梁军：国企改革理论创新，谈何容易？——国企改革再评论之二十五 - 昆仑策
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梁军：国企改革理论创新，谈何容易？——国企改革再评论之二十五
2020-10-16
原打算出一本书，书名叫《国企改革再评论》。把十年间公开发表的国企改革评论文章集合呈现，再以现在的观点与视角，对旧文所涉题材逐一进行二次评论。也许是因为批评味太浓，没有出版社愿意接单。在此连载，给听得见、听得进批评意见的人，留下值得深思的话题。
2014年4月9日、10日、15日、16日，我在《南方日报》上，一口气发表了4篇评论文章，题目分别是：《怎样正确推进国企改革？》《怎样准确推进国企改革？》《怎样有序推进国企改革？》《怎样协调推进国企改革？》。
这一组4篇关于国企改革的评论文章，我是比较满意的。我甚至自以为，刊发在中央“三报一刊”上，应该也是够资格的。从根本上来说，国企改革是一项理论性很强的实践行为。离开了正确的理论指导，实践难免（甚至必然）产生偏差。所以，尽管有相当多发表在“三报一刊”上的关于国企改革的文章，多数都是对现有政策和实践经验的规范化（或称格式化、常规化、学理化）解读，中规中矩，四平八稳，既缺乏直面矛盾的锐利，也缺乏创新意味，但还是硬着头皮必看无疑，每每卒读。当然，要在中央“三报一刊”上发文章，不是你自以为有思想、有创见就可以的，还有许多其他的考量。某种程度上说，文章越是有思想、有创见、有锋芒，越是难以通过编辑的审核关。对此我是理解的。于是，这一组颇“有思想、有创见、有锋芒”的文章，我第一时间想到的，所能依靠的，还是《南方日报》。理论部田东江主任没有打折，给我安排了四期连发。这是对我的充分信任和肯定，也是国企改革理论研究与宣传之幸事。写这一组评论文章，时间是在十八届三中全会之后的半年左右，2014年全国“两会”召开后不久。十八届三中全会之后，社会各界有一个学习、解读、领会、适应的过程，半年左右达到峰值，各方的共识日臻完善，哪怕是偏见也已定型。全国“两会”一如往常，成为观点交锋和话语权争夺的焦点时刻。该说的和不该说的，此时也暴露无遗。相对于那些规范化的解读文章，总该有一些深刻一点、务实一点的解读文章吧？相对于那些“低级红、高级黑”解读文章，总该有一些针锋相对、提神醒脑的解读文章吧？事后证明，这样一组评论文章，多少还是产生了一定的影响。有不少国资系统的领导对我说，就是在那个时间段，通过《南方日报》，看了这几篇评论文章，才发现在广东，在身边，还有这样一位立场坚定、认识深刻、论述有力的学者！然而，理论与现实之间，还是存在这样那样的、真实而又具体的差距。一位省国资委的领导建议我，将这一组评论文章，整合成一份向省领导建言献策的报告，以便从更高的决策层面更好地推动我省国企改革实践。于是，我将这4篇文章浓缩成一篇策论范式的决策建议报告，打算通过本部门系统上报。对此，我是有点耿耿于怀的。囿于规矩，具体原因和过程就不展开了。对于国企改革的理论创新，对于涉及国企改革的理论交锋与斗争（“斗争”这一词，我犹豫了很久，还是决定这样用），似乎引不起主流学界太高的关注，甚至还会给人以故弄玄虚、格格不入的印象。大家还是更习惯于上述那样“对现有政策和实践经验的规范化（或称格式化、常规化、学理化）解读”。因而，你就会缺乏向决策层建言献策的渠道，也会缺乏通过主流媒体向公众传达的机会。从这个意义上说，我打心眼里感激当年的《南方日报》！于是我想，在国企改革问题上，如果全国的智库机构，以及主流媒体，都那么一本正经、一板一眼，照猫画虎，照本宣科，哪里还有什么理论创新的余地嘛？我此前说过，我是领国家薪水的事业单位科研人员。我热爱科研工作，更偏爱国企改革研究。无需什么动力和奖赏，该当努力工作，自然乐在其中。我以为，这是从事科研工作能持之以恒，并最终走向成功的必备素质。然而，有没有好的环境条件支撑（平台、经费、项目、队伍等），过程和结果肯定大相径庭。国资系统的领导，看到我长期坚持国企改革研究，屡屡小有斩获，还以为我拥有多么可观的资源呢！反观那些以否定国资国企为己任的市场派学者，他们都有背后的力量自觉地为之“买单”。具体的表现形式与事例，我掌握不少，实在不便在此描述。
