美国对华战略竞争中的“五眼联盟”

 

 美国对华战略竞争中的“五眼联盟”

经济外交项目组

 

2020年7月8日，由美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰组成的“五眼联盟”（the Five Eyes intelligence community）举行外长电话会议讨论所谓“香港局势”，以协调在香港问题上的共同立场，并致力于采取统一行动加大对中国的制裁力度。这在很大程度上意味着此前一直以秘密方式低调运行的“五眼联盟”已经毫不介意公开浮出水面，成为美国围堵中国的又一重要政治联盟。

 

作为二战后由美国主导成立的多边情报机构联盟，冷战结束后，“五眼联盟”的目标与功能发生了重要转变，其核心任务从遏制苏联转为应对恐怖主义。特朗普政府上任后，“五眼联盟”在协调遏制中国的道路上越走越远，美国以捍卫国家安全和民主自由价值观为由，不断推动该联盟的转型升级，其协调机制不再局限于隐秘的情报部门之间的沟通合作，而是试图统一“五眼”国家对华为5G技术、香港国安立法、印太战略等多个议题上的立场和政策，今后不排除“五眼联盟”升级为一个综合性的政治与安全联盟，甚至可能发展成为一个信息产业与经济联盟。

 

一、“五眼联盟”的历史渊源

 

“五眼联盟”是由五个英语国家所组成的情报联盟，它起源于二战，成熟于冷战，至今仍十分活跃。“五眼联盟”旨在通过成员国独立情报机构的合作来维护各成员国安全和战略利益。在该联盟中，五国情报机构首长组成的委员会是协调机构，各成员国的独立情报机构拦截、收集并分析处理全球范围内的电磁辐射，并在联盟框架下进行情报合作共享，覆盖了信号情报、国家情报评估、国防情报、安全情报、人力情报和反恐情报这六大领域（见表1）。

 

二战期间，美国和英国展开密切的情报合作以应对德意日轴心国，英国的自治领加拿大、澳大利亚和新西兰也发挥了辅助作用，这一情报联盟在获取轴心国信号情报方面发挥了重要作用。冷战期间，美英情报合作的核心任务转为遏制苏联，两国于1946年签订《英美通信情报协定》（UKUSA），同意继续保持战时情报合作关系，协定也涉及加、澳、新等三个英国自治领，可以说该协定奠定了“五眼联盟”的基本框架，1956年加、澳、新以独立身份正式加入，“五眼联盟”的制度框架由此搭建起来。冷战结束后尤其是“9·11”事件以来，美国以打击恐怖主义为由继续凝聚联盟共识。2009年以来，美国及其盟友认为其反恐行动已取得重大成果，“五眼联盟”的工作重点逐渐转向应对俄罗斯威胁，特朗普政府上任以来，打压中国成为“五眼联盟”的新任务。

 

“五眼联盟”每年至少举行一次五国情报首长会议，六大领域各情报机构的领导人也会分别举行年度评估与规划会议。“五眼联盟”除情报机构协调外，还在安全、外交和经济等领域进行沟通。五国自2009年开始每年召开司法部长会议，讨论安全和法律问题，自2013年开始每年召开五国部长级会议，讨论移民、边境管理等安全问题。此外，近期五国外交部长在香港问题上积极沟通，五国财政部长、国防部长也分别召开视频会议，并发表联合声明表示将定期举行会议。总体来看，2013年“棱镜门”事件后，“五眼联盟”获得的公众关注度日益增多，五国之间的情报合作也愈发从秘密走向公开，其性质愈发复杂，功能也不再局限于情报合作，逐渐在国防安全、外交和经济领域走向制度联合与政策协调。

 

表1：“五眼联盟”情报机构情况

 

资料来源：James Cox, Canada and the Five Eyes Intelligence Community, December 2012.

 

二、美国主导“五眼联盟”发起对华攻势

 

随着中美战略竞争愈演愈烈，“五眼联盟”在美国对华攻势中发挥的作用日益凸显。“五眼联盟”内部保持密切合作，在华为5G、香港、印太等议题上努力统一立场，并积极与联盟外其他国家接触。未来这一情报同盟很可能转型升级为基于自由民主价值观的政治和经济联盟。

 

首先，美国积极统一“五眼联盟”立场，联合“围剿”华为。作为全球领先的通信设备制造商以及5G技术主导者，华为不断开拓海外市场，成为全球5G通信领域的“领头羊”。华为的快速崛起引发美国等西方国家的质疑和担忧，美国担心中国政府利用华为通信设备监控或破坏外国电讯网络，威胁其情报网络安全，因此积极主导“五眼联盟”联手应对华为的“威胁”。2018年7月，美、英、加、澳、新五国情报机构负责人在加拿大召开会议，一致同意加大对华为的遏制力度。五国在使用华为5G通信设备问题上虽然仍有各自考虑，但已经逐渐向一致立场靠拢。

