夏柱智：警惕！产业扶贫成为形式主义的重灾区 - 昆仑策
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夏柱智：警惕！产业扶贫成为形式主义的重灾区
2020-08-31
【摘 要】精准的产业扶贫被作为每一个村庄、每一个贫困户短期内使用自上而下的扶贫资金必须完成的行政任务，作为脱贫攻坚迎检评估的重要指标，产业扶贫政策被大大地异化了。
产业扶贫是脱贫攻坚的重要内容，也是贫困村、贫困户脱贫评估迎检最基本的指标。为了推进产业扶贫，2016年，农业部等国家部委曾联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，明确提出了通过发展特色产业（主要是经济作物），制定贫困地区特色产业发展规划，其目标是通过产业扶持实现3000万以上农村贫困人口脱贫。其理论基础是，相对于“输血式扶贫”，产业扶贫是“造血式扶贫”，是提高贫困地区村庄和农户自我发展能力的根本举措。令人困惑的是，从笔者近年对多个贫困地区的调研看，无论上级政府是否有非常具体的产业扶贫项目，这些资金的投入很少有效率，产业要么失败了，要么预期是要失败的。即使如此，扶贫资金还要继续投，结果是绝大多数资金被浪费了。而在政策执行过程中，由于上级政府特别重视产业扶贫，而且积极投入资金，要求村庄发展特色产业扶贫，产业扶贫成为近几年形式主义、官僚主义的重灾区，成为基层干部最重要的压力源。当然，相对于原来上面只下任务、下指标、不给钱，现在产业扶贫的资金是有保证的，村级不负债发展（地方政府、上级政府可能就要负债了），这是好的方面。然而麻烦的是：严苛监督、考核下，产业扶贫是不能亏损的，这和扶贫项目大概率失败存在尖锐矛盾。无论如何变通（如下文所述），贫困地区的资源禀赋是不可能短期内改变的，这决定了普遍的产业扶贫效果不可能好。基于现实的理由，基层干部可能不接受项目资金，上级给压力，说不担当、不作为；接受项目资金，要努力找项目，项目经营失败之后，可能要被问责。之前就有内蒙古基层干部因扶贫项目亏损被问责的故事，引起了巨大的舆论争议。产业扶贫给基层带来巨大压力，搞得基层不知所措，只能形式主义应对。有的地方规定，只要基层干部按照程序使用资金、选择项目，项目失败了也不问责，但是同样项目可持续的政治压力是没有减少。作为市场经济的一部分，哪有产业项目必然赚钱的好事呢？过去几十年的特色农业发展史揭示的规律是，大多数地区必然失败，只有少数能成功。Z镇是中部丘陵山区镇。土地资源并不丰富，耕地人均不到1亩，而且相对贫瘠。农户很早就依靠外出务工收入，耕地上主要生产粮食及满足留守老人的收入需求。90年代以来早期的产业发展中国家投入资金不多，县乡村通过行政体系动员农户配合，许诺有企业高价回收，农业收入提升。根据村干部回忆，Z村所在的镇、县推动了许多特色产业，比如苎麻、茶油、枇杷、柑橘等等，无一不是失败的。以至于农民讲，“政府提倡什么，就不能种什么。”该地区一直没有特别成功的特色产业，这是大的背景。2012年左右，国家开始以项目的方式大量投入资金，Z村是第一批贫困村，2012年就获得了120万元的资金，扶贫变成了“分钱”，产业扶贫的方式是，给村庄中的“贫困户”发放鸡鸭鹅猪等、发放柑橘苗等，而不再需要“动员”。由于项目资金缺乏严格监管，资金跑冒滴漏严重，部分项目资金转入私人腰包，为此村干部还遭到刑事追责。