新美国安全中心聚焦中美战略竞争提出美国印太地区战略的基本原则及政策建议

 

新美国安全中心聚焦中美战略竞争提出美国印太地区战略的基本原则及政策建议

远望智库技术预警中心  书香慧言

编者按：美国《2019年国防授权法案》责成美智库新美国安全中心围绕中美战略竞争开展一项独立评估。近日，新美国安全中心将评估结果在其网站上发布。评估报告题为《应对中国挑战：继续保持美国在印太地区的竞争力》，由该智库十余名专家联合撰稿，在提出美国在制定印太地区战略时应遵循的基本原则的同时，建议美国在军事、科技、经济、意识形态、数字技术、舆论、人才等方面对华开展全面竞争。主要内容如下：

一、美国制定印太地区战略应遵循的基本原则

（一）美政府应把对华战略竞争作为第一要务

华盛顿方面的日常做法将不足以应对印太地区中国的挑战。《国防战略》已明确指出：“如今，国家间的战略竞争才是美国国家安全的主要关切。”中国的挑战就在眼前。未来，美国或将在几个关键领域失去对中国的战略优势，这将对美国在印太地区推广其价值观和利益产生深远而持久的影响，这需要美国从战略的高度都多方面关注中国的挑战。例如，亚洲地区的军力对比在某些方面已接近均衡，这危及到美国慑止中国“入侵”的能力。同时，中国有望在国内生产总值方面超过美国，并在夺取人工智能、量子计算和基因组学等关键领域科技优势方面处于领先地位。北京方面在印太地区开展外交和促进经济发展方面也超过美国，采用了更具针对性和创新性的方法。相比之下，美国却总是注意力分散、反应迟钝和措手不及。此外，美国继续将大量联邦资源投向欧洲和中东，这与《国家安全战略》和《国防战略》相悖。中国的复兴部分缘于全球权力和影响力自然重新分配的结果。但是在许多领域，美国失去在印太地区的优势地位主要还是因为自身资源投入的调整。因此，提高美国的竞争力并非易事，需要大量资金投入以及高层和政府部门的关注。这不仅需要美国以更强的紧迫感来优先考虑其在印太地区面临的中国挑战，而且要有意愿在其他地区和其他问题上做出抉择。

（二）美国的印太地区战略必须全面且在多领域开展协调

与美苏冷战不同，中美竞争将不仅仅局限于军事领域。虽然持续威慑必不可少，但这还不够。要使印太地区的未来更加自由、开放，美国需要在经济、技术、外交、意识形态、治理和人力资本等多个关键领域对华开展有效竞争。而且，全面竞争的叠加效果将大于各领域单独实施的效果总和。例如，技术优势是经济与军事力量的关键驱动力；经济影响力决定政治与安全决策；外交强化了军事同盟和伙伴关系；信息环境塑造相对权力的认知。这些领域不应被孤立地视为竞争的不同场域。对华采取全面战略将对美国政府的应对方式产生重大影响。毫无疑问，华盛顿需要采取一种“全政府”方式来协调美国在多个问题上的政策。这需要美国政府在体制上进行创新，超越传统的官僚路线。此外，美国还需要吸纳更多利益攸关方来增强美国的竞争力，包括科技公司、媒体、大学、公民社会及私营部门。从全社会的视角看待对华竞争是必要的，并且需要进一步改革美国的政策制定与实施方式。

（三）增强美国自身竞争力对于实现自由开放的印太地区至关重要

美国自身竞争力将是决定印太地区秩序的主要决定因素。美国的决策者们首先应该从竞争的各个方面评估如何才能使美国“跑得更快、跳得更高”。特别是在与中国进行战略竞争的情况下，这项评估工作尤为紧迫。决策者们应坚信，美国的力量基础是牢固的：其国民、人口、地理、丰富的能源、活跃的私营部门、牢固的联盟和伙伴关系、一流的大学、强大的民主和创新精神提供了维护和发展印太地区利益所需要的一切。这些优势中有许多恰恰是中国面临的障碍，包括经济增速放缓、人口结构不佳、环境破坏、法治薄弱等。然而，美国的优势既不是与生俱来的，也不是永久存在的。在印太地区有效开展竞争需要倍加关注维持美国实力的核心资源并发掘新的资源，具体应包括：维护美国的金融实力，将更多资源用于研发、教育投资、人力资本开发、高科技人才移民以及捍卫美国的民主生活方式。同时，美国政府必须获得相应资源，以体现印太地区的核心地位，确保相关政府机构（包括国务院、商务部、财政部、司法部和白宫）拥有在21世纪开展竞争所需的人才和技术。除资源问题外，美国决策者还必须在政府内部展现出高水平的企业家精神。美国现有部门和机构必须增设新的部门，以便就开发融资和公共外交等关键问题制定相关政策并开展政策协调。为应对中国的挑战，美国决策者还需要制定新的经济治国方略及军事作战概念。

