张喜亮：中国共产党领导的国企管理体制改革发展历史探究

重温党史砺初心 勇担使命开新局

——中国共产党领导的国企管理体制改革发展历史探究

在庆祝中国共产党建党100周年之际，全党掀起了学习党史的热潮。100年来，中国共产党不断发展壮大的一个重要原因，就是国有企业为党提供了财力、物力和人力支持。与此同时，国有企业之所以能够从无到有、由弱变强，到如今成为国民经济顶梁柱，其中的佼佼者跻身世界一流企业之列，得益于近百年来，国有企业始终在党的领导下，始终坚持党的领导，持续加强党的建设，不断推进改革创新工作。

重温国有企业在党的领导下的改革发展史，有助于我们更加坚定听党话跟党走的信心，牢记初心使命，当好基本队伍；有助于我们继续深入贯彻“两个一以贯之”，以高质量党建引领高质量发展，做强做优做大国有资本和国有企业，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

中国国有企业管理体制的创立与探索

“十月革命一声炮响，给我们送来了马克思列宁主义。”五四运动之后，在积贫积弱的旧中国，以毛泽东为代表的一批有志于带领中华民族实现伟大复兴的先进知识分子，在列宁领导的共产国际的帮助下，在上海、北京、长沙、济南等地先后建立了共产党的早期组织。1921年7月，党的第一次全国代表大会召开，宣告了中国共产党的正式诞生。

1923年李大钊在北京大学经济学会的演讲里指出：“社会主义的实现，必须经过三阶段：一、政权的夺取；二、生产及交换机关的社会化；三、生产分配及一般执行事务的组织。”其中生产交换机关的社会化主要指“除去一部分的有土农夫，凡大资本的企业：铁路、矿山、轮船公司、承办运输事业、大规模的制造工业、大商店，收归国有，在人民会议代表人支配之下，照常办理”“自国家银行以下，所有的银行，均收归公有”“小工商业及运输机关，亦渐次收归国有”“生产行于大工厂。分配集中于大中心。市场运输归于国营。在被抑止的企业里的雇工转业于国营的生产事业及分配事业”。可见，李大钊认为，实现社会主义“国有企业”至关重要。

中国共产党成立以来，高度重视对工人的组织和领导工作，一个重要的内设机构就是领导工人运动的“劳动组合书记部”。1925年中国共产党领导创立的“中华全国总工会”，成为了发动工人领导工人运动的重要组织。

在中国共产党的领导下，工人运动此起彼伏。

1922年5月，安源路矿工人俱乐部正式成立。当年9月初，毛泽东第三次来到安源，果断决定举行大罢工。9月12日，安源路矿成立了罢工指挥部，李立三任总指挥，刘少奇任俱乐部全权代表。因计划周密，声势强大，路矿当局无计可施，只好同工人俱乐部代表签订了包含13款内容的条约，接受了工人们提出的要求。安源路矿工人大罢工，成为白色恐怖下的一声惊雷。

1922年8月下旬，中国共产党一大代表王尽美受李大钊的派遣，来到山海关铁工厂（中铁山桥前身）当了一名学徒工。1922年10月，在王尽美的领导下，山海关铁工厂举行了声势浩大的罢工并取得了全面胜利，在中国工运史上留下了厚重的一笔。

【党的十九大代表王中美向党的一大代表王尽美同志塑像敬献花篮】

香港海员大罢工、二七工人大罢工、开滦煤矿大罢工……中国共产党在中国大地上播撒下了革命的火种，唤醒了越来越多的工人。

1927年6月19日，中华全国总工会在汉口组织召开了第四次全国劳动大会。大会通过的《宣言》提出，需要迅速解决的重大而迫切的问题之一，就是“工人参加管理”权利问题。工人阶级的责任之一就是：“要求参加管理国有企业，没收帝国主义在中国所有的企业及与社会经济有重大关系的大企业。”

目前的史料中，这应该是“国有企业”这个表述在中国历史上第一次正式出现。

中华苏维埃共和国时期：创立“三人团”体制

上个世纪20年代末期，井冈山革命根据地已经出现了服务红军的生产单位，功能包括被服用品生产和枪械修理等等。但是，这些尚不能称为企业。

1929年红军在同闽西军阀的战斗中，缴获了大笔资金和被服厂、器械修理所之后，开始有了工厂性的企业。直到中华苏维埃共和国成立，属于共和国人民所有的国家工厂才成规模地出现。当时，中华苏维埃共和国的公营经济，在支持前线战争的同时，还承担着保障人民生活的责任。

1934年，中央革命根据地33个规模较大的公营工厂，主要是军需企业，包括兵工、被服、制鞋、印刷、制币、纺织、缝纫、毛毯、制药、造纸、炼铁等。这些公营工厂分别由军事委员会和苏区人民政府监管，废除了奴役压迫工人的制度，代之以吸收职工参加管理的民主制度，借鉴党的建军思想，确立了公营工厂管理的“三大民主”原则。“三大民主”原则就是指政治民主、经济民主和技术民主。其主要内容有：作为企业的主人职工有权派出代表参加企业的领导和管理工作；对那些与职工切身利益相关的工资、待遇、福利等事项，职工有决定权；职工有权对生产计划的实施、产品质量和技术改造等事项进行讨论并提出批评意见和建议。