这里需要强调的是，到2014年4月，即我写下此4篇评论文章之时，习近平总书记在国企改革问题上所做的重要讲话和重要指示批示，虽有零星散落见诸报端，但还不多见。很多人不以为然。随后，在很多场合，主要是借视察国企的时候，在关于国企改革、国有经济、坚持公有制经济主体地位，及至坚持和发展中国特色社会主义问题上，习近平总书记频频重磅发声，系统而全面地阐述上述事关道路、理论、制度的重大问题与内在逻辑。到2016年7月对全国国企改革座谈会所做的重要批示，和2016年10月亲自出席全国国企党建工作会议并发表重要讲话，成为最重要的标志性节点。可以这样说，相当一部分理论与实践部门同志，到此时才如梦初醒。才知道我们在国企改革理论创新与实践探索问题上，与以习近平总书记为核心的党中央要求精神，曾有过这样或那样的偏差！有心的读者，可以将以下4篇评论文章的观点与建议，与随后的习近平总书记关于国企改革的重要讲话和重要指示批示做比对，与随后直至当下陆续出台的国企改革政策指向做比对，就可知当时能有这样的见地，能写出这样的文章，能顺利地发表出来，是多么的难能可贵！您可以不服，甚至嗤之以鼻。但是，文章摆在那里，现实政治大局摆在那里，我无需刻意谦虚。用电视剧《乡村爱情》里的一句经典台词来说，事情就是这么个事情，情况就是这么个情况。4篇文章，我合并在一起，字数超过6000字。但是，真的非常值得您花时间阅读。6年前，您错过了这样的思想精华，今天不应再错过了！您阅读的时候，一定要提醒自己注意，尽管会看到许多事后证明是对的，或事后才出台的政策文件表述，看着是那么眼熟，但这都是2014年已经发表的观点和建议，不是事后诸葛亮做的梳理归纳。
原文：
“怎样正确、准确、有序、协调推进国企改革”系列评论文章（《南方日报》2014年4月9、10、15、16日）“要正确推进改革，坚持改革是社会主义制度自我完善和发展。”“深化国企改革是大文章，国有企业不但不能削弱，而且还要加强。”——摘自习近平总书记系列重要讲话党的十八届三中全会之后，从中央到地方，全面深化国企改革呈现如火如荼的态势。我们既要看到举国上下的改革热情，予以鼓和呼；也要理解其中的急迫之情，提防忙中走偏差。习近平总书记在去年底视察山东时，紧跟着又在中央经济工作会议上一再强调，要正确、准确、有序、协调地推进改革。习近平总书记在三中全会上做《决定》起草说明时，刻意强调了对邓小平同志1992年南方谈话的理解：“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”邓小平同志这一段关于“举什么旗、走什么路”的高度概括，可以作为我们检视一切改革举措正确与否的标准。其中，坚持社会主义是原则，改革开放和发展经济是路径，改善人民生活是目的。发展经济具有一定的目的性，但是相对于改善人民生活这一目的而言，它只能是路径。以这样的原则和目的为基准，就不难发现什么是正确的国企改革方向，什么是原则性偏差，乃至“颠覆性错误”。习近平总书记说：“党的十八大精神，说一千道一万，归结为一点，就是坚持和发展中国特色社会主义。中国特色社会主义是社会主义而不是其他什么主义，科学社会主义基本原则不能丢，丢了就不是社会主义。”关于坚持社会主义原则，党中央已经反反复复强调很多次了，可总还是有一些同志重视不够、领会不深，表现在国企改革问题上丧失原则、迷失方向。比如：在对待坚持“两个毫不动摇”问题上，对发展公有制经济信心不足，不认同国有企业可以和市场经济相结合，因而表现出对发展非公有制经济单方面的“毫不动摇”，明里暗里主张“国退民进”；在对待国有企业的作用问题上，忽略了社会主义与资本主义的本质差别，总是拿欧美个别发达资本主义国家的数据来作比较，不仅要求“不断地”降低国有经济在国民经济中的比重，还要“严格地”控制国有企业经营领域和范围；在关于国有企业改革内容问题上，不是从“坚持改革是社会主义制度自我完善和发展”这一总纲出发，不按照“坚持和发展党的十五大以来有关论述”的要求，不是将工作重点和精力放在“完善国有资产管理体制”和“完善现代企业制度”这两个完善上，而是不断地怀疑、批评乃至否定现有的国企改革与国资监管大格局，在思想上和行动上倾向于另起炉灶、推到重来。十八届三中全会《决定》再次明确：“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。”