梁军：市场派的底牌，我早就看到了——国企改革再评论之十八

原打算出一本书，书名叫《国企改革再评论》。把十年间公开发表的国企改革评论文章集合呈现，再以现在的观点与视角，对旧文所涉题材逐一进行二次评论。也许是因为批评味太浓，没有出版社愿意接单。在此连载，给听得见、听得进批评意见的人，留下值得深思的话题。

国企改革的重点、亮点、关联点、疑点和着力点

（《国企》杂志2013年12月号）

三中全会《公报》和《决定》下发后，各地国资委对今后国企改革的走向十分关注。广东省国资委率先组织省内资深国企改革专家对《决定》和《说明》进行研讨与分析。广东省社科院副研究员梁军以多年的研究心得，为此做了一份详尽解读，得到了广东省国资委相关领导的肯定。在《国企》看来，这堪称是十八届三中全会以来有关国企改革的最全面、最完整的解读。

为此，本刊记者对梁军进行了专访，将国企改革的重点、亮点、关联点、疑点和着力点，为《国企》读者一一道来。相信这有助于各级国资委及各地企业在学习贯彻《决定》的具体工作中，紧紧抓住全面深化改革的重点，全面审视涉及国企改革的内容，围绕重点依次梳理出可以马上开展的、需要协同推进的、应该尝试突破的、必须谨慎对待的各项工作路线图和时间表，从而为国有企业的健康发展赢得先机。

《国企》：《决定》对全面深化国企改革做出了一系列重要部署。在这一系列部署中，您认为国企改革的重点是什么？

梁 军：《决定》从起草到最后通过，一定存在各种不同意见的讨论乃至争论，尤其是在尚未取得基本共识的国企改革领域。这在习近平总书记所做的说明中能看出一些端倪。

在我看来，《决定》涉及国企改革领域的内容尽管非常简练，但相当丰富。在第一板块的总论部分就提纲挈领地有所阐述；在第二板块的分论部分，在排第一位置的经济篇第一条“坚持和完善基本经济制度”部分，做了集中、全面的阐述；在其他各章节部分，都有一些涉及国企改革的相关阐述。

这说明：第一，国企改革仍然需要顶层设计与摸着石头过河相结合；第二，实践过程中依然要回答举什么旗、走什么路的问题；第三，改革的真功夫在于对细节的准确把握和实施。

《决定》指出，全面深化改革的重点内容仍然是经济体制改革，核心问题仍然是处理好政府和市场关系。国企国资处于政府与市场的中间。因此，全面深化国企改革的重点就是一句话：处理好与政府的关系和与市场的关系。

——在处理与政府的关系中，解决政企不分、政资不分问题。坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，完善国有资产管理体制，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

——在处理与市场的关系中，解决公平竞争、共同发展问题。坚持市场化改革方向，发挥市场资源配置的决定性作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。

需要注意的是，与政府的“分开”和与市场的“结合”，要把握住四点。

一是政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能的分开，而不是国有资产所有权与国家及全体人民分开，亦即不能搞全盘私有化或变相的私有化。

二是在去行政化、与市场经济结合的过程中，国企国资拥有更健全的决策、执行、监督体系，而不是另一种形式的“所有者缺位”。

三是国企国资市场主体地位的强化，不能以牺牲服务于国家战略目标为成本代价。

四是所有的改革努力，必须以增进人民福祉、促进共同富裕为终极目标。如果我们的改革措施，看似完美无缺，满足市场化的所有预期，但是最终指向了国有资产在国民经济比重中越来越少，或产生了“一放就乱”的倾向，或最终仍旧是国企自身独享改革发展的红利，改革就是失败的。

《国企》：《决定》本身并不是类似于十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》那样专门性的国企改革文献，因此在一些改革方向、领域和环节上，只有非常简练的概念表述，以至于很多媒体认为，此次关于国有经济改革方面的内容没有实质性突破。在您看来，《决定》有哪些新提法和新变化？

梁 军：对照历届党代会决议，参考中国人民大学张宇教授的提法，我认为此次《决定》有许多亮点。

1.提出“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。

——这是从管理具体资产、实物、人员形态的“企业”，向管理资本股权、重点行使公司股东权利“出资人”身份转变的信号。这意味着，在建立健全现代企业制度公司治理条件下，大量国有资本运营公司和国有资本投资公司以下层级的混合所有制的企业，即使仍然是国有控股，但是其“国有企业”的身份和现行管理方式将发生质的变化。

2.对国企国资经营的目标进行了阐述，提出“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。

——此前的中央文件关于国有经济控制范围的表述，用“行业”和“领域”的概念，容易产生所谓的“一般竞争性行业”和“一般竞争性领域”是否该退出的争议。《决定》的范围表述，更多是强调了“功能”和“作用”，巧妙地规避了“进”与“退”的纠缠，使国企国资的发展定位和目标更加清晰、科学。