根据“三大民主”原则，中国共产党领导创立了公营工厂管理“三人团”体制。由厂长、党支部书记和工会委员长三方构成的公营工厂“三人团”的主要任务是：讨论生产计划、加强劳动纪律，以及处理工厂生产中的一些日常问题。“三人团”的工作程序是：“三人团”会议由厂长召集，如果会议发生争执、出现分歧，应由厂长作出最后决定；如果支部或工会不同意厂长的最后决定，仍须执行厂长的意见，但是，支部或工会可将意见提交上级机关进行解决；在设有政委的工厂，政委参加“三人团”会议，政委拥有最后决定的权力；“三人团”决定问题，党支部、工会及行政都应当在各自的工作系统立即执行。

刘少奇、陈云等在中央苏区的工厂进行了大量调查后发现，中央苏区的公营工厂存在着无人负责、人力资源和物力资源浪费极大现象。针对这些问题，1934年3月，刘少奇撰写了《论国家工厂管理》。文章强调指出，必须建立厂长个人负责制，必须要“建立真正的工厂制度，执行劳动纪律，科学地去计划生产，组织生产，吸收工人参加核算，算得愈清楚，愈有把握，愈不吃亏”。1934年4月10日，苏区正式颁发了《苏维埃国家工厂管理条例》。同日，中共中央政治局颁发了《苏维埃国家工厂支部工作条例》，加之《苏维埃共和国劳动法》及其修正案，建立和完善了公营工厂管理法律制度体系。

全面抗战时期：探索“一元化”领导体制

红军长征到达陕北后，成立了陕甘宁边区政府，管理的地域、人口和生产规模都得到了扩大，公营经济在艰难困苦的形势下有了很大发展。到1945年，仅陕甘宁边区的公营企业就多达80家。

1940年和1941年，国民党反动派停发八路军经费，对边区实行经济封锁。中国共产党动员党政军机关自力更生，支持人民群众发展公营、合作等经济，开展大生产运动。由于“建立了自己的公营经济”“建立了许多自给工业”“发展了以自给为目标的农工商业”，很好地支持了前线的抗日战争，保障了根据地人民的生活。

1942年12月，陕甘宁边区召开了高级干部会议，毛泽东在会上作了《抗日时期的经济问题和财政问题》的报告，突出强调公营经济的地位作用：“如果不发展人民经济和公营经济，我们就只有束手待毙。”

也正是在此期间，毛泽东提出了“公私兼顾”的经济思想。他指出：“只有实事求是地发展公营和民营经济，才能保障供给。”边区政府根据毛泽东的经济思想，提出“以公营经济为主导，多种经济成分共同发展”的经济政策。其中，公营经济在数量上虽然是少数，却是边区经济的主导力量。

随着外界环境的改变，公营经济规模的壮大，企业管理理念的分歧随之出现。毛泽东指出：一个工厂内的行政工作、支部工作和职工会工作，必须统一于共同的目标之下。

1943年3月至4月，陕甘宁边区政府召开由各工厂厂长、支部书记和工会主任（委员长）参加的政府直属公营工厂会议，强调加强公营工厂的统一领导：在工厂内部，厂长代表政府集中管理工厂内部的一切事务，凡有关生产上的一切问题，厂长均有最后之决定权；工厂内党的支部与工会工作，也必须以完成工厂的生产任务为基本的唯一的内容。针对抗日根据地公营工厂出现的“机关化”“供给制”等弊病，这次会议还提出：必须实行经济核算，进行企业化的改革。

然而，不久又出现了新的问题：厂长权力过大，单纯靠命令行事抑制了党支部和工会工作的工作热情；党支部和工会很难独立开展工作。

1944年5月，边区政府召开了陕甘宁边区工厂厂长暨职工代表会议。刘少奇在会上指出：“正确地实行领导一元化。”“领导要依靠职工，要与群众相结合。”会议通过的《陕甘宁边区工厂职工代表会议宣言》强调工厂管理要发扬民主，正确地实行工厂领导一元化：领导要与群众相结合，团结全厂工人实行自上而下的领导，必须依靠工厂党支部和职工会自下而上的动员和组织职工的劳动热情，进一步改善工厂的管理制度；工厂的党支部和工会，应当在一元化领导中建立自己本身的独立的群众工作。

解放战争时期：设立工厂管理委员会

1945年，抗日战争取得了全面胜利，中国共产党领导的解放区人民政府接收了大量敌伪企业，解放区经济得到了迅猛发展。中共中央制定了一系列关于解放区新民主主义经济发展政策，明确提出了公营企业管理体制改革的要求。