社会主义国家的国有企业，除了满足于不同社会制度下国有企业一般意义上的“弥补市场失灵”和“提供公共服务”作用以外，最大的差别在于其“全民所有”的资本属性，通过相当占比的资本，确保相当占比的价值剩余归全民所有，抑制两极分化，实现共同富裕。遗憾的是，这一终极目的总是被忽略。比如：为了完成发展混合所有制经济的“任务”，只考虑国有资本引入私人资本的单向时间表，却没有给出国有资本进入私人资本的双向进度表。假以时日，一窝蜂之后，必然使得国有资本的“量”不足以支撑实现共同富裕之“质”；为了表现发展混合所有制经济的“诚意”，在并非扩张资本的前提下，将一些优质国有资本甚至国家垄断经营项目售卖给私人资本，这等同于将全民所有的账面赢利向少数人输送；为了片面地体现国有资本的“公共性”，将出售国有企业产权所得资金，投向本应由公共财政负担的基础设施建设，甚至用于填补政府地方债，将资本变成资金，将提供共同富裕可能的“活钱”，变成不再产生价值剩余的“死钱”。坚持社会主义原则与改善人民生活目的，两者紧密关联且高度统一，既高屋建瓴，又具体而现实。偏离了这个原则和目的，就不能保证路径的正确方向，就很容易变成为改革而改革，为开放而开放，为发展经济而发展经济。“要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进。”“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。”——摘自习近平总书记系列重要讲话十八届三中全会《决定》是一个全面深化改革的总纲领，关于国企改革的具体内容，只有不到九百字的原则性表述。如果不能深刻领会并准确把握其精神实质，仅从字面上各自理解，甚至被别有用心的理论所误导，难免不会发生“一旦出现就无法挽回、无法弥补”的“颠覆性错误”。研读这仅有的不足九百字内容，结合整个《决定》指导思想，对照十八大精神，以及十五大以来的有关论述，不难得出一个逻辑清晰、一脉相承的国企改革路线图——所有的改革举措，都是围绕完善国有资产管理体制和完善现代企业制度而展开，以不断增强国有经济活力、控制力、影响力。具体到改革的细则，必须使之能够促进真正意义上的政企分开、政资分开，能够促进国有资产拥有更健全的决策、执行、监督体系，能够促进市场在国有经济资源配置中发挥决定性作用，能够促进微观国有企业建立有效制衡、协调运转的公司治理机制，能够促进各种所有制资本相互融合、共同发展的良好局面，能够促进形成让人民群众参与监管并共享国企改革成果的制度安排。以上这些改革细则要求，相互作用与促进，互为条件和因果，形成一个有机的国企改革工程系统。任何一项细则设计偏差，都有可能导致整体改革的“脱轨”。混合所有制经济是实现基本经济制度的一种重要形式，但绝对不是唯一的形式。因此，不能以是否混合与混合多少来衡量改革的态度与程度，必须实事求是，见机行事；混合所有制经济表现为各种资本交叉持股、相互融合，是为了取长补短、相互促进、共同发展。因此，不能是国有资本单方面开放，必须双方都“有进有退”，各取所需；发展混合所有制经济的目的之一是放大国有资本功能，带动非公有资本共同发展，实现“两个毫不动摇”。因此，在整体结构上不能完全没有底限，不能为了激发非公有制经济活力和创造力，而削弱国有经济的控制力和影响力；发展混合所有制经济固然有可能带来诸如放大功能、保值增值、提高竞争力的效果，但也绝非“一混就灵”，理论上和实践上都存在导致两败俱伤的结局。因此，关键还是要共同努力，建立完善的现代企业制度，从整体上改善我国的公司治理环境和水平；员工持股并不是改善经营绩效的唯一有效途径。如果在强约束缺失的情况下一味地使用持股激励，极有可能因人性的贪婪而导致企业管理上的“滞胀”，而且还会带来新的社会不满与不稳定因素。“管资本”的真实含义，是依据《公司法》和公司章程，通过公司股东会、董事会、监事会等议事、决策和监督程序，规范行使和依法保障国有资本出资人的权利，这些权利当然包括“管人、管事、管资产”。因此，深化国企改革并不是要国资委当甩手掌柜，而是要当好掌柜，使管理更科学、更严谨、更到位；国资委是法律授权的国有资产出资人代表，是直属特设机构，不是政府组成部门。它是国有企业参与公平市场竞争“运动员”的“领队”加“教练”，绝不是什么“裁判员”，它不具有偏袒国有企业的公权力。