020年中期，中国只购买了达到目标所需的一半左右，部分原因是新冠病毒肆虐全球，但也与美国对华贸易管理失败相关。

特朗普政府的贸易政策的核心是对大多数中国进口商品征收25%的关税，这是美国消费者和企业缴纳的税款。这种做法成功地让中国坐到了谈判桌前，但政府高估了美国作为贸易伙伴对中国的重要性——事实上，中国与东盟国家的贸易比与美国的贸易更多，因此，虽然中国确实同意从美国购买更多的产品，但它并不愿意进行全面的结构性改革，第一阶段协议中的具体目标证明是不现实的。

此外，关税暴露出美国政府对全球价值链如何运作缺乏了解。面对美国的关税，中国将最终组装业务转移到印尼和越南等国。但由于中国对这些国家的机械和零部件出口增加，其出口总额并没有下降。美国又从东南亚进口了更多的产品，总体上出口量减少。进口投入的成本提高，使美国企业的竞争力下降，报复性关税关闭了海外机会。因此，美国消费者支付了更多的费用，但贸易模式并没有发生任何根本性的变化。由于中国的报复性关税，美国农民失去了中国市场，受到严重影响；美国农业部门靠美国政府280亿美元的补贴来弥补损失。最重要的是，美国政策的主要目标没有实现：美国整体贸易逆差上升；中国不再作为可靠的农产品出口市场；美国因特朗普的贸易保护主义而失去了制造业的就业机会。

03

政策建议

恢复连贯的政策进程。未来的美国政府将需要恢复对中国的全政府方针，让总统与政府其他成员保持一致。白宫应重新成为政府内部的中心节点，负责确定优先事项、协调政策，并维持各部门和机构之间的对华信息管理。

美国需要制定一项能够成为广泛和持久支持基础的战略，而不是瞄准遏制、脱钩或政权更迭等不切实际的目标，因为这些目标无法巩固美国国内的支持或吸引国际社会的认同。最近的民意调查表明，这种方法的内容将包括加强美国的经济竞争力，保护美国对盟友和伙伴的安全承诺的可信度，以及捍卫美国的价值观。

按照这些方针确定优先事项将对政策进程产生约束作用。一个连贯的政策进程将确定现实的目标，并制定实现这些目标的计划。这个过程可以包括防御性和进攻性的努力，例如，与盟友合作，限制华为在全球5G系统中的应用，以及协调国际社会对中国施加压力，要求中国对国家补贴采取纪律措施。还可能涉及与欧洲盟友共同努力，促使中国加强对伊朗的压力，使其重返核谈判桌，并与日本和韩国协调，促使中国增加朝鲜继续推行核计划和导弹计划的成本。

然而，一个连贯的政策进程核心是以美国在世界上的主要挑战和机遇为重点，并认识到中国与这些挑战和机遇的关系。大国竞争将被视为达到目的的手段，而不是目的本身。在某些领域，美国的目标将与中国的目标直接冲突，例如在台湾问题上和美国在亚洲的联盟网络的维持。也会有一些领域，美国和中国的利益会有重叠，例如在促进全球经济可持续增长和遏制大规模杀伤性武器扩散方面。一个清醒的政策进程将能够区分这两个领域，以管理摩擦，同时利用机会争取中国对美国无法单独解决的挑战做出贡献。

安全问题。美国将无法以可接受的风险或代价将其意志强加给中国。两国都不可能实现对对方的绝对安全。两国都无法在亚洲坚持不受挑战的军事优势。两国都将被迫在相互不满意的战略竞争环境中共存。

这并不意味着美国可以或应该默许中国对亚洲或其他地区战略环境的排序偏好。美军必须在整个亚洲地区保持积极、可见，并与安全伙伴频繁互动，以保护美国联盟承诺的可信度，防止中国在亚洲强加一个排他性的势力范围，并维护美国进入世界上最有活力的地区的机会。