3.对国企国资的性质和作用作了新的阐述，提出“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”。

——国企国资“全民所有”的性质，在以往的中央文件里已有表述，但是这一次和“保障人民共同利益”的作用一并提出，具有全新的含义。这意味着在阶段性完成国家赶超战略，步入中等收入国家发展阶段的当下，让国企国资作为全民所有的“资本”，让全体人民分享资本的红利，既是破解“中等收入陷阱”的手段，又是社会主义制度本源的回归，是对“靠什么来实现我国经济社会快速发展、在与资本主义竞争中赢得比较优势”之问的解答。

4.肯定了国有企业市场化改革的成就，明确“国有企业总体上已经同市场经济相融合”。

——对这一点的解读也很关键。35年来的改革开放，尤其是十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，十五届四中全会确定国企改革的基本方向，十六大以后建立了国资监管新体制以来，国有经济改革发展所取得的伟大成绩，增强了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。但是，国内外总有那么一股力量，试图否定国有经济改革发展的成就。《决定》这个评价，明确地表明了党中央的立场和态度。正如习近平总书记的《说明》：“全会决定坚持和发展党的十五大以来有关论述”。下一步的国企改革，是在既有成绩基础上的全面深化，是不断地“完善”，不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。

5.提出了国有企业改革的目标，“以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。”

——与此前的中央文件要求相比，《决定》更加关注以推动国有企业完善现代企业制度为改革目标，不再刻意要求国企国资体量上的“大”和表面形式上的“强”，而是要求体格上的“健康”和可持续发展能力。这一新提法抓住了全面深化国企改革的核心目标和内在价值。

6.在界定不同国有企业功能的基础上，提出了国有资本改革的具体要求。“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。自然垄断行业国有资本继续控股经营，同时要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，规范企业的行为，提高经营的效率。”

——这一具体要求，在习近平总书记的《说明》中有比较针对性的背景，即“抓住重点，围绕解决好人民群众反映强烈的问题，回应人民群众呼声和期待，突出重要领域和关键环节，突出经济体制改革牵引作用。”同时，把该项内容的改革与政府改革联系在一起，突出了改革所需要注重的系统性、整体性、协同性问题，抓住了改革的核心要领。

7.提出要“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。”

——这一条依然是关注推动国有企业完善现代企业制度。但是，关于职业经理人制度的提法，可能预示着国企国资在人事管理制度上的重大变革。一旦推行职业经理人制度，现有的国资监管、考核、聘用、薪酬、激励等众多受现行体制限制的改革瓶颈，都将迎来革命性的突破。

以上这些新提法和新变化，总的思想是要进一步推进国有资产和国有企业的市场化改革，实现公有制与市场经济的更好结合，发挥好国有经济的主导作用，使社会主义制度的优越性更加充分地发挥出来。

《国企》：国企改革是经济体制改革的核心，同时又与政治、文化社会、环境等方面改革紧密相关。我们发现《决定》中其他章节里也散落着一些涉及国企改革的内容，如何理解这些内容呢？

梁 军：一些涉及国企改革的内容的确散落于其他章节里，也应当引起我们足够的关注。这些内容计有：

1.“严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为”，“逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套”，“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨”。

——这对于地方国企国资习惯于享受当地政府各种或明或暗政策优惠的做法有所影响。

2.“保障农民工同工同酬”，“着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”

——这对一些国企内部不规范的用工制度和不合理的工资结构会有所影响。

3.“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”

——地方国企国资的主要投资与经营领域就是城市基础设施。要坚决反对将有较强赢利能力的项目用来招商引资，却将没有太大赢利能力的项目交由国企国资承担社会责任（比如城市周边高速公路项目）。在该领域，国企国资要发挥《决定》中主推的混合所有制作用，吸纳社会资本进行混合运营，统筹管理，降低边际成本。

4.“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”

——这是国企国资全民所有属性的回归。这里用“加强”概念，并无具体规划，说明人大尚不具备这样的意识和能力。但是，这一定是国企国资改革的重大突破口。

5.“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”，“继续推进国有经营性文化单位转企改制，加快公司制、股份制改造。对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。”

——国有文化资产历来都是党委直接监管的领域。这里提到党委和政府两个平行的概念，可以理解为共管，也可以理解为向政府即国资委集中统一监管过渡。这取决于各地对经营性国有资产集中统一监管的进度和力度。现在一些省市的委托监管，事实上已经奠定了集中统一监管的格局。破解此局，要关注对“探索实行特殊管理股制度”的理解。所谓特殊管理股，应该是指西方国有公司治理中的“黄金股”。意思是国资委集中统一监管文化国企国资，但赋予党委占比极少（如1%）的黄金股，在股东会或股东大会表决中（如涉及导向）有权一票否决。