中共中央在1946年4月发布了《关于工业政策的决定（草案）》，5月发布了《关于公营工业的发展方针》。1948年8月，中共中央作出了关于修改《接收敌伪和蒋占企业后的改造管理与工运方针的决议》给东北局的指示。根据中共中央的指示，东北局修改了决议草案的一些观点和内容，1948年10月10日，正式发布了《中共中央东北局关于接收敌伪和蒋占企业后的改造管理与工运方针的决议（草案）》等等。这些经济政策都明确要求，对各类企业进行新民主主义改造，建立工厂管理委员会。

《关于公营工业的发展方针》提出，除邮政、电信、兵工、铸币、铁路及大规模水力发电厂由公营企业经营外，其他公营工业可招收私人入股，或转为公私合营、公股私股同等待遇，采取股份公司制度；公营工业应否定战时性的平均主义的供给制，实行集中领导分散经营的原则，一律实行企业化，精简非生产人员，反对官僚主义，建立严格的经济核算和成本会计，制定管理规则必须经过工人群众，加强工人教育和工业管理干部培养，提升有技术有威望的工人担任重要职务。

这是在中国共产党领导下，关于发展股份混合经济，实施公司制治理的早期尝试。

中共中央《关于工业政策的指示（草案）》强调，对公营工厂要实施“企业化”改革，实行严格的经济核算、成本会计，实行营业制，纯粹供给性企业应实行定货制；应按多劳多得原则实行全面工资制，否定战时性的平均主义的供给制；管理机构必须企业化，反对机关化，某些管理制度必须经过群众并依靠群众执行，实行工人自己民主管理，慎重地提升有技术有威望的工人担任管理方面的重要职务，管理委员会或厂务会议均应吸收工人代表参加。

按照这个文件的指示精神，解放区的各公营工厂普遍建立了工厂管理委员会，以此作为企业的领导机构，实行统一领导。五百人以上的大型工矿企业建立了职工代表会议制度。职工代表在工厂管理委员会的领导下，定期召开会议，就本企业的有关决定、生产计划及工作总结，进行传达和讨论，提出批评意见或合理化建议。

《中共中央东北局关于接收敌伪和蒋占企业后的改造管理与工运方针的决议（草案）》指出，过去某些企业有过的行政包办一切，或工会代替行政的方式，都是不恰当的。《决议》指出：“为使行政与工人一体的原则在组织机构上具体地表现出来，要实行吸收工人参加生产管理的办法，建立由厂长领导的、吸收行政技术重要人员和工人代表参加的工厂管理委员会。工厂管理委员会有权讨论生产任务、厂内各种制度和规章、工人福利等事项。厂长、党支部书记和工会主任，应当是工厂管理委员会的当然委员，并组成领导核心，厂长有最后决定权。”

关于解放区的新民主主义企业管理问题，1949年5月5日，刘少奇《在华北职工代表会议上的讲话》中指出，所有的公营工厂应一律组织工厂管理委员会，新接收的工厂，条件尚未成熟的可以慢一点，二三百人以上的工厂，都要建立职工代表会议；关于生产计划“工人讨论不是白讨论的，他讨论就要提意见，并计划今后怎么实行，这就是民主化了”。刘少奇进一步指出：“在老解放区的工厂，要进行一个有准备、有领导的工厂管理民主化的运动，积极、主动地开展批评与自我批评，以改变某些工厂存在的官僚主义倾向。”

中华人民共和国建设初期的模仿与创新

新中国成立之初，通过没收官僚资本，征用外资、接收苏联移交企业，以及实现对资本主义工商业的改造，投资兴建国营企业，初步构建起了国有经济的基本家底，奠定了社会主义工业基础。据统计，当时国营企业在国民经济的基础产业和关键产业领域占据了主导地位。

和平时期，如何管理好经济家底？中国共产党人进行了新的思考。

1950年2月6日，《人民日报》发表了社论《学会管理企业》。这篇社论是受中共中央委托，由全国总工会负责人李立三起草，经刘少奇审阅修改以后发表的。社论指出，在工人阶级领导的国家中，为了把贫困落后的国家变成繁荣富强的国家，工人阶级要努力恢复和发展生产，“学会管理企业，把官僚资本主义企业改造成为新民主主义企业，应成为中国工人阶级目前的中心口号”。

新民主主义建设时期：学习“老大哥”，推行“一长制”

1949年9月21日至29日召开的中国人民政治协商会议第一届全国委员会会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。《纲领》第三十二条规定：“在国家经营的企业中，目前时期应实行工人参加生产管理的制度，即建立在厂长领导之下的工厂管理委员会。”

1951年12月，中共中央政策研究室召集各大区和中直机关、中央各工业部、全国总工会及产业工会的代表，讨论《中共中央关于国营工厂管理的决定（草案）》。会议认为，过去东北推行的厂长负责制是将来国营企业管理发展的方向。但是由于关内各地需要经过一个过渡期，即必须首先完成民主改革和生产改革。在此期间，国营企业只能实行党委领导制。

1953年，我国转入大规模经济建设，并开始执行第一个五年计划。党和政府对各级国有企业的管理力度不断加强。中央认为，在国有企业推行“一长制”的条件已经具备，计划在全国推行。

