梁军：不管人管事，怎么管资本？——国企改革再评论之二十七

“管资本”与“管人管事管资产”

（《国企》杂志2014年7月号）

 

“管人管事管资产”是一个便于传播的通俗说法，准确的说法是“管资产和管人、管事相结合”。国资委内部对此相当明确，即通过“管资产”这一履行出资人职责的核心手段，实现对出资企业重要人事安排和重大经营事项的有效监管。这里所说的“管人”，是依法定程序对出资企业少数关键负责人的任免、考核与奖惩管理。既不是行政命令式管束，也不是对所有人的统管；这里所说的“管事”，也仅是针对涉及出资企业改革、重组与保值增值等重大事项的监管，绝非事无巨细的横加干涉。这些规定在《企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行规定》中都有明确的表述和界定。从管理的一般原理来说，不论是国有资本还是私人资本、跨国资本，“管人”与“管事”是实现“管资产”的必须条件。否则，“管资产”将成为一句空话。

“管资本”是十八届三中全会的一个新提法。这一提法的前后呼应是：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”其目的在于“加强国有资产监管”，又是在现有管理体制基础上的“完善”，并非对现有管理体制的否定。至于国有资本授权经营体制方面的表述，则可视为技术性的制度改进。

“管资本”与“管人管事管资产”，两者的关系是继承与发展的关系。既体现了对既有改革成绩的肯定，也蕴含着向更高目标发展的改革要求。

其一，“管资本”是对“管人管事管资产”成绩的肯定。

2003年成立国资委之前，国有资产不但在资产权属上归属于各个政府部门，而且对国有企业的人、财、物的管理权，也分割在各个职能部门手上。这不仅导致严重的政企不分、政资不分，而且导致多头管理、出资人权利分散，而无人承担最终责任的现象。成立国资委，就是要改变这种局面。国资委成立之初，要以直属特设机构身份，对这批产权关系、隶属关系、人员关系极其复杂的国有资产实行有效的监管，必须紧紧抓住“管人管事管资产”这个工作核心，才能有效地使之与原来的主管部门脱钩，才能有效地实行清产核资、划转重组、考核监管，才能使之逐渐向现代企业的公司形态过渡。国资委的十年监管历程，方向是正确的，监管是有效的，成绩是显著的。

习近平总书记在做三中全会《决定》说明时，是这样层层递进表述的：“全会决定坚持和发展党的十五大以来有关论述……全会决定提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管……经过多年改革，国有企业总体上已经同市场经济相融合。”因此，我们必须正确评价既有的“管人管事管资产”，正确理解“管资本”是在“管人管事管资产”基础上的自我完善行为，绝非否定过往和另起炉灶。

其二，“管资本”是在“管人管事管资产”基础上的发展。

国资委的“管人管事管资产”既是发展的产物，也是一个发展的过程。

在具体执行过程中，尤其是授权监管的早期阶段，为了实现“管资产”这一艰巨目标，可能会在一定程度上“管人”过死、“管事”过细。这要视当时的特定情况而定，不可一概而论。如果被监管企业的现代企业制度建设进展缓慢，内部监管不力，跑冒滴漏现象严重，甚至腐败问题高发，作为肩负重任的国有资产出资人代表，阶段性地超常规监管是情有可原的正常履职行为。如果在被监管企业的现代企业制度逐步建立以后，这种超常规监管依然没有改变，甚至严重影响了企业现代企业制度的建设，这才是需要我们加以重视解决的问题。当然，是否存在习惯于超常规监管，不适应被监管企业自我监管，或者因为利益作祟因素而不愿意放弃超常规监管，甚至回归到行政性、命令式监管，则更需要引起我们的警惕。

这里需要特别说明的是，国资委对被监管企业的“管人管事管资产”，与政府管理部门对国有企业的经济社会行为管理，性质不同，法律授权不同，手段也不同。前者是民商法规范的出资人权利监管，后者是行政法授权的公共管理。所谓解决政企不分问题，与国资委的“管人管事管资产”基本上不搭界。

其三，“管资本”是构建现代企业制度的重要抓手。

国企改革的总目标，是实现规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任。实现国企改革目标与国有资产管理体制改革密切相关。“管资本”正是统一国企改革与国有资产管理体制改革的关键环节。国有全资及其控股、参股企业中的国有“资本”，是国资监管机构履行出资人职责的法律依据，也是依据《公司法》及公司章程在出资企业股东会、董事会、监事会中主张权利的法律依据。同时，国资监管机构也只能依据《公司法》及公司章程，依据所投入“资本”的多少和比重，有限度地主张权利。如此这般，既建立了各方出资人在出资企业中的平等地位，也规范了出资企业在决策、管理、监督层面的行为，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。

由此可见，“管资本”绝不是要国资委只管“资本”的账面增减、内外腾挪和布局调整，而是要在市场经济体制语境下，更规范、更有效、更科学地“管人管事”。

其四，怎样从“管人管事管资产”向“管资本”过渡？

发展混合所有制，是从“管人管事管资产”向“管资本”过渡的一个有效途径。混合所有制最大的优势在于，不同所有制资本主体和不同法人投资主体交叉持股，形成相互监督与制衡的公司治理机制。这种监督与制衡表现为：一是公司各方权益所有者按照《公司法》和公司章程规定，在股东会、董事会、监事会中各自主张权利，约束国资大股东越过公司决策程序直接干涉“人”和“事”的监管能量。二是建立起相对公开透明的决策与监督程序，一定程度上避免公司决策层与管理层的“内部人控制”发生，自然也就消解了国资大股东对公司“人”与“事”的监管冲动。三是因为有私人资本的股东存在，因其对切身利益的高度关注，必然会积极主动地实施近身监督、直接监督和事前监督，也使得国资大股东减少了对公司“人”与“事”的监管压力。

但是，也必须看到法制建设在经济领域的滞后问题。这或将制约“管资本”的发育和发展。相对于其他经济法，《公司法》可能是最受忽视的法律。对于违背《公司法》的行为，存在有法不依、执法不严、违法难究的现实。举证困难、诉讼漫长、保全不力、违法成本低廉，使得不论是国有资本还是私人资本，更习惯于自己独资或控股，越过公司决策层直接插手“人”和“事”，既放心又省事。这也正是十八届三中全会提出要“全面深化改革”的大背景。国企改革与其他相关领域的改革要同步推进。法制建设不跟上（包括社会建设领域的商业文化建设），“管人管事管资产”现象必然还会延续。从这个角度来看，从“管人管事管资产”向“管资本”的过渡，是一个渐进的过程，而非一蹴而就。