（四）美国必须联合盟国与伙伴国共同对华开展竞争

从本质上讲，中国在印太地区的挑战既是规模问题，也是地理问题。尽管美国在该地区仍然拥有若干自然优势，但美国决策者将发现，随着中国军事实力的增长，加之有庞大的国内市场，美国单方面很难应对中国的挑战。这在某种程度上意味着，美国不能追求旨在实现绝对统治地位的政策。相反，构建联盟对于解决印太地区几乎所有的重大问题都是必不可少的。目前，在对华竞争中，美国享有关键的联盟优势。澳大利亚、日本、北约、菲律宾、韩国、泰国等盟国以及印度、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、越南等伙伴国都可在印太地区发挥重要作用。尽管如此，美国的政策必须反映一个现实，即印太地区各国都在不同程度上将中国视为经济上的发展机遇和地理上无法否认的邻国。因此，要构建一个明确的反华联盟将注定失败。与此同时，印太地区国家总体上无法接受中国主导的地区秩序。这为美国建立有意义的区域伙伴关系提供了机会。为此，华盛顿方面需要消除地区国家对美国地区承诺的普遍质疑。只要这些国家对美国的地区承诺存疑，它们就不会愿意与美国结盟或与北京为敌。在美国没有推出更具竞争性的印太地区战略的情况下，其他国家会认为以中国为中心的印太地区是必然的，进而开始接受中国倡导的地区秩序。因此，美国必须在经济、政治和安全等问题上提供可行的替代方案，以解决地区国家长远的经济、政治和安全利益，并兑现美国的地区承诺。美国的印太地区战略应进一步聚焦增强地区国家抵抗中国政治、经济和军事胁迫的能力，具体措施可包括：加强地区性机构、提供有针对性的军事援助、支持公民社会和反腐败举措以及提供发展资金和人力资本培训。美国不应把这些接触定性为“反华”，而是为了旗帜鲜明地将主权和政治独立置于优先地位，使其免受胁迫。最后，即使采取更具竞争性的地区战略，美国也应为中美合作留有余地。中美在印太地区开展合作符合美国的利益，双方可开展合作的领域包括气候变化与能源、全球公共卫生及防扩散等。中美合作不仅会促进美国的利益，而且还将向该地区发出一个重要信息，即美国并不寻求与中国全面对抗。

（五）美国应积极构建印太地区秩序及新的规则与制度

为了寻求自由开放的印太地区，美国必须提出一种优于中国所倡导的地区秩序的愿景。然而，这并不意味着简单地回归过去。虽然战后国际秩序为亚洲带来了和平与繁荣，但事实证明，该秩序已不足以遏制中国的挑战。此外，印太地区已经出现了新的竞争场域，包括经济、国防、科技、信息等，因此地区规则和制度在很大程度上不足以应对这些竞争挑战。美国的印太地区战略应着眼于制定新的规则与制度，以便使地区秩序更适合21世纪的现实要求。从某种程度上将，这将意味着在对现有制度进行现代化改造的同时，制定新的贸易和技术标准、新的技术问题多边协调机制、与数字自由和信息准入有关的新人权规范、更加网络化的地区安全架构，以及在人工智能、电信及开发融资等方面的合作机制。美国决策者们应把创新和企业家精神作为落实印太战略的口号，而不是对中国的新倡议做出应急反应。