所谓政企分开、政资分开中的“政”，是指具有公共管理职能的政府组成部门，以及其通过行政手段直接干涉国企独立市场化运营的行为，而非国资委履行出资人职责的正当、正规、正常行为；所谓去行政化，是指国资委运用市场的手段而不是行政的手段，以出资人的身份而不是上级机关的身份，以发挥企业独立自主性的途径而不是大包大揽集权于自身的途径，实现有效监管、管而不僵；无论是通过国有资本投资运营公司的三层次监管，还是现有的二层次监管，乃至类似中信集团整体注入香港上市公司中信泰富的直接持有上市公司股权，国资委都是国有资本保值增值的第一责任人，对这一点不应该有任何的怀疑和动摇。
“要有序推进改革，避免在时机尚不成熟、条件尚不具备的情况下一哄而上。”“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。”——摘自习近平总书记系列重要讲话关于有序推进改革，习近平总书记有更细致的表述：“该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。”国企改革是现在进行时，很多理论探索与改革实践都正处于动态行进之中，一下子很难区分哪些是现成的规律，哪些是有待验证的试点，哪些还需要“喊破嗓子”进行理论创新，哪些可以“甩开膀子”放手大干。但是，只要把握住正确的改革方向，正确领会党中央的改革精神，再结合手头的工作和长期的思考，就可以梳理出一份改革工作清单来。国资委的直属特设机构身份和监管架构，不能因增加了监管层次而有所削弱。尤其是在地市层级，不得擅自改变国资委直属特设机构性质或与政府部门合并；关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，不得擅自搞股权多元化。已经是混合所有制的，不得擅自降低国有资本股权比例；涉及政府定价范围的重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断国有企业，不得擅自改变国有独资或国有控股格局；按照国家统计标准确定的大型国有及国有控股企业，不得擅自借“允许混合所有制经济实行企业员工持股”之名，直接或变相向管理层转让股权。推进实施经营性国有资产集中统一监管，实现完全彻底的政企分开、政资分开；推进国有企业公司制股份制改造、改组，所有国有企业必须建立起规范化的公司治理结构；加快国有企业历史存留社会负担的剥离，彻底解决企业办社会的不合理现象；合理组建或改组原有企业集团，授权其开展国有资本运营和投资业务；加快国有资产合理流动和重组，调整国有经济布局，淘汰落后产能，培育大型国有企业集团和跨国公司；实行不同性质、功能和竞争度的国有企业分类监管，有条件的要实行一企一策，调高监管针对性和有效性；推进职业经理人制度和劳动用工制度市场化管理，真正实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。所谓企业员工持股，是全员持股，还是仅限于管理层与核心科技骨干持股？是仅限于混合所有制经济，还是其他形式的国有企业也可以？如果仅限于混合所有制经济，混合的比例达到多少才允许？是企业员工出资购买，还是实行股权分配？如果国资委允许，而非公有资本股东不同意该怎么办？上述问题在没有得到成熟经验之前，切不可盲目推开。针对国有企业的绩效考核和薪酬激励，是否可引入独立第三方评价？国有企业的独立董事或外派监事，是否可引入由群众组织或人大、政协推选的代表？带有一定垄断性质的大型国有企业，是否一定要将其拆分才能实现效率提升和有效监管？公共服务领域涉及价格敏感的国有企业，是否一定要实行完全市场化运营？国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。依据“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作”和“地方政府对本级人民代表大会负责并报告工作”的宪法规定，根据十八届三中全会《决定》关于“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”的要求，应增加人大对大型国有及国有控股企业转让重大财产、国有企业管理层薪酬指导标准等与民众切身利益密切相关事项的审批（国有资本经营预算已列入人大审批范围）。