1954年4月，中共中央华北局发布了《关于在国营厂矿企业中实行厂长负责制的决定》，中共中央同意并转发了这个文件。文件指出：工矿企业完成了民主改革，“进行了生产改革，学习了社会主义管理企业的经验，建立了一些新的管理组织和管理制度，并培养了一批新的管理人员和技术人员，一般厂矿已由党员干部担任厂长、实行厂长负责制的条件业已具备”；工矿企业内部多头领导无人负责现象严重，为了消除这种现象，使生产走向正轨，树立正常的工作秩序，就必须“改变过去的国营工矿企业中所实行的党委领导下的厂长负责制，而实行厂长负责制”。

1955年2月，中共中央书记处第三办公室召开工矿企业领导问题座谈会，会议对国营企业的管理体制问题展开了深入而激烈的讨论，5月16日就座谈会情况向中央撰写了报告。根据《关于工矿企业领导问题座谈会的报告》，中央批文指出：企业党组织必须认真帮助确立和巩固企业管理方面的“一长制”，并且教育工作人员要严格遵守企业行政纪律和秩序；企业党组织必须把“一长制”的确立作为自己的基本政治任务；在企业中，只有建立严格的“一长制”，才能使各个方面的专责制得到确立；这种秩序是办好一个企业所必须的，而无人负责则是一种可怕的不良现象；任何企业只要一出现无人负责的混乱现象，党组织就必须予以重视，积极帮助行政领导克服这种现象，绝不能容忍这种现象继续存在。同时必须指出：一切行政领导同志必须十分注意并帮助党组织加强政治工作，绝不允许把党的政治领导与推行“一长制”对立起来，绝不可以使经济工作与政治工作分离开来。

在某种程度上，“一长制”既是在此前基础上的又一次调整，也是受到苏联老大哥“马钢宪法”影响的产物。这一模式来源于苏联最大的冶金联合企业——马格尼托哥尔斯克钢铁公司，旨在推行“一长制”，强调行政命令，依靠少数专家制定标准化规章制度，在技术上也只认同专业精英。

“一长制”推行之初，对国营企业恢复生产和加强管理发挥了很大作用。但随着时间推移，一些问题逐渐显现，如厂矿负责人钻研业务少，官僚主义多，职工得不到有效指导，缺乏工作动力等。

当时的中纪委干部钱英向中央提出，一些地区在执行“一长制”过程中，放松了党的政治思想领导，甚至使党委处于行政的从属地位。党在群众中的威信也就很低，许多党群干部长期不安心工作。

这些现象引起了工人的强烈不满，在全国发生了多起罢工、罢课、示威游行等。

对此，中共中央1957年3月25日发布了《关于处理罢工、罢课问题的指示》。《指示》指出：在工厂方面应当实行党委领导下的厂长负责制的同时，实行和加强党委领导下的群众监督，在企业中积极试行常任的职工代表大会制度，作为群众参加企业管理和监督行政的权力机关；除了扩大民主以外，必须加强群众中的思想政治教育。这是反对官僚主义的任务之一。

毛泽东在八大二次预备会议的讲话中也提到：“一直到不久以前，我们才断定'一长制’不好，集体领导和个人负责相结合的制度好。”

社会主义建设时期：探索“鞍钢宪法”

1957年4月10日，中共中央发出了《中共中央关于研究有关工人阶级几个重要问题的通知》，提出的重点课题有：关于职工群众参加企业管理、改善职工生活、工人阶级内部团结和教育、企业中的党组织、工会和青年团工作等问题。通知指出：目前比较容易实行的有效措施，就是把企业中现行的由工会主持的职工代表会议改为职工代表大会，并适当地扩大它的权力。

与此同时，一些企业的领导者开始检讨企业管理中存在的问题，努力克服管理中的官僚主义作风，探索具有中国特色的管理方式。其主要路径，就是进一步调动工人参与企业管理的积极性。

位于齐齐哈尔的建华机械厂一方面精简机构，下放干部，给车间班组放权，一方面发动群众查找企业经营管理和干部领导作风方面的问题，组织职工群众进行整改，把整改作为工人参加管理过程，提出“事事有人管，人人有事做”。位于北安的庆华工具厂从1957年5月开始，规定每周各级干部参加半天劳动，后来发展到干部参加劳动与解决生产问题相结合，让干部在劳动中帮助班组解决生产中的实际问题。建华、庆华两厂相互学习借鉴，使工人参加管理、干部参加劳动相辅相成，调动了职工的积极性和创造性。

在“工人参加管理”和“干部参加劳动”运作过程中，又一个新的问题产生了，那就是企业的有些规章制度脱离班组管理和生产活动的需要。为此，两个厂按照工人参加管理、干部参加劳动的需要，合并业务重叠机构，简化业务手续，减少和统一各种报表，改革了不合理的规章制度。这就是建华、庆华两厂的“两参一改”。

位于齐齐哈尔的华安机械厂在1958年3月参加黑龙江省委召开的“两参一改”经验推广会后，在企业管理8个方面进行了全面业务改革，进一步完善了“两参一改”制度。

同时，长春第一汽车厂创造了领导、职工和技术人员“三结合”的企业管理经验，改革革命战争年代的“职工大会”制度，根据企业职工人数众多的实际情况建立了“职工代表”大会制度。