6.“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”

——合理的监管格局是：国资委集中统一监管经营性国有资产，国土资源部门集中统一监管自然资源资产，财政部门集中统一监管行政资产和国家预算。其中自然资源资产的开发利用，原则上需经过公开招投标有偿获取，各种所有制企业一律公平竞争，标的所得即时转入财政部门监管。行政资产不得进行任何经营。一旦转为经营性，即时划转由国资委监管。国资委的准确名称，应在适当时机改为“国有资本监督管理委员会”。

7.“完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系。”

——取消国企行政级别后，党政部门与企业高级管理人员仍可相互转任；取消对公务员参评专业技术职称的限定，使高素质人才在各个行业或领域顺畅流动，实现类似美国的“旋转门”制度设计，将对国企国资产生重大利好，使党管干部、党管人才与市场经济体制无缝对接。

《国企》：您在解读中曾称，《决定》中有一些“或激进或保守或清晰或模糊”的表述。在我看来，这些表述往往对应着国企改革实践中的一些疑点，对此您如何看待？

梁 军：《决定》中的确有一些“或激进或保守或清晰或模糊”的表述。对于它们的理解，可能方向相同，但若做法不同，程度不同，存在着一定的量变差异，积攒过多后很容易产生质变，导致结果完全不同。因此，一些改革实践中的疑点有必要厘清。这些疑点主要有以下几方面。

1.“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”

——产权问题一直是国企改革的漏洞。长期以来，一直在说国有资产的产权不清，因此在清晰其产权的改革中，大量国有资产流失，“清晰”到私人手中。其实，任何一家国企的产权，或其参股、控股的股权，都是非常清晰的，就是国家所有。“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权”“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益（《企业国有资产法》第三、第四条）。

从法律上讲，国有资产经手的所有部门、个人，不管经营管理了多长时间，不管对资产增长有多大贡献，不管曾有过多少资产投入（个人除外），不管隶属关系多次变更后扯不清楚，产权就是国家所有。根据《企业国有资产法》的解释，地市县说不清楚的就归省级政府裁决，省级政府说不清楚的就归国务院裁决。然后再实行资产（股权）划转，确定归属资产管理公司。必须警惕任何以“产权不清”为理由实行私有化的行为。

2.“积极发展混合所有制经济”

——混合所有制并不是一个新名词，也不是一个新举措，甚至不是一个严谨的法律概念。为什么《决定》会将其作为一个重要的内容提出来呢？

解释可能有两个：一是市场派撼不动“公有制为主体”的基本经济制度，转而采取变相的“稀释”，留下一个没有标明混合“程度”的豁口；二是中央确实还没有找到国企国资因“所有者缺位”而导致监管不力的良策，通过混合所有制引入其他“到位”的“所有者”来共同监管，不失为权宜之计。《决定》高调肯定和提倡，可能会诱导在具体每一国企身上的“国退民进”，引发各地大规模的资产重组，尤其是针对那些没必要引入战略投资者的优质项目。另外，《决定》没有明确国资在混合所有制企业所占股权比重的底线，各地在实践中必定五花八门，也有可能不了了之。

3.“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”

——员工持股肯定不是提高企业管理效率和员工积极性的必须条件。为什么员工在私营企业不持股却依然兢兢业业努力工作，在国有企业不持股就不能有效调动其积极性？这在管理学和公司治理原则中是站不住脚的。如果是小型公司如家庭作坊式企业，员工持股可能会具有激励作用。但是当企业发展壮大，股权多元化，尤其是成为上市公司以后，员工持股从来就不是一种主要的管理激励手段，它只对少数高级管理人员和核心技术人才有正相关的作用。所谓“资本所有者和劳动者利益共同体”，是西方经济学“有恒产者有恒心”假设理论对中国国企改革的严重误导。《决定》有此一说，一定会撩起现有国企员工对持股的心理预期，结果可能更糟。

4.“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”

——关于国资委和企业之间设不设资产管理公司和资本运营公司问题，历来就有争论。有说法认为，国资委不能一身二任，既当“婆婆”又当“老板”。国资委应该专心做好“婆婆”，管好资产管理公司和资本运营公司即可，企业的事交由资产管理公司和资本运营公司按照市场化的方式去管理。

问题在于，国资委本身不能很好地解决“所有者缺位”的难题，资产管理公司和资本运营公司就能有效化解了吗？从委托代理链条的角度来说，多一层授权机构，就增加了一层弱化的几率。如果没有拿出切实可行的管理约束制度来，将来的腐败将主要集中在资产管理公司和资本运营公司这一级，再往下到具体企业层面，将更加监管失控。

这个疑问同样反映在社保基金身上。凭什么说国资委管不好的事，到了社保基金手上就能管好？社保基金也是受委托代理者，也同样存在“所有者缺位”之惑。以社保基金的监管架构和人员构成，腐败漏洞只会更大。