 

美国一直是坚定反对并打压华为的“急先锋”，自2018年以来，美国采取对华为封锁市场、将华为列入“实体清单”、切断华为芯片供应链等措施，限制华为正常商业往来。同时，美国还动用经济制裁和司法干预工具对华为实施长臂管辖，并利用外交手段施压盟友共同围堵华为。

 

加拿大是美国的重要“帮凶”。虽然加拿大尚未正式决定是否禁止华为参与本国5G网络建设，但已在事实上服从美国的胁迫性政策，并协助美国对华为实行长臂管辖。2018年12月1日，加拿大应美国要求逮捕华为高管孟晚舟女士，随后，美国司法部对华为提起23项刑事起诉，并要求引渡孟晚舟，2020年5月27日，加拿大裁定孟晚舟符合引渡的“双重犯罪”标准，7月31日，加拿大司法部长兼总检察长拉梅蒂表示，以银行欺诈罪将孟晚舟引渡到美国的要求已经满足。在美国的强力施压下，加拿大表示将评估华为的安全影响，2020年6月加拿大多家运营商宣布不再使用华为设备，而选择与欧洲供应商合作。除加拿大外，澳大利亚也一直积极配合美国围堵华为，早在2018年8月23日，澳大利亚便基于国家安全考虑，宣布禁止华为参与澳洲5G网络基础设施建设。

 

英国虽曾多次犹豫是否“封杀”华为，最终在国内压力以及“五眼联盟”中的美国和澳大利亚的施压之下，于2020年7 月14日正式宣布决定停止在本国5G建设中使用华为设备。新西兰则仍在观望，虽然新西兰政府通讯安全局（GCSB）在2018年11月便以国家安全为由禁止华为5G设备的使用，但其于2019年年末又改口称不会对某家特定企业进行限制，总理阿德恩也表示政府对5G建设的许可将基于法律框架而非政治角度来判断，2020年7月15日，新西兰明确表示不会效仿英国禁用华为。

 

可见，迄今为止，美国打压华为的立场最为坚定，澳大利亚一直积极配合并跟随美国，加拿大虽保持缄默但已用行动证明自己将跟随美、澳围堵华为，英国在国内与国际双重压力之下站队美、加、澳，虽然新西兰在华为问题上与其他“四眼”还保持一定距离，但在联盟压力之下，也不敢贸然支持华为。不仅如此，美国还在持续通过“五眼联盟”向其他盟国施压，以“使用华为设备将损害与美国的军事情报合作”为由要求其盟国都禁用华为。

 

其次，“五眼联盟”合力制裁香港。随着《香港国安法》的正式生效，“五眼联盟”将目光瞄准了香港议题。2020年5月28日，美、英、澳、加四国外长发表联合声明，称中国实施《香港国安法》违背了《中英联合声明》所规定的国际义务并损害了“一国两制”框架，“五眼联盟”中除新西兰以外的四个国家明确站在同一阵线。随后，在其他成员国的施压下，新西兰也很快加入到制裁香港的阵营中。7月8日，“五眼联盟”举行外长电话会议专门讨论香港局势，次日，新西兰副总理兼外交部长温斯顿·彼得斯表示将“重新审视与港关系”，并于7月28日正式采取中止引渡条约等措施，至此，之前未明确表态的新西兰也与其他“四眼”合流。

 

可以看出，在对香港制裁的过程中，美国一直发挥主导作用，英、加、澳出于各自利益考虑而迅速反应并紧跟美国，新西兰虽然刚开始保持置身事外的态度，但在联盟内部施压之下，很快选择跟随“五眼联盟”大部队。在美国引领下，“五眼联盟”成员国先后出台多项针对香港的制裁措施，主要涉及取消香港特殊地位、暂停与香港的引渡条约、更新赴港旅游警示、禁止向香港出口军用与民用物资并为部分香港人提供移民渠道等五大方面（见表2）。如果说“五眼联盟”联合围剿华为仍是出于维护情报安全、继续施行全球监控等目的，其情报机构在遏制华为发展上发挥主要作用，而制裁香港则完全是由“五眼联盟”成员国的外交部门主导，“五眼联盟”已从隐秘的情报组织逐渐成为一个公开的政治外交同盟，同时也成为美国发动对华攻势的得力工具。

 

表2：“五眼联盟”对香港制裁措施

 

（资料来源：根据公开信息整理）

 

