乔新生：数字基础设施建设如何“反垄断”是一个政治问题！

乔新生：数字基础设施建设如何“反垄断”是一个政治问题！

2021-04-16

【摘要】市场经济条件下是否应当反垄断的问题，不是一个值得讨论的问题。反垄断是一个政治和法律问题，和市场经济有一定关系。由于市场经济本身具有外部性，因此，几乎所有市场经济国家都有反垄断法。数字经济时代如何针对基础设施“自然垄断”现象制定完善的法律，这是一个值得讨论的法律问题，也是一个值得决策者高度关注的政治问题。数字经济时代，如何针对基础设施建设企业制定完善的法律制度体系，提高其透明度，防止其出现垄断经营现象，这是立法者需要认真考虑的问题。

工业经济时代基础设施建设存在所谓的“自然垄断”，网络经济时代基础设施建设同样有所谓“自然垄断”。“因特网”就是一个非常典型的例子。数字经济时代基础设施建设同样会出现“自然垄断”吗？

国家市场监督管理总局对阿里巴巴集团垄断行为行政处罚决定书公布之后，一些学者认为，数字经济时代应当制定符合数字经济发展规律的法律制度体系，工业化时代反垄断法能否解决数字经济时代的垄断问题，这是一个需要深入研究的问题。

言外之意，工业经济时代存在基础设施垄断现象，网络经济时代同样存在基础设施垄断现象。阿里巴巴集团之所以形成今天这样的规模，与资本密集投入有关，与基础设施建设“自然垄断”有关。人们无法想象，在一个国家或者在地区会拥有许多大型网络交易平台，经过激烈竞争之后必然会导致出现“自然垄断”现象。因此，对阿里巴巴集团市场占有份额应当辩证分析，如果只看到阿里巴巴集团的市场占有率，只看到阿里巴巴集团在相关市场的支配地位，而没有看到这是竞争的结果，那么，在反垄断的过程中，有可能会顾此失彼。

坦率地说，这些学者观点有一定的市场。反垄断本来就是一个充满争议的话题。无论在中国还是在其他国家，垄断是否应该禁止，经济学界有不同的看法。

一些学者认为，垄断是市场竞争的必然产物，当垄断出现价格上涨，投资者就会蜂拥而至，垄断就会被打破。所以，通过制定法律反对垄断，显然是愚蠢的做法。正确的做法是，应当禁止行政垄断，鼓励建立公平竞争平台，如果竞争导致资本集中，出现所谓的“自然垄断”，政府不应干预，相反地，政府应当采取切实有效的措施，确保投资者能顺利进入该市场，重新形成公平竞争的局面。

坦率地说，这是不了解市场经济内在规律所产生的错误认识。资本集中最终必然会导致垄断出现。这一点在许多产业都充分表现出来。如果对资本条件下形成的所谓“自然垄断”缺乏足够警惕，允许资本长驱直入，在一个国家或者地区形成所谓的基础设施“自然垄断”，竞争就会戛然而止，消费者合法权益就很难得到有效保护。

是否应当制定反垄断法，反对垄断包括“自然垄断”，根本不是一个学术问题，而是一个政治问题。市场是多元化主体竞争的场所。在市场竞争中，不同市场主体有可能会通过竞争，取得优势地位，也可能会通过市场之外的活动，要求国家制定法律规范，确保自身的利益不受损害。在一个多元化竞争时代，反垄断法出现本身，就是不同市场主体讨价还价的产物。如果把政治法律和市场经济截然区分开来，认为国家不应该制定反垄断法律制度体系，那么，就是对市场经济一知半解。

资本主义条件下反垄断法产生，首先是市场主体市场之外博弈的结果。反垄断法不是市场经济竞争的结果，反垄断法是政治博弈的产物。只要了解政治法律的属性以及政治法律与市场经济之间的关系，就不会对反垄断法产生抵触情绪，当然也不会对反垄断法抱有不切实际的幻想。

政治法律作为上层建筑重要组成部分必须反映生产关系发展状况。反垄断法也是如此。数字经济条件下，资本的投入，必然会形成“自然垄断”。虽然从表面上来看，一个国家只能有一个铁路网络，只能有一个通信网络，但是，在不同法律制度体系下，基础设施建设和经营的结果是完全不同的。

到目前为止，美国广大农村地区仍然没有完整的通讯网络。究其原因就在于，美国是一个自由资本主义国家，投资者认为投资农村地区通信网络得不偿失，因此，美国广大农村地区通信基础设施建设由中国通信企业承担。虽然美国联邦政府和美国国会禁止中国通信企业在美国经营，但是，要想把美国国内所有农村地区中国通信网络经营者清理出去，需要投入大量的资金，美国正在为排斥中国通信企业付出代价。

基础设施建设需要大量的资本，而资本本身具有一定的外部性。当大量资本投入中国网络经济领域，建设所谓基础设施的时候，中国网络经济时代基础设施必然会出现“自然垄断”。这是市场经济的常态化表现，同时也是中国数字经济发展需要高度重视的问题。