（六）摆脱中国的挑战绝非易事

实现印太地区的长期稳定，首先需要与中国展开一场激烈的竞争。即使美国渴望与北京建立更紧密的合作关系，或至少要更好地管控与北京的竞争，但现实情况决定了短期内两国间的紧张关系将加剧。目前，美国战略优势的持续消弭为中国的强势行为提供了宽松的环境，并增加了双方发生对抗与冲突的可能性。而一个更具竞争力的美国可以扭转这种局面，并有助于亚洲的稳定，为与中国建立新的战略平衡奠定基础，但前提是美国的政策必须能够避免双方出现适得其反的竞争。公众教育和接触将是这项工作的重要组成部分：如果没有美国人民的知情与支持，一项更具竞争性的美国对华战略不仅将效果不彰，而且也难以为继。华盛顿方面必须接受并承认，要应对中国的挑战就要做出艰难的牺牲与取舍。为此，美国领导人必须向关键利益攸关方（包括业界和学界）解释美国在印太地区的巨大利益，以及为恢复美国竞争力所要付出的代价。

二、具体政策建议

（一）维持常规军事威慑

1、设计一种新的战争方式：针对涉华突发事件，制定一种新的军事战略和联合作战概念；构建一种更加富有弹性的C4ISR架构；在印太地区建立一种值得信赖的战斗态势；加大对关键弹药及相关研发工作的投资；制定冲突地区后勤补给概念并发展相关能力。2、赋予国防部使用美国国家安全创新基地的权利：改革国防部的组织结构以及需求、筹划、预算、采购等运作流程；确保国防部可以研发、使用最新技术；维持并强化传统与非传统国防工业基地。3、固牢美国的联盟网络：发展盟国和伙伴国的“反介入/区域拒止”能力；倡导盟国和伙伴国之间建立安全网络；在东南亚建立统一的作战图；向寻求与中国抗衡的国家提供《以制裁反击美国敌人法案》豁免；支持印度在平时、危机和冲突时期采取的旨在给中国制造难题的军事选项。

（二）确保美国在重要技术领域享有优势

1、增强美国的创新引擎：加大美国的科研投入；通过制定标准、设定技术指标、开展横向比较，加快推进美国在人工智能领域的创新；通过增加政府数据和计算资源的可用性，支持美国在人工智能和机器学习方面的创新；打造创新基地联盟。2、保护美国在关键技术领域的优势：确保半导体供应链安全；针对半导体制造设备实施出口管制，并增加联邦政府对下一代硬件的资金投入；增加稀土矿的供应渠道；对销往中国的某些产品，根据其最终用途实施出口管制。3、应对非法技术转让：为反间谍调查提供充足的资源；在美国执法部门和大学之间建立更好的协作关系；改善签证发放过程中对间谍风险的审查；扩大制裁权限，以切断“窃取”美国技术的中国公司与美国市场和金融体系的联系；将更多与中国军队有关的公司纳入出口管制机制的实体名单中。4、牵头制定新兴技术的国际规范与标准：创建一个由高级民主国家组成的小组，以协调技术政策；更加积极主动地参与从事技术标准制定的多边机构；在国际上牵头制定新兴技术应用规范与原则，并与中国就相关问题开展接触。

（三）增强美国的经济实力与领导地位

1、促进美国在印太地区的贸易与投资：通过新成立的美国国际开发金融公司、双边投资协议及进出口银行，进一步增加美国对印太地区的投资；加强美国财政部、商务部及国务院在印太地区开展的商业外交；扩大包括基础设施交易与援助网络在内的技术援助计划，以支持美国在印太地区的投资；继续支持开放的全球能源贸易与投资制度；将印太地区的关键伙伴国纳入普惠制计划。2、增强并利用美国的金融实力：提高金融市场透明度；责成无法满足美国证券交易审计与信息披露要求的外国公司（包括中国公司）退市；不鼓励投机性货币与支付；制定和实施强制性经济治国理念的战略概念。3、支持美国在金融技术方面的领导与创新：建立加速金融技术发展的监管框架，以便与包括中国在内的外国司法管辖权开展竞争；鼓励开发区块链支付应用程序；资助和支持有关区块链技术的教育与学术研究。4、重塑印太地区及全球的经济秩序：在印太地区和欧洲寻求制定新的高标准多边贸易协定；对盟国和伙伴国谨慎使用关税；加强美国与世界银行及亚洲开发银行的合作，以支持印太地区高质量的基础设施项目；牵头制定更高的开发融资标准；改革和加强世界贸易组织；更有针对性地对中国施加额外关税。

