乔新生：必须高度重视海南自由贸易港政策联动效应

乔新生：必须高度重视海南自由贸易港政策联动效应

2021-04-28

【摘要】国务院各部委出台了一系列支持自由贸易港区建设的政策。这些政策之间是否相互匹配，如何充分发挥推进海南自由贸易港区建设各项政策的联动效应，这是海南自由贸易港区建设者需要认真注意的问题。海南自由贸易港区建设的核心不是大项目，而是体制机制改革。海南自由贸易港区建设不是政府主导，而是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。海南应当尽快成立自由贸易港区建设管理委员会，确保海南自由贸易港区建设始终朝着正确的方向稳步前进。

国务院各部委出台了一系列有助于加快推进海南自由贸易港建设的政策。这标志着海南自由贸易港区建设正快马加鞭，同时也标志着国务院各部委决定在海南自由贸易港区进行各种政策实验，为全国深化改革积累经验。

无论是中国人民银行等有关金融监管部门出台的金融监管改革政策，还是社会保障部门出台的加快社会保障体制改革的文件，都充分说明，中央对海南自由贸易港区寄予厚望。海南自由贸易港区改革牵动着全国亿万人民的心。海南自由贸易港区改革的成败，关系中国现代化前途和命运。

然而，正如人们所看到的那样，无论是国家发展和改革部门出台的相关文件，还是国家商务主管部门出台的有关政策；无论是国家金融监管机构制定的加快金融体制改革的措施，还是人力资源和社会保障部门出台的社会保障体制改革办法，都旨在从某个方面突出重围。从自由贸易港区试验性质角度来看，这些政策措施都是可行的。但是，从海南自由贸易港区整体发展的角度来分析，必须充分考虑各项政策之间的联动效应，因为只有这样，才能确保海南自由贸易港区建设不会走弯路。

首先，国务院各部委出台的各项政策之间是否相互匹配，这是值得高度重视的问题。如果单兵突破，那么，有可能会出现政策不匹配的现象。只要了解经济学常识，都知道财政税收政策和货币政策之间存在着相互制约关系。如果国家财政税收政策和货币政策之间相互匹配，那么，可以产生相互促进的作用。反过来，如果国家财政税收政策和货币政策没有形成合力，那么，实施过程中有可能会相互摩擦甚至相互抵消。譬如，如果政府实行轻徭薄赋的政策，大规模减轻企业的税收负担，可是金融监管机构却紧缩银根，企业资金使用成本大幅度增加，那么，企业经营仍然面临巨大困难。这只不过是政府各部门政策相互抵消的一个简单例子。由于政府政策内容复杂，因此，了解政府政策之间的关系，对于海南自由贸易港区健康发展至关重要。

国家的政策包括产业政策、竞争政策、财政政策、税收政策、货币政策、住房政策、医疗政策、教育政策等。这些政策之间盘根错节，相互制衡。国家之所以在海南自由贸易港区大胆实验，就是要突出重围，在各项政策形成的现有网络之间寻找突破口，以创新改革的精神，加快我国经济体制、社会体制、文化体制改革的步伐。

事实证明，海南自由贸易港区各项政策实施过程中，已经出现了政策相互匹配的问题。譬如，国家鼓励重点高等院校在海南设立分支机构，实行联合办学。这是我国高等教育体制改革的重要内容，也是提高海南教育水平的必要之举。但是，正如人们所知道的那样，无论是我国的高等教育法，还是我国对外合作办学规定，都存在许多约束性的条件。国家鼓励重点高等院校在海南设立分支机构，目的就是要促进海南自由贸易港区教育发展，培养高素质的人才，加快海南自由贸易港区发展的步伐。可是，如果在引进国外高质量大学过程中，没有解决我国现有的人事政策、教育政策中存在的问题，这项改革很可能会半途而废。