此外，“五眼联盟”还围绕新冠疫情、产业链、印太战略等议题进行协调合作，其核心目标仍然是中国。新冠疫情爆发后，“五眼联盟”中的美国、加拿大和澳大利亚已多次更新赴华旅行提醒或向在华公民发布安全警告，美国、澳大利亚等媒体还以“五眼联盟”秘密文件之名借疫情指责中国有意隐瞒疫情真实情况，虽然“五眼联盟”随后声称并不为此秘密文件买账，但却在国际社会制造了对华负面舆论的飓风。在产业链方面，由于疫情加剧了西方国家对依赖中国供应链的担忧，“五眼联盟”内部开始讨论共同维护关键资源和关键基础设施的安全，英国智库亨利·杰克逊协会发布报告，提出“五眼联盟”摆脱中国供应链的对策建议，甚至提出打造“五眼联盟自由贸易区”的想法。2020年6月22-23日，“五眼联盟”各国国防部长举行视频会议并发表联合声明，表示将加强联盟的国防与安全合作，抵抗恶意活动并确保印太地区自由开放，这与此前美国已多次提及的 “印太战略”遥相呼应。可见，“五眼联盟”的合作已远超情报网络建设范畴，五国在经济、科技、外交、战略、舆论等多领域均相互配合，有意打造一个公开、全方位遏制中国的“自由民主联盟”。

 

三、日本是否成为“第六只眼”？

 

在激烈的对华攻势中，“五眼联盟”又迎来“扩容”的讨论——日本积极表态希望成为该联盟的“第六只眼”，而英国已经公开表示欢迎日本加入。“五眼联盟”吸纳拥有共同价值观的国家加入，推动联盟转型升级，尤其是致力于采取一致行动遏制中国，将使中国面临更为复杂严峻的国际环境。

 

在诸多重大的外交与安全政策上，日本一直是美国坚定的支持者。尽管2019年中日关系特别是经济关系有重大改善迹象，但这种改善很大程度上是以美国也在经贸领域“敲打”日本为前提的。随着美日贸易协议正式签署，美日经济关系得到重新规范，日本重回美国对华“战车”的前景日益明朗。

 

除澳大利亚外，日本也是美国发动围堵华为行动的“排头兵”，早在2018年12月日本政府就决定不再采购华为和中兴的产品。受疫情冲击，美国号召企业将产业链转移出中国大陆，日本政府积极追随美国的对华产业脱钩政策，加快实行“中国+1”战略，推动所谓供应链多元化，并对转移出中国的日本企业给予财政补贴，目前已资助87家日本企业在日本或东南亚国家扩大产能。不仅如此，日本持续与“五眼联盟”保持紧密互动，并在情报、安全及通信等领域与五眼国家保持一致立场，以换取加入“五眼联盟”的“门票”。

 

日本加入“五眼联盟”的想法得到英国的积极支持。英国自脱欧以来一直在寻求更广阔的海外发展机遇，积极同日本推动双边自由贸易协定谈判，甚至提议加入日本主导的CPTPP，并试图在“五眼联盟”内部打造紧密的经济联盟。在确认“封杀”华为后，英国政府便考虑转向日本5G网络供应商，这对于日本而言也是不容错过的良好契机。在中美战略竞争不断升级的背景下，日本争做“第六只眼”的表态及政策行动，提升了“五眼联盟”进行实质性“扩容”的可能性，这将大幅加剧中国应对美国全面围堵和遏制的压力。

 

总之，“五眼联盟”已成为美国与中国进行战略竞争的重要工具，五国在绞杀华为、制裁香港等议题上持续发力，而今正在就TikTok进行新一轮的围猎。美国以维护国家安全为由宣布禁止使用TikTok，澳大利亚紧随其后宣布开始调查TikTok是否构成安全威胁，而日本也试图禁止使用TikTok，微软意图购买TikTok业务的范围不仅局限于美国，还包括加拿大、澳大利亚和新西兰。未来中国企业特别是互联网企业“出海”或将遭遇“五眼联盟”的持续跟踪打击，尤其是进入“五眼市场”的难度将显著提高。值得高度关注的是，“五眼联盟”的对华攻势还只是中美战略竞争中的第一环，美方正在联合其他国际力量构建起一个针对中国的更大范围的政治经济联盟，而争取那些正犹疑不决的欧陆盟友，则是美国对华竞争战略的第二环。

 

不过，“五眼联盟”成员国立场并非完全统一，在是否使用华为通信设备问题上，五国始终未能一致公开表态，尤其是新西兰还未像其他四国一样持坚定的反对立场。对此，中国需要积极布局，通过外交和经济手段扩大朋友圈，中国虽然很难直接化“敌”为“友”，但仍需秉持 “非敌”便是“友”的理念，善用五眼联盟内部分歧并削弱其凝聚力，尤其要防止欧盟、日本与“五眼联盟”全面合流，坚决防止“五眼联盟”扩大其反华“小圈子”。