这些经验在鞍山钢铁公司被进一步融合在一起，初步形成了“两参一改三结合”的做法。“两参”即干部参加集体生产劳动，工人群众参加企业管理；“一改”即改革企业不合理的规章制度，建立健全合理的规章制度；“三结合”即企业领导干部、技术人员与工人群众相结合。

1960年3月，鞍山市委在初步总结鞍钢经验的基础上，向中央上报《关于工业战线上的技术革新和技术革命运动开展情况的报告》。毛主席对这份8000多字的报告十分赞赏。他在批示中说：“这个报告，更加进步，不是马钢宪法那一套，而是创造了一个鞍钢宪法。鞍钢宪法在远东，在中国出现了。”

“鞍钢宪法”很快在全国得到推广，周恩来总理曾赞扬大庆油田在实践中运用了“鞍钢宪法”原则。对此，日本专家评价说，美国的管理方法只注重管理者的作用，真正激发全员力量的管理方法在中国，就是“鞍钢宪法”。

【鞍钢大孤山铁矿】

 

1964年，中共中央、国务院批转国家经委党组《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》：用托拉斯的组织形式来管理工业，是工业管理体制上的一项重大改革。托拉斯性质的工业、交通公司，是社会主义全民所有制的集中统一的经济组织，是在国家统一计划下的独立的经济核算单位和计划单位。为了改革和加强工业管理，1964年试办了12 个工业、交通托拉斯。这是在社会主义建设时期，中国共产党领导的国有企业治理公司化改革的尝试。

文化大革命时期：国营企业管理形式的多种尝试

文化大革命开始后，对国营企业的管理带来了一定冲击。1966年9月14日，中共中央发出的《抓革命、促生产的通知》要求：必须一手抓革命，一手抓生产，保证文化革命和生产、建设双胜利；已经开展文化革命的工矿企业，应当在党委统一领导下，迅速组成抓革命和抓生产、抓业务等两个班子；职工的文化革命放在业余时间去搞，对领导干部的撤换，应由上级党委主动加以调整，不采取群众直接罢官的做法。

此后的十年期间，国营企业在“工人阶级领导一切”的口号下，适应形势尝试过“工人宣传队”“政治部”“革命委员会”等形式的管理体制。

1976年10月，以华国锋为首的党中央粉碎“四人帮”为标志，文化大革命宣告结束。整顿和健全企业领导体制，健全企业党的基层组织，成为了迫在眉睫的工作。

改革开放后踏上中国特色现代企业制度之路

1978年底，中央召开了经济工作会议，邓小平在会议上发表了长篇讲话，吹起了改革开放的号角。在1980年8月18日召开的中央政治局扩大会议上，邓小平明确提出，要有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制，“可以考虑实行工厂管理委员会、或公司董事会、或经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长(经理)负责制”。

改革开放初期：探索党政分工

整顿和健全企业领导体制，成为了改革开放初期的当务之急。

1982年，中共中央、国务院颁布的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》《国营工厂厂长工作暂行条例》《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》三部暂行条例，确立了“党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥”的企业管理体制。党委领导下的厂长负责制和职代会制度被确立下来。同年6月3日，中共中央发布的《关于颁发工业企业、财贸企业基层党组织工作两个暂行条例的通知》指出：“办好社会主义企业，关键在于加强和改善党的领导。首先，要健全和完善企业领导制度，遵循党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥的根本原则，实行党政分工。企业党委主要是认真贯彻执行党的路线、方针、政策，掌握企业的社会主义方向，凡涉及党的路线、方针、政策的重大问题，应由党委讨论决定；至于企业的日常生产行政工作，由厂长（经理）统一指挥，全面负责。企业党委要坚持走群众路线，采取从群众中来到群众中去的领导方法，广泛听取群众意见，充分发挥职工群众当家做主办好社会主义企业的积极性和创造性。”

1984年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅连续发出通知，选择在江苏省常州市和辽宁省大连市的国营工业企业全面进行厂长负责制的试点, 北京、天津、上海、沈阳四市也各选部分企业进行试点。

1984年10月，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出：“现代企业分工细密，生产具有高度的连续性，技术要求严格，协作关系复杂，必须建立统一的、强有力的、高效的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。”

1986年，中共中央、国务院颁发了《全民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》《全民所有制工业企业职工代表大会条例》三个条例。“三个条例”规定：国营企业党组织必须从思想观念到工作内容、工作方法，来一个大的转变，要从繁忙的日常行政事务中解脱出来，把工作重心放到积极支持厂长实现任期责任目标和统一指挥生产经营活动上来，放到搞好企业党的建设和思想政治工作上来，保证企业生产、经营工作任务的顺利进行。

1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（简称《企业法》），以法律的形式正式明确规定了国有企业厂长（经理）负责制。