广东高度重视人才的作用，希望充分利用自己改革窗口优势和资金优势以及区位优势，建设世界一流的科技大学。可是，南方科技大学创立过程中出现的问题充分说明，如果没有从根本上改变我国的教育体制，要想单独建立世界一流科技大学非常困难。痛定思痛，深圳市决定采取联合办学的方式，与香港科技大学、香港大学等高等院校联合设立分支机构，并且引进国内一流大学在深圳创办研究院。广州市直接与以色列等一些国家合作设立科技大学，专门培养理工科学生。国家之所以鼓励在海南自由贸易港区合作办学，也是充分吸取广东省高等教育经验和教训，期望借助于优质教育资源，促进海南高等教育发展。可是，如果在高等教育发展过程中，没有考虑到教育政策特别是高等教育政策与其他政策之间的衔接问题，那么，这项措施要想真正贯彻落实并且结出硕果，将会面临非常大的困难。

充分考虑各项政策之间的相互衔接问题，就是要在总结国务院各部门促进海南自由贸易港区建设政策的基础之上，提请立法机关尽快完善我国法律制度体系，中央全面深化改革委员会进行顶层设计。因为只有这样，才能确保国务院各职能部门政策相互协调而不是相互抵消。

其次，海南自由贸易港区建设必须打破传统的思维定势，解放思想，树立全局观念。

推动海南自由贸易港区建设的动力主要来自于海南省和国务院各部委。但是，正如人们所看到的那样，政府主导制定自由贸易港区改革措施，很容易出现“挤出效应”。通俗地说，由于政府高度重视，国家高强度投入，因此，可以在很短的时间内，加快海南自由贸易港区建设的步伐。但由此带来的问题是，海南自由贸易港区建设有可能会背离改革初衷。

海南自由贸易港区建设必须有政策支持。但是，如果过多依靠政策，那么，必然会出现路径依赖，海南自由贸易港区建设就会忽视或者削弱市场在资源配置中的决定性作用。自由贸易港区主体是企业，只有充分发挥市场主体积极性和主观能动性，才能确保海南自由贸易港区建设不会偏离正确的方向。企业在自由贸易港区建设过程中应当扮演至关重要角色，因为只有这样，海南自由贸易港区的建设才不会出现政策导向，海南自由贸易港区才不会成为政府规划的自由贸易港区。

作为转型国家，中国在自由贸易港区乃至自由贸易区建设的过程中，不可避免地会充分发挥政府的作用。但必须指出的是，无论是中央政府各部委出台的有关政策，还是海南省政府制定的促进自由贸易港区发展的各项措施，客观上都是政府推动改革。政府营造良好的营商环境，对于吸引投资者具有非常重要的意义。正确的做法是，彻底改变海南自由贸易港区的监管思路，鼓励投资者根据自己的意愿，在海南自由贸易港区充分发挥积极性和主观能动性，让海南成为一个充满活力的自由贸易港区。

无论是香港特别行政区自由贸易港建设的经验，还是阿姆斯特丹等欧洲国家自由贸易港区建设的经验，都充分说明，自由贸易港区建设过程中，自由贸易港区建设管理委员会应当发挥根本性的作用。

自由贸易港区建设管理委员会是一个吸纳市场主体参与、政府提供咨询意见的管理机构。中国海南情况有些特殊。但是，在自由贸易港区建设和管理阶段，应当组建类似于自由贸易港建设管理委员会性质的组织，必要的时候实行“三三制”，政府派出工作人员占三分之一，企业投资者占三分之一，当地居民和职工占三分之一。政府可以通过签订委任合同，诚恳邀请海内外知名专家和自由贸易港区建设经验丰富的管理人员，负责自由贸易港区的建设和管理工作。中国在自由贸易港区建设的过程中，务必要摆脱传统路径依赖，改变行政主导的思维定势，在自由贸易港区建设的过程中，积极发挥市场主体决定性作用。因为只有这样，海南自由贸易港区建设才能避免重蹈覆辙。