5.“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二○二○年提到百分之三十。”

——这一提法在一定程度上满足“围绕解决好人民群众反映强烈的问题，回应人民群众呼声和期待”要求。但是，并没有抓住问题的关键。

国有资产国家所有即全民所有，国资委以出资人身份，依法对出资企业享有资产收益的权利。资产收益收取以后，按照政府或人民代表大会的意图，用于保障和改善民生或其他用途。但是收取资产收益的方式、方法和尺度，应该根据《公司法》或出资企业章程的规定来施行。出资企业该上缴的资产收益，必须依法依规足额上缴；确实无法上缴或不宜上缴的资产收益，强行收取则无异于杀鸡取卵。

正确的做法是：只要是以公司形态正式注册运营的国有企业或控股、参股企业,产生了利润，按照《公司法》及公司章程的规定，由公司股东会或董事会决定实施分红方案，向国资委上缴资产收益。国资委根据实际情况授意股东会或董事会,对经营业绩好的国企作出多分红的决定,对经营业绩不好的国企作出少分红甚至暂不分红的决定。人为地制定一个30%的比例，并不符合现代企业制度的基本要求。这或许可以视为党中央认同当前国资委监管不力、承认国企国资利益集团事实存在的一个无奈之举。

6.“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”。

——这里的两层意思其实是相互矛盾的。水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域，哪一个不属于重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节？既要放开竞争性环节价格，又要政府定价，实际操作该如何取舍？

这一段在“加快完善现代市场体系”部分表述的内容，实际上是对“坚持和完善基本经济制度”部分的一句话“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”的呼应。背后的因素在于，市场派及其西方跨国公司、大型私人资本所批评的行为、指出的弊端和提出的改革策略，都是冲着上述领域的国企国资而来。即使在成熟的市场经济体系内，上述领域形成垄断格局也是必然的。防止垄断危害市场行为发生，关键在于立法规制和政府监管，并不在于放开竞争。所以，《决定》中对此又表述为“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革”。如果政府监管到位，为何一定要将属于全民所有的优质资本拆分，让极少数私人乃至外人进入？这样的矛盾表述，充分体现了两种立场、两种思想、两种主张的交锋与妥协。

《国企》：理论先行的目的是服务更广泛的实践。公报和《决定》出台后，各地各单位都在紧锣密鼓地消化吸收中。那么，围绕国企改革的核心目标，我们如何找到政策落地的着力点？

梁 军：全面深化国企改革的重点是“处理好与政府的关系和与市场的关系”。围绕政企分开、政资分开、推进市场化这一国企改革核心目标，我认为今后国企改革的着力点如下。

1.坚决推进经营性国有资产集中统一监管。不论原来的隶属关系如何，也不论行业性质有多特殊，只要是取得企业法人资格的国有企业，以及国有企业所控股、参股的国有资产，都必须接受国资委的集中统一监管。明确政令，严肃法纪，禁止政府组成部门直接经营企业。

2.限制政府的公共管理权力直接介入企业经营。政府的经济社会发展意图，应通过国有股东的权利表达机制向国企传导，不得以政府红头文件的形式干预国企自主经营行为。国资委通过有效的考核机制，引导国企服从国家大局，履行社会责任。

3.坚持国资委的直属特设机构性质和定位。按照《企业国有资产法》的法律框架独立运作，监管行为逐步摆脱行政化色彩，向半市场化及完全市场化过渡。探讨国资委组成人员逐步向专业化、精英化转变。实施与国资监管作用相匹配的考核标准与激励机制，打造一支专事国有资产监管和运营的市场化专业队伍。

4.逐步强化人民代表大会的外部监管职能。国资委在接受政府行政管理的同时，要主动接受人大的质询和检查，还应建立接受全社会监督的正常渠道和机制。推动人大发挥直接代表民意并表达民意的作用，建立开放式、直达式、一站式的监管信息收集、反馈、督办、弹劾机制，发动全体公民对国资监管与运营进行全方位监督。

5.探索改进企业党组织的工作内容和活动方式，以及发挥政治核心作用的新途径和新方法。探索党管干部与现代企业制度激励、约束机制之间的有效融合。坚决推进国企人事制度改革，逐步实现国企高级管理人员完全市场化选聘。通过试行第三方人力资源评价和薪酬标准制定方式，避免暗箱操作，科学选人用人，化解社会的负面情绪。

6.探索建立国有资本经营收益全民共享机制。加强国有资产预算管理，扩大国有资产经营收益的上缴力度；明确国有资产经营收益与财政预算之间的分配比例，并建立两者之间机动的调配关系；试行国有资产经营收益补充社保、医保及国民分红方式和途径，争取国企改革与发展的最大民意支持。

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