2014年国家提出“精准扶贫”，项目资金受到严格监管，私人的灰色运作缺乏空间，产业扶贫问题转化为产业发展本身的问题，村集体本身成为重要的产业扶贫对象，如何推动贫困村庄集体经济发展带动贫困户成为重要的扶贫路径。从调查来看，Z镇每年都有20-30万元的扶贫资金注入村级，扶贫资金专款专用，使用受到严格监督和利用，产业发展高潮是在2017年到2019年之间。从产业发展主体看，Z镇的产业扶贫主要有四种方式，每一种方式都有其内在困境。这是前期比较普遍的。前期有村庄选择养羊，村雇佣贫困户出工养羊，但是一二年后把几十万扶贫资金亏进去了，村干部被问责；有村庄种植菊花，初期设想赚钱，经营一年多后也已经亏得差不多了，只留了少部分，除非上级继续投资，村集体已经无力维持，村干部正在担心问责。这是很大的教训。为什么失败，非常简单。这源于两个基本原因：村干部缺乏经营能力（包括动力），村干部专职化了，经济能人早就外出务工经商了或者在村庄发展产业了。另外农村也缺乏经营的空间，私人能做的事情，集体是无法和其竞争的，集体发展产业要租地、要雇工、而且存在行政考核，市场同样没有保证。不可能有了扶贫资金、行政压力，产业才能发展起来了。为了防止亏损，使扶贫产业“看得见、见长效”，Z镇五六个村庄利用扶贫资金发展规模苗木，镇村干部认为这是妙招。苗木的优势是，“再贬值也有价值（被称之为“绿色银行”），可以用于村庄绿化，还可以卖一部分出去”。贫困户收益方式则获得苗木基地的优先务工机会。至少在脱贫攻坚的这几年内是可以应付检查，因为产业还在，效益是可能产生的。2017年大多数村庄选择光伏项目，利用村庄四荒地、堰塘、屋顶等装光伏板并网发电等。按照规定，获得的纯收益按照7:3比例在集体和贫困户之间分享，70%发放到和这个产业联结的贫困户，30%留在集体用于基础设施建设。光伏产业依靠国家补贴获得稳定收益，集体获得收益实际上是政府补贴收入。计算表明：中央、省、市三级补贴收购电价，达到1.1元/度，比火电厂出厂电价3毛多/度要高出近2倍。光伏产业从而成为农村产业扶贫中接受补贴比例最高的领域，光伏成为国家借以补贴贫困村、贫困户的产业工具了。如果贫困村光伏补贴政策持续下去，当然基层干部欢迎，虽然这是不经济的。依靠光伏收入，村庄普遍多了几万元集体经济收入，可以用于村庄道路沟渠修修补补。基层干部担心的是，2020年全面脱贫后，国家财政一旦不再补贴，光伏产业如何继续成为一个问题。还有后续的光伏板维修问题等。投资种养业风险很大，又要操心，每年都要审计监督，产业亏损了要问责；国家支持的光伏项目的投资集中于2017、2018年，后面就没有政策扶持了。为了找到“稳定”的扶贫资金投资方式，地方政府普遍把扶贫资金入股当地企业（或者“合作社”），这成为了当前最主流的扶贫经验。按照一般的约定，村扶贫资金入股到企业，获得企业分红，分红的比例要高于市场化的银行利息。如Z村某村，把30万元扶贫资金入股村庄苗木老板，获得3.6万元/年的收益，收益仍然按照7:3比例在集体和挂靠贫困户之间分享。企业要优先雇贫困户务工，获得工资收入。与之相关的扶贫政策还规定，企业带动1个贫困户就业，政府就直接给企业补贴多少资金，如某大户，带动5个贫困户就业，政府补贴2万元。理想化的情形是：企业是产业发展主体，政府支持企业发展，企业帮扶村集体和贫困户。这种方式有两个问题：第一，入股分红比例很大、义务也很多、扶贫资金监管很严，提高了经营成本，企业不愿意卷入其中，因此基层干部只能攀交情，必要时要给企业施加行政压力；第二，被入股扶贫资金的企业雇佣贫困户，扶贫业绩又部分地掌握在贫困户手中，因此贫困户可能享受更多的工资收入、更自由的劳动时间，企业不敢得罪。