社会主义市场经济建设初期：探索现代企业制度

上世纪80年代末，针对当时的效率低、浪费大等问题，国营企业实施承包制改革，国营企业进行了用工劳动合同制、工资奖金制、医疗养老保险制、下放企业自主权转换经营机制等改革。同时，为适应政企分开改革的要求，国营企业改名为国有企业。

1992年10月12日至10月18日召开的党的十四大提出：股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体；要采取多种方式，包括直接融资，充实企业资本金，培育和发展多元化投资主体，推动政企分开和企业转换经营机制。

1993年11月，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，国企改革方向是建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”为主要特征的现代企业制度，而实行公司制是建立现代企业制度的有益探索。

1994年11月，国务院选择了100家国有企业开展现代企业制度试点。相关企业被陆续改造成有限责任公司、国有独资公司和股份有限公司。人们很快发现，国企股权改造之后挂牌上市，既可解决资金问题，也可解决国企固有的“一股独大”、治理结构不合理等诸多问题，是一个“多赢”的选择。到1996年底，试点企业的资产总额增长了27.6%，所有者权益增长了31.1%，企业资产负债率下降了5.31个百分点。

此后，国企的公司制改革步伐不断加快。统计表明，截至2003年底，全国4223家国有大中型骨干企业中，有2514家实施了公司化改制，改制面近60%。国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业，已有1331家改制为股权多元的股份制企业，改制面为52.7%。

1999年9月22日召开的党的十五届四中全会，通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，明确提出了建立和完善现代企业制度的改革要求：企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策；要坚持党管干部原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合；要全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。

2002年6月3日，中共中央办公厅国务院办公厅发出的《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》指出：广大职工依照有关法律和规定参与企业的民主决策、民主管理、民主监督，是我国企业管理的重要特色和优势。党的十五大特别是十五届四中全会以来，一批企业通过实行厂务公开，加强了企业的管理和改革，完善了职工代表大会制度，促进了基层民主政治建设，提高了企业经济效益。保护、调动和发挥广大职工的主人翁积极性，增强其责任感，促进企业的改革、发展和稳定，具有重要的意义和作用。

设立国资委：从董事会试点到建设规范化董事会

计划经济时期，政府直接管理国有企业，无需设立专门的资产监管部门。随着社会主义市场经济制度的逐步完善，新的产权关系不断生成，政府和企业的职能日渐分离，探索国有资产监管路径成为现实需求。

1993年的十四届三中全会提出：“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。”1997年十五大提出要“完善国有资产管理、运营、监督体制”。1999年9月，党的十五届四中全会提出了“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”的国有资产监管体制的十六字方针。

2002年11月，党的十六大明确了国有资产监管体制改革的“三分开、三统一、三结合”原则，并要求中央和省、直辖市、自治区两级政府设立国有资产监管机构，成立专门的国有资产管理部门。

2003年3月，第十届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，决定设立国务院国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人职责。根据党中央决定，国有资产监督管理委员会同时成立党委，履行党中央规定的职责。

此后，各省、市国资委相继设立，形成了“国家所有，分级管理”。国资委“管资产与管人管事相结合”的国有资产监管新模式，成为国有资产管理体制的一次划时代变革。

为了确保国有企业改革正确的政治方向，中央办公厅转发的《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》强调指出，坚持党的领导、发挥国有企业党组织的政治核心作用是一个重大原则，任何时候都不能动摇。要建立健全企业党组织发挥政治核心作用、参与企业重大问题决策的体制和机制，保证、监督党和国家方针政策在中央企业的贯彻执行。《意见》明确了党组织参与国有企业重大问题决策的主要内容，并强调要坚持和完善“双向进入、交叉任职”的企业领导体制。已建立法人治理结构的国有独资和国有控股公司，党委会和法人治理结构要通过建立健全议事规则，完善党组织参与企业重大问题决策的程序和工作机制。未设董事会的企业可以采取联席会议方式，由党委成员和经营管理班子成员共同研究决定重大问题。企业党组织要积极推动企业重大问题决策的贯彻落实。

为了进一步推动党的领导与现代企业制度的更好融合，国资委按照党中央的要求，积极推进新三会“股东会”“董事会”“监事会”与老三会“党委会”“职工代表大会”“工会”协同运转，切入点就是推进规范化董事会试点。

党的十六届三中全会指出，按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。2004年4月，国务院提出了2005年深化经济体制改革的意见，明确要求要以建立健全国有大型企业董事会为重点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度。

为贯彻落实党中央、国务院有关精神，国资委提出在中央企业开展建立和完善国有独资公司董事会试点工作，选择了宝钢等企业作为试点。

当时的国有企业，多数是按照企业法注册的国有独资企业，少数按照公司法注册国有独资公司，董事会由内部人士组成，且与经营班子高度重合。为了扭转内部人控制、个人专断等问题，国资委推行的董事会试点工作，关键就是引入超过半数的外部董事。

国资委第一任主任李荣融称，建立规范的董事会，是国有企业改革的核心问题，“以前国有企业改革多数是方法上的改进，这次是从体制、制度上的改革”“所以必须成功，不能失败”。