当前海南自由贸易港区建设总体思路是完全正确的，但是，政府制定各项规划的时候，如果过分听取城市规划专家的意见，而忽视了规划范围内市场主体的意见，有可能会把海南自由贸易港区变成一个“理想国”。事实证明，城市规划过程中，如果不考虑当地企业和居民的切身利益，采取切实有效的措施，保护当地企业和居民以及投资者合法权益，那么，自由贸易港区的生产和生活成本将会大幅度增加。海南自由贸易港区不是“对标”其他自由贸易港区，海南自由贸易港区更不是取代香港自由贸易港区或者台湾经济体系，海南自由贸易港区的建设，是中国改革开放发展到一定阶段之后，根据海南省实际情况建设的独具中国特色的自由贸易港区。海南自由贸易港区建设不能相互攀比。海南自由贸易港区建设必须有足够的耐心，充分发挥自由贸易港区建设管理委员会的作用，充分发挥市场主体决定性作用，因为只有这样，海南自由贸易港区的建设才会达到预期的效果。

最后，海南自由贸易港区建设必须法律先行。海南是一片充满希望的沃土。海南自由贸易港区建设，就是要在现有基础上描绘出最美的画卷。海南自由贸易港区整体建设需要相当长的时间，海南省政府充分利用政策优势，吸引海内外资金，加快海南自由贸易港区建设，居功至伟。

但必须充分意识到，海南自由贸易港区建设是千年大计，体制改革可能比一些大项目更重要。如果只看到大项目建设给海南经济发展所带来的动力，而忽视了国家关于加快海南自由贸易港区建设的真正目的，那么，海南自由贸易港区建设必然会重蹈覆辙。

我国不断扩大自由贸易改革试验区的规模，加快推广自由贸易区改革经验。但是，在自由贸易试验区改革过程中，出现了带有普遍性的问题。许多自由贸易试验区以大型项目作为抓手，试图通过招商引资，实现地区经济快速发展。这样的改革完全背离了中央关于建设自由贸易区的初衷。

中央建设自由贸易区的目的就是要通过大胆试验，加快我国体制改革的步伐，真正建立适合我国生产力发展需要的经济基础，彻底理顺生产关系，完善中国特色社会主义市场经济法律制度体系。如果本末倒置，为了眼前的利益，大干快上，忽视了体制机制改革，那么，自由贸易港区发展动力就会很快消失，海南自由贸易港区可能会出现虎头蛇尾的现象。

加快海南自由贸易港区建设，首先就是要加快体制机制改革。国务院各部委出台的有关政策，相互协调性需要海南省自由贸易港区加以印证。海南自由贸易港区建设者必须敞开大门，以大无畏的决心和勇气，大胆探索试验，为中国自由贸易港区的建设积累经验。如果涉及国家的法律和政策修改问题，应当及时请示中央，并且由全国人大常委会及时修改法律或者暂时停止法律实施，因为只有这样，海南自由贸易港区建设才能达到预期的目的。

长期形成的改革思维定势以及我国经济体制中存在的深层次问题，可能会成为阻碍海南自由贸易港区发展的关键因素。海南自由贸易港区改革，核心内容就是要对国家各项政策匹配程度进行检验，充分发挥各项政策（优惠政策）关联效应，将中央各部委出台的有关政策贯彻落实，并在此基础之上，发现各项政策之间存在的问题，因为只有这样，才能为我国现代化建设总结经验，也只有这样，才能使海南自由贸易港区真正成为我国未来改革的先行者。

海南自由贸易港区建设初具规模。硬件设施特别是大型基础设施建设取得成绩引人注目。但是，在软件建设特别是在体制机制建设方面，海南自由贸易港区必须认真消化吸收国务院各部委出台的各项政策，并在此基础之上发现政策落实中存在的问题，及时反馈，提请国务院完善各项方针政策。

海南自由贸易港区是新时代中国的一块试验田。根据海南自由贸易港区取得的经验，国务院可向全国人大提出修改法律的建议，全国人大常委会根据自由贸易港区实验中存在的问题，修改完善我国法律制度体系，争取早日形成符合中国特色社会主义市场经济发展需要的“中华法系”。

需要特别说明的是，《中华人民共和国民法典》颁布之后，越来越多学者注意到，中国“民商合一”的立法体制，在现实生活中出现许多值得讨论的问题。海南自由贸易港区建设，能否在商事立法方面积累有益的经验，为全国人大制定中国特色商法典创造条件，这是检验海南自由贸易港区建设成败的又一个关键指标。

（作者系中南财经政法大学教授、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”）

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