（四）加强美国的外交

1、加强对印太地区首要盟国和伙伴国的外交：定期与日本、澳大利亚举行三边国家安全顾问对话；升级与主要亚洲伙伴国，特别是印度、印度尼西亚和越南等国的高级别双边外交对话并使其机制化；加强与台湾地区的外交和安全关系；加强与欧洲在印太外交事务上的合作；积极寻求解决盟国与伙伴国之间的矛盾，包括南海问题及韩日争端；继续优先在能源和气候问题上向亚洲国家提供援助，并重新加入《巴黎气候协定》；有选择地清除向美国在印太地区的战略盟国和伙伴国提供援助和安全支持时遇到的障碍。2、与伙伴国开展新的外交、政治与文化交流：将“国际军事教育与培训资金”转移到国防部，并在国务院为外国外交官创建类似的计划；增加对印太地区关键盟国及伙伴国的高层访问，包括国会议员、市长及州长的访问，并制定一项国家商务倡议，供这些官员出访时参考；加强青年之间的交流，并在印太地区建立更多富布赖特大学；在印太地区建立一个亚太安全研究中心卫星办公室。3、深化与印太地区机构的合作：积极参与亚洲主导的多边机构；加入或更多地参与南亚和印太地区的多边组织；就美国未加入的地区性机构与盟国和伙伴开展协调。4、重组美国政府机构，以便更好地参与印太地区竞争：增加关键政府部门（包括财政部和国务院）中负责印太地区事务的人员数量；任命一名总统中国事务副助理，负责协调“全政府”战略；建立一个独立的两党美国竞争力委员会。

（五）在意识形态和叙事领域开展竞争

1、加强美国在印太地区的公共外交：重建和加强美国的公共外交机构；优化美国针对社交媒体和目标受众群体的信息服务；发动公共外交攻势，重点宣传和倡导美国在印太地区的经济倡议、开发援助及私营部门投资。2、丑化中国的行为：向国内外公众宣传北京方面的“恶行”；重新设计解密程序，以便能够更轻松地公布有关中国共产党“不法行为”信息；将镇压维吾尔族人作为宗教自由问题提请相关人员注意，并鼓励东南亚及其他地区的穆斯林团体就此事发声。3、培养抵制中国宣传和影响力行动的能力：强制性要求接受中国政府资助的美国教育和公共机构增加透明度；通过修改《外国代理人注册法》等方法，要求中国媒体在公共产品上声明其资金来源；帮助清除中国共产党在关键盟国和伙伴国的影响力。

（六）倡导数字自由并反对在高科技领域实行非自由主义政策

1、增加美国与印太地区在数字科技方面的接触：建立一项新的美国数字发展基金，该基金将与盟国协作，支持印太及其他地区的信息连接项目；指导新成立的美国国际开发金融公司为印太地区的项目提供支持，以取代中国的数字基础设施项目；通过在驻外使馆增设数字科技参赞并派遣高级“数字代表团”，来增强美国对印太地区的“数字外交”。2、防止中国主宰印太地区的数字基础设施：积极参与5G无线技术的全球竞争；强化美国现有针对华为的管制措施，同时加大对华为5G“野心”的施压力度；拒绝接受“互联网主权”概念，并倡导“获取基于事实的信息”是一项基本人权。3、挑战中国对国内外实施的监视活动：利用美国的经济工具来帮助目标行为体传播中国在高科技领域实行的非自由主义政策；设计新的方法来规避中国的“防火墙”；在整个印太地区倡导独立媒体、公民社会和政府问责制。

（七）培养人才以便开展对华竞争

1、赋予美国军方参与人才争夺战的权利：拓展美军的招募战略，以利用美国的人才；审查美军现役和预备役部队的军事人才管理计划；对军事训练与教育以及技术、语言等特殊技能激励措施进行升级改造。2、加强文职国家安全人员队伍建设：提高领导对人力资本管理的预期；对联邦招募流程进行改造，并消除人才招募障碍；快速启动文职职业发展计划，以培养急需技能；增加全国劳动力市场的人才流动性；升级联邦教育奖学金，以配合大国竞争。3、对公、私部门的技术劳动力进行投资：增加对各层级科学、技术、工程和数学（STEM）教育的支持；提高H-1B签证的总体上限，并完全取消对高学历人才的签证限制；改善私营部门与政府技术部门之间的劳动力流动；确定并适当在政府中配备重要技术职位。