某大户向笔者说，一个“贫困户”带了一个智力残疾的儿子上工，企业照样要记工发工资。一种理论认为，造成贫困的原因是金融扶贫力度不够，应该发展面对贫困户的小额信贷。基层银行，特别是农村商业银行（原信用社改制而成的），在行政压力下就放出了大量信贷，一个镇就上千万元之多。然而真正的“贫困户”是很少有能力发展产业的，因此绝大多数金融扶贫的资金，实际上主动或被动挂靠到企业，这些企业按照约定给贫困户支付“利息”。其运作方式是：按照政策，由贫困户作为主体向银行贷款（无需要抵押、担保），再自愿把贷款转交给企业。按照规定，贫困户在约定年限（1年后）支付本金和利息，利息支付后，再由国家财政对贫困户进行补贴，贫困户实际不承担利息。实际利用贷款资金的企业则向农户支付入股“分红”，相当于民间借贷的利息，农户实际上拿的就是国家补贴的利息。银行也不是傻子。为了应对扶贫贷款转用，银行和企业另外签订内部协议——要求有资产抵押，或者要求两个公务员担保贷款偿还，保障贷款偿还能力。但是，这种企业一般是农村小型企业，如种养殖业、小型加工厂，要么是本来有资产、有经营能力，无需通过扶贫贷款；要么缺资产、缺教育能力，需要扶贫贷款，也把基层镇村集体、贫困户也置于金融风险之中。Z镇最大的一个企业通过这种方式获得的实际资金超过100万元，涉及五六个村庄几十个农户。新冠疫情背景下，这个企业就要破产了，给当地带来很大的困境，当地政府也不知道怎么办。银行找贷款主体——贫困户，这是不可能的。最终被问责的可能还是基层银行负责人。每当看到舆论报道某个地区产业扶贫的成绩时，笔者都不禁要反思，这是普遍的，还是个别的？笔者也不是没有看到产业发展成功的区域，不过在最近几年依靠产业扶贫推动成功的特色产业，笔者确实还没有看到。从规律来看，一个地区的特色农业的成功，其标志是形成专业村、专业镇，拥有品牌，占领市场等等，至少需要5-10年。改革开放四十年来，无数村镇发展特色农业取得了成功，形成了著名的品牌，比如赣南脐橙、宁夏枸杞、平谷大桃等，这显然是大的市场经济发展环境造就的，地方政府的推动是外部条件。本质上产业发展并不依靠这些零碎的产业扶贫资金及地方推动，而是有赖于村庄的区位优势、资源优势、市场需求、专业市场体系、经济精英的带动等综合因素的作用。当前脱贫攻坚最麻烦的地方在于，精准的产业扶贫被作为每一个村庄、每一个贫困户短期内使用自上而下的扶贫资金必须完成的行政任务，作为脱贫攻坚迎检评估的重要指标，产业扶贫政策被大大地异化了。产业扶贫就成为了“形式主义”、“官僚主义”的最重要表现，“有条件也要上，没有条件创造条件也要上”，这对于少数地区或许是可能的，一旦作为普遍行政要求，则就是蛮干了。上级产业扶贫考核压力越大，拨付的扶贫资金越大，产业扶贫项目就越成为迎检评估必须的指标，下级产业扶贫项目就越是陷入“形式主义”，不得不成为上下级政府、县乡村之间的“共谋”，结果是国家资金很多，产业扶贫景观不少，实际上的资金投入效率、产业发展水平和脱贫攻坚成效等等，都不被真正关心。2020年是脱贫攻坚、全面建成小康社会之年，经过了多年的热热闹闹之后，学界有必要对过去几年的产业扶贫政策执行效果来一次全面的、实事求是的检视和反思了！
（作者系武汉大学中国乡村治理研究中心副教授；来源：昆仑策网，转编自“新乡土”，原标题《产业扶贫：形式主义重灾区》）
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