美国在亚洲的安全战略重点必须从主导地位转向拒绝。美国在防卫能力方面的投资没有可行的组合，无法实现恢复美国在西太平洋地区不受限制的军事优势。美国大幅增加国防预算的前景是不可能的，尤其是新冠疫情及其相关代价已经重击美国政府本就过度扩张的预算。

不过，好消息是，美国不需要打败中国来捍卫其利益。美国需要能够维护渠道，保护其安全承诺的可信度。

美国战略的一个重点应该是与整个亚洲的美国伙伴以及这些伙伴之间发展综合安全伙伴关系网。区域海军和海岸警卫队之间的互操作性越强，中国对有争议水域或领空实施控制的空间就越小。这一努力的一部分将涉及到美国行使召集力，并为地区安全部队创造机会，以建立彼此并肩作战的肌肉记忆。第二部分将涉及向安全伙伴提供增强的能力，如无人机、快速攻击导弹艇和移动防空系统。这种武器系统本质上是防御性的，它们的成本都不高。在作出这一努力的同时，美国领导人必须与中国同行就可能挑起美中冲突的行动进行坦率的讨论。

美国将需要保持提醒中国注意其脆弱性的能力。为了阻止中国采取可能引发冲突的行动，美国需要保持其在西太平洋、印度洋和波斯湾的前沿部署力量。不过，鉴于两国拥有巨大的破坏能力，对两国国家能力的真正考验可能不会在战场上衡量。

美国正陷入与中国的长期系统竞争。军事将发挥重要作用，但很可能不是衡量这场竞争进展的核心作用。相反，这场竞争将取决于哪种治理体系最有能力改善其公民的生活和应对世界面临的关键挑战。

经济问题。美国及其伙伴关注的问题是围绕市场准入、投资限制、知识产权保护、国有企业和补贴的结构性政策。美国应该愿意通过谈判取消上述进口关税，以换取解决这些结构性问题的第二阶段协议。美国必须现实一点，中国不会在一夜之间彻底改变，美国高估了自己的筹码。但中国有一些改革者会寻求对非关税壁垒、投资限制、知识产权保护、国有企业和补贴等方面进行重大改革，因为他们认为这些改革对中国的持续增长是必要的。在这种环境下，重大的推进是可能的。

由于无法实现不切实际的采购目标，管制性贸易的方法在第一阶段贸易协定中失败了。尽管如此，美国应该在总统层面发出一个强烈的信息，即实际出口量将受到更严密的监控。鉴于中国经济的快速增长和日益开放以及对美国能够提供的服务日益增长的需求，与过去几年的下降相比，现在美国的出口应该快速增长。美国应考虑为美国出口的预期增长确定一个指示性范围，并放弃基于产品制定的目标。

美国还应该保持对中国经济结构性改革的关注，淡化对双边贸易平衡和汇率的谈论，目前这些都不是问题。协调我们与盟友的对华经济政策也是有意义的。这将涉及与欧盟以及日本和韩国的对话，努力确定中国具体改革的共同优先事项。理想的情况是，美国将加入“全面进步的跨太平洋伙伴关系”（CPTPP），或许可以通过谈判对该协议进行一些修改，以加强对劳工和环境保护的规定。加入CPTTP对维护以美国为中心的开放的全球贸易体系至关重要，对美国经济的直接影响不大，但对美国的盟友很重要。美国还应该大力推动新成员的加入。韩国、东盟大国，甚至英国都可以想到。中国必须达到这个协议的标准，否则有可能被排除在外。目前，随着新的贸易协定在没有美国参与的情况下进行，在亚太地区有可能被排除在外的是美国。