2005年10月17日，宝钢集团有限公司董事会成为中央企业中第一家外部董事全部到位且超过半数的董事会。我国中央企业中第一家规范的国有独资公司董事会开始正式运作，中央企业建立和完善董事会迈出了新步伐。

此后，董事会试点规模不断扩大。截至2012年底，116家中央企业中，已有50家建设了规范化董事会。

实践证明，规范化董事会建立后，初步建立出资人机构与董事之间的联络机制。试点企业开始由过去的“一把手负责制”转变为董事会决策、经理层执行、监事会监督的公司法人治理模式，董事会的运作更加规范、决策更加科学，国有企业的法人治理水平不断提高。

2009年，国务院领导对国资委上报的《关于中央企业董事会试点工作情况的报告》作出批示：“近几年，央企董事会试点工作是成功的，经验十分宝贵，为国企建立现代企业制度、完善公司法人治理结构，探索出了新路。希望巩固和扩大试点，积极探索，认真总结，使这项制度日臻完善。”

与董事会试点工作并行，国务院国资委发布了关于职工参加现代企业管理的一系列改革政策。为推进中央企业完善公司法人治理结构，充分发挥职工董事在董事会中的作用，2006年3月，国务院国资委制定了《国有独资公司董事会试点企业职工董事管理办法（试行）》；为在建立健全现代企业制度过程中建立和完善中央企业职代会制度，推进企业职工民主管理工作的制度化、规范化建设，促进中央企业持续健康发展，2007年8月，国务院国资委发布了《关于建立和完善中央企业职工代表大会制度的指导意见》；为有效发挥职工董事在董事会中的作用，保障职工民主权利，促进企业和谐发展，2009年4月，国务院国资委发布了《董事会试点中央企业职工董事履行职责管理办法》；为加强企业基础管理，切实推进班组建设健康发展，2009年4月，国务院国资委发布了《关于加强中央企业班组建设的指导意见》。

中国特色社会主义新时代国企管理体制实现重大飞跃

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。根据该决定，2015年8月，中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》开启了深化国有企业改革的新时代。

从公营工厂到国营企业到国有企业，从管理到治理，国有企业的体制也在不断地适应形势的要求不断改革，在坚持了“党政工民主共治”的思想原则基础上，党组织在现代企业制度中地位和作用、处理好与其他治理主体的关系，始终是改革的关键点。

比如，规范化董事会建设初期，由于无先例可循，如何在确保董事会对企业重大问题决策权的同时，保证党组织意图得到体现，成为了董事会建设过程中的重大挑战。党组成员是否进入董事会，党务工作是否写入公司章程，在一些企业发生了分歧。部分企业出现了党的领导、党的建设“弱化、虚化、淡化、边缘化”的问题。针对上述问题，2015年9月，中共中央办公厅印发了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》，对在深化国有企业改革中坚持党的领导、加强党的建设提出要求、作出部署。

2016年10月，习近平总书记主持召开了全国国有企业党的建设工作会议。习近平指出，坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。新形势下，国有企业坚持党的领导、加强党的建设，总的要求是：坚持党要管党、从严治党，紧紧围绕全面解决党的领导、党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题，坚持党对国有企业的领导不动摇，发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行；坚持服务生产经营不偏离，把提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值作为国有企业党组织工作的出发点和落脚点，以企业改革发展成果检验党组织的工作和战斗力；坚持党组织对国有企业选人用人的领导和把关作用不能变，着力培养一支宏大的高素质企业领导人员队伍；坚持建强国有企业基层党组织不放松，确保企业发展到哪里、党的建设就跟进到哪里、党支部的战斗堡垒作用就体现在哪里，为做强做优做大国有企业提供坚强组织保证。

习近平强调，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。

习近平指出，党对国有企业的领导是政治领导、思想领导、组织领导的有机统一。国有企业党组织发挥领导核心和政治核心作用，归结到一点就是把方向、管大局、保落实。要明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

习近平指出，坚持全心全意依靠工人阶级的方针，是坚持党对国有企业领导的内在要求。要健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，推进厂务公开、业务公开，落实职工群众知情权、参与权、表达权、监督权，充分调动工人阶级的积极性、主动性、创造性。企业在重大决策上要听取职工意见，涉及职工切身利益的重大问题必须经过职代会审议。要坚持和完善职工董事制度、职工监事制度，鼓励职工代表有序参与公司治理。

这些重要论述，连同党的十八大以来党中央对国有企业作出的重要指示，完整系统地宣示了我们党在新时代关于国有企业、国有经济的重大主张，进一步丰富和发展了马克思主义政治经济学，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为开创国有企业改革发展和党的建设新局面提供了根本遵循和行动指南。

2017年3月，中央组织部、国务院国资委党委印发《关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》，对分层分类、因地制宜做好国有企业党建入章程提出明确要求。目前，各中央企业在全面完成集团层面党建入章程基础上，逐级向所属企业延伸，推动实现全覆盖。中央企业全面推行“双向进入、交叉任职”领导体制，全面实现集团及所属重要子企业党委（党组）书记董事长“一肩挑”、党员总经理兼任副书记。