“要协调推进改革，注重改革的关联性和耦合性，把握全局，力争最大综合效益。”“如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。”——摘自习近平总书记系列重要讲话十八届三中全会后启动的国企改革，最大的特点以及最大的优势在于，它将不仅仅是国企领域的改革，而是与经济、政治、文化、社会等领域协调并进的全面深化改革。因此，我们必须站在更宏观、更全面的高度和角度，既要从外部看国企存在的内部问题，也要从内部看制约国企改革与发展的外部因素，找到解决问题的钥匙。通过梳理30多年来，尤其是1999年十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》以来的国企改革历程，总结经验教训，查找问题根源，结合当前形势，勇于开拓创新，归纳出以下几个方面需要协调推进。在以管资本为主加强国有资产监管，积极发展混合所有制经济的新形势下，必须加紧研究党对企业的领导将会发生哪些管理结构上的变化。其中主要包括三个变量。一是国有企业董事会将成为决策核心。企业董事会中的非国有股东或独立董事，将会越来越强硬地依据《公司法》和公司章程主张权利，党的组织如何在《公司法》和公司章程的约束下发挥企业重大决策领导核心的作用？二是国有企业管理层将职业经理人化。党管干部、党管人才原则将会越来越明显地与企业董事会意向相左，党的组织如何在《公司法》和企业章程的约束下发挥选人用人的主导作用？三是国有企业员工将完全市场化选聘。员工的维权意识以及自利倾向，将会越来越激烈地与企业利益发生冲突，党的组织如何在《公司法》和企业章程的约束下，保持对工会组织的绝对领导，并有效协调企业与员工的利益？国有资产国家所有即全民所有。真正具有出资人主体意识的，并不是虚拟的国家组织，而是具体的每一位公民。要真正化解国有企业的“委托——代理”矛盾，必须唤醒公民的出资人权益意识，并在制度设计上予以体现和保障。人民代表大会是破解国企改革世纪难题的重要推动力量。人大应倾听民意、代表民意，主动作为，有所作为。人大的作为主要体现在两个方面：一是行使立法权，就完善国有资产管理体制发挥立法作用。目前仅有湖北、山东等极少数省由人大通过了地方性的企业国有资产监督管理条例，并将前文所述的经营性国有资产集中统一监管问题予以法律确认。还有前文所述的关于对大型国有及国有控股企业转让重大财产、国有企业管理层薪酬指导标准等问题的立法与审批，都应该予以统筹考虑；二是行使监督权，监督政府以及代表政府履行出资人职责的机构履行职责。当今的行政体制设计确实存在“部门利益法制化”的现象，这在国资监管领域表现比较突出，这就更加需要人大发挥最高权力机关的监督作用。针对政府国有资产监管机构和具体的国有企业、国有资本、上缴收益，监督什么？怎样监督？人大的这一作为，将直接改变现有的国资监管困局。发展混合所有制经济，保护国有产权和私有产权不受侵犯，抑制商业腐败，维护公平竞争，所有这些都直接依赖于司法的公平性和有效性。但凡市场经济成熟的经济体，都与其法制建设密切相关。有力的司法保障，不仅对发展非公有制经济有重大意义，也为促进全面深化国企改革提供良好的外部环境。司法部门应与人大立法机关、政府有关部门紧密配合，围绕十八届三中全会《决定》精神，积极主动地审查、清理、修订、增订、解释与市场经济建设相关的法律法规，建立更加有效的司法保障体系，营造更加完善的市场经济环境。除此之外，还有财政部门统筹国有企业上缴收益的分配方式问题，人社部门统筹包括国有企业在内的收入分配制度改革问题，国土部门统筹国有企业“三旧”改造项目的政策问题，等等，皆需要各方面各部门主动作为，齐头并进，才有可能形成合力与推动力，使国企改革有序、协调、稳健地展开。
（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”）【本公众号所编发文章欢迎转载，为尊重和维护原创权利，请转载时务必注明原创作者、来源网站和公众号。阅读更多文章，请点击微信号最后左下角“阅读原文”】
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