最后，在国家安全领域，美国必须制定更加合理和一致的政策。放慢中国的发展速度或“杀死”华为都不是现实的国家安全目标。华为已经被针对它的政策所挫折，但该公司会加倍努力，在美国减少技术投入的情况下生存下去。显然，政策制定者需要通过出口和投资控制来保护具有国家安全影响的技术。但如果受影响的经济部分界定得过于宽泛，那么重要的活力将被切断。那种认为离岸制造业生产会因为保护主义而回到美国的想法是天真的。特朗普的关税并没有在这个方向上产生影响，关税的净影响是减少制造业就业。要振兴包括制造业在内的美国经济，需要贸易领域以外的政策，包括对基础设施的大量投资、改革移民政策、加强从学前班到大学的教育，以及进行税制改革，以消除生产向海外转移的动机。

大部分经济应该是开放的，可以进行贸易、投资、联合研究和学生交流。美国在劳动力、大学、知识产权保护、深厚的资本市场和移民流动等方面有巨大的优势。如果有一个公平的竞争环境，美国企业和工人可以预期会做得很好，并从与中国的贸易和投资中受益。

在全球公共物品上进行协调。拜登和特朗普各自的外交政策愿景之间的一个明显区别是，拜登支持在一系列全球问题上开展多边合作，而不是单边合作。拜登政府可能会重新加入（1）《巴黎协定》，争取更快地实现全球碳减排；（2）世界卫生组织最终控制冠状病毒扩散，并为未来的大流行病做好准备；（3）更新联合国与伊朗的协议，防止核扩散。努力解决这些问题和其他全球问题，如发展中国家的债务水平或对政府指挥的网络行动的限制，如禁止对关键基础设施的攻击，将不可避免地要求美国与中国密切合作。由于共同利益，在这些领域的合作将成为可能。

如果这种合作是由共同利益驱动的，就不必将其视为削弱美国在整个关系中的影响力。这种合作不应该被反射性地放弃。由共同利益驱动的有限合作不会改变整体关系的竞争性，也不会妨碍美国反击中国行动的能力。

最紧迫的全球问题之一是解决贫困国家因流行病和经济衰退而产生的危机。发展中国家在满足其公共卫生需求、提供其他公共服务和偿还债务方面遇到了困难。由于中国是发展中国家最大的官方债权国，中国也牵扯其中。中国与二十国集团其他成员国合作，在2020年提供暂停偿债服务，这是很好的、尽管是很小的第一步。许多国家将需要国际货币基金组织（IMF）的计划和债务重组。美国和中国将不得不合作，因为美国是IMF的控股股东，而中国将是许多国家债务减免的关键。除了眼前的危机，一个重要的长期问题是，中国的“一带一路”倡议（BRI）以准商业利率向发展中国家借出大量资金。即使是美国的亲密盟友也向中国借钱做基建项目，因为传统的西方捐助方几乎完全退出了基建领域，而私营部门的融资成本过高。与其劝告各国不要向中国借款，不如进行能力建设，使发展中国家能够从这些项目中获得更多的利益，同时推动中国进行更多的多边运作。

这就需要美国与中国就其在国际经济机构中的作用进行谈判。例如，美国应该欢迎中国在国际货币基金组织中拥有更大的权重，反映出中国在全球经济和金融中日益增长的作用，但也应该敦促中国加入巴黎俱乐部，在官方债权人中率先进行债务重组。同样，中国在世界银行也应获得更大的权重，但也应加入发展援助委员会，并使其“一带一路”倡议更加透明和优惠。中国已经是世界银行优惠窗口的第六个捐助国，期待中国迅速升至第二位是现实的。美国加入亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）可能是另一个激励中国通过多边论坛比双边论坛做更多事情的因素。如果美国希望中国在国际借贷和债务方面的行为有所改变，它必须愿意让中国在国际机构中发挥相应的作用。

在许多发展中国家，中国是主要的贸易和投资伙伴，而美国根本不存在。这就造成了一种感觉，即美国在衰落，在退出世界，而中国却在崛起。我们所有的建议加在一起，将扭转认为美国在衰落的印象。

（来源：昆仑策网，原文由“海国图智研究院”译自布鲁金斯学会）

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