国有企业领导人员是党在经济领域的执政骨干，是治国理政复合型人才的重要来源，肩负着经营管理国有资产、实现保值增值的重要责任。为了培养更多讲政治的企业家和管企业的政治家，打造中国特色国有企业家队伍，2018年5月11日召开的中央全面深化改革委员会第二次会议审议，通过了中央组织部、国务院国资委党委修订的《中央企业领导人员管理规定》。《规定》提出，一方面要坚持党管干部原则充分发挥党组织在中央企业选人用人工作中的领导和把关作用，确保党对中央企业干部人事工作的领导权和对重要领导人员的管理权；一方面要发挥市场机制作用，完善与市场竞争相适应的中央企业领导人员管理机制，激发和保护企业家精神，更好发挥企业家作用。几年来，一批善于治企兴企、管党治党的复合型干部走上了领导岗位，一批思想政治素质、实绩、能力突出的优秀年轻干部补充进领导班子，国有企业领导班子结构得到优化，整体功能进一步增强。

党的建设根基在基层、重心在基层、活力在基层。国有企业始终坚持一切工作到支部，紧紧围绕生产经营抓基层强基础，以增强党组织政治功能和组织功能为重点，推动基层党组织活力实效呈现出整体提升、全面加强的新气象。

党的十八大以来，国资国企坚持把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为重要政治任务来抓，按照党中央部署，扎实开展党的群众路线教育实践活动、三严三实专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育和党史学习教育，推动党的创新理论进企业、进车间、进班组、进头脑。

在习近平总书记的关怀指导下，在党建工作的持续引领推动下，“十三五”期间，国有企业改革全面发力、破局闯关，不断向纵深推进，解决了一批长期想解决而没有解决的问题，取得了一系列重大进展和重要成果。尤其是在抗击疫情这场斗争中，国资国企挺身而出、勇挑重担，充分发挥了大国重器顶梁柱的作用。

2021年全国两会前夕，在国新办举行的国企改革发展情况新闻发布会上，国务院国资委党委书记、主任郝鹏将此概括为“三个历史性突破”“五个实质性进展”“一个根本性加强”。

其中，最重要的历史性突破，就是全面完成公司制改制，从法律上厘清了政府与企业的职责边界，使企业独立市场主体地位从根本上得以确立，是国有企业建立现代企业制度的必要前提，是形成灵活高效的市场化经营机制的基础。

“五个实质性进展”之首，则是建设中国特色现代企业制度取得了实质性进展。全面落实“两个一以贯之”，坚持和加强党对国有企业的全面领导这一重大政治原则，坚持建立现代企业制度这一改革方向，推动现代公司治理取得了新进展。

“一个根本性加强”，是全国国企党建会以来，国资委压茬推进党建工作落实年、党建质量提升年、基层党建推进年、党建巩固深化年，国有企业党的领导和党的建设得到根本性加强，为企业改革发展提供坚强保证。

改革永无止境。

2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求：“深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。”2019年11月，中共中央印发了《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》。《条例》规范了国有企业党组织在深化改革和治理中的责任行为：国有企业党组织实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，进入董事会、监事会、经理层的党组织领导班子成员必须落实党组织决定。《条例》规定，重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定。研究讨论的事项主要包括：贯彻党中央决策部署和落实国家发展战略的重大举措；企业发展战略、中长期发展规划，重要改革方案；企业资产重组、产权转让、资本运作和大额投资中的原则性方向性问题；企业组织架构设置和调整，重要规章制度的制定和修改；涉及企业安全生产、维护稳定、职工权益、社会责任等方面的重大事项；其他应当由党委（党组）研究讨论的重要事项。

为了把党的领导优势更好地转化为企业治理效能，2021年5月，中央办公厅印发《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》，中央组织部、国务院国资委党委印发《中央企业党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单示范文本（试行）》，从顶层设计上作出制度性规范，从治理架构上确保党委（党组）“把方向、管大局、促落实”、董事会“定战略、作决策、防风险”和经理层“谋经营、抓落实、强管理”有机统一。

2021年是国企改革三年行动实施方案的攻坚之年、关键之年，国资国企将把握好“一个抓手、四个切口”，紧盯三年行动方案提出的“三个明显成效”的目标，紧盯重点难点问题发力攻坚，力争今年年底实现国企三年攻坚任务的70%，推动国有企业改革三年行动取得决定性成效。

今年是建党100周年。郝鹏强调，要更加自觉从党的历史中深刻理解百年大党兴党强党的密码，更加深刻感悟姓党为民始终是国有企业的本色、红色基因始终是国有企业的根脉，更加深刻认识坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，坚持党对国有企业的领导，以新时代党的自我革命引领保障国资央企高质量发展。

（作者：国务院国资委研究中心研究员 张喜亮；记者：刘青山。来源：昆仑策网【作者授权】，原刊于《国资报告》2021年第7期）

电子邮箱：[email protected]

更多文章请看《昆仑策网》，网址：

http://www.kunlunce.cn

http://www.kunlunce.net