中国网络经济发展大量使用外来资本。包括阿里巴巴在内许多电子商务企业公司主要股东不是来自于中国，而是来自于海外投资者。阿里巴巴股份有限公司注册地点是开曼群岛，因此，如果从注册属地原则来看，阿里巴巴并不是一个中国企业。但正像国家市场监督管理总局处罚决定书所指出的那样，依照中国反垄断法和中国行政处罚法，中国市场监管机构具有管辖权。对阿里巴巴集团公司处罚完全符合法律规定。

但由此产生的问题是，如果外国资本在中国投资建立基础设施，影响中国数字经济或者数字产业的发展，如何打破基础设施建设领域的垄断局面，促进中国数字经济健康发展呢？

拒绝外来资本显然是荒谬的，也是不现实的。中国绝大多数电子商务企业资本来自海外，中国今后将吸引更多外资，投资中国的数字经济，中国不会向外商投资企业关上大门。但是，如果过度依赖外来资本，中国数字产业必然会处处受制于人，中国数字经济发展所面临的风险就会越来越大。正因为如此，中国政府曾经一度要求中国国有企业投资数字经济。可是，从目前的情况来看，国有企业投资数字经济基础设施建设，同样存在垄断问题。

中国高速铁路就是一个非常典型的例子。由于高速铁路投资规模相对较大，回收周期相对较长，因此，中国高速铁路投资出现严重亏损的局面。到目前为止，国家铁路集团股份公司每年都有上万亿亏空。虽然从财务角度来看，北京到上海的高速铁路出现盈利，但是，只要分析北京到上海高速铁路资本状况人们就会发现，国有资本的引入，解决了高速铁路建设财务费用问题，再加上中国国家铁路集团有限公司采取委托经营模式，经营成本被大幅度削减，北京到上海高速铁路才勉强实现账面上的盈余。如果采取这些方式减少中国高速铁路的亏损，那么，中国高速铁路表面上的盈利，很可能会给中国未来财政带来沉重的压力。

中国高速公路建设另外一个非常典型的例子。中国在高速公路建设过程中，大量引入社会资本，采取“贷款修路”，“收费还贷”经营模式，可是，由于高速公路引入社会资本之后，缺乏足够的透明度，结果导致中国高速公路网络出现严重亏损的现象。到目前为止，中国高速公路仍然处于全行业亏损状态，人们不知道这种现象将持续到何时。由于高速公路实行收费还贷，因此，中国国内商品流通成本越来越高，一些企业宁肯经营外贸经营业务，也不愿意经营国内贸易。究其原因就在于，居高不下的流通成本，导致中国企业经营国内贸易面临亏损风险。即使那些长期从事高速公路运输的汽车司机，也对中国高速公路收费制度颇有微词，因为高速公路收费增加了他们的经营成本，同时也增加了他们的经营风险。极少数高速公路货车司机采用极端方式表达自己的不满，酿成人间惨剧。

国有企业投资建设高速铁路出现严重亏损，民营企业投资建设高速公路同样存在严重亏损现象。借用外来资本加快网络经济基础设施建设步伐，又会出现所谓“自然垄断”现象，中国数字经济该如何发展呢？

笔者认为，如果从“自然垄断”概念出发，试图为阿里巴巴以及类似的电子商务企业卸责，不可能从根本上解决问题。说到底，“自然垄断”现象存在于工业时代、网络时代、数字时代。既然基础设施建设存在“自然垄断”现象，那么，就必须认真研究“自然垄断”自身发展规律，因为只有这样，才能通过制定完善的法律制度体系，解决自然垄断中出现的普遍性问题。

“自然垄断”是基础设施建设领域普遍现象。当越来越多资本集中在某个企业，该企业修建的基础设施被普遍接受，自然垄断“就会形成，投资其他企业修建的基础设施就会面临巨大的风险。

当年微软公司为了在操作系统中捆绑网络浏览器，拒绝开放源代码，结果导致许多网络浏览器软件企业破产倒闭。美国一家网络浏览器软件企业向美国联邦司法部举报，美国联邦司法部向法院起诉，要求微软公司开放源代码，允许其他企业网络浏览器在美国微软公司的操作系统上运行。经过旷日持久诉讼，微软公司最终与美国司法部和解。美国微软公司允许自己的操作系统搭载其他软件公司编制的网络浏览器。可是，由于美国微软公司网络浏览器市场占有份额相对较高，再加上消费者已经习惯使用美国微软公司网络浏览器，因此，美国微软公司网络浏览器，始终处于市场支配地位。不过，随着移动终端设备的普遍应用，美国微软公司的网络浏览器市场份额逐渐被瓜分，美国微软公司被迫调整自己的业务，生产人工智能产品，现在美国微软公司已经成为美国重要的军火商，专门为美国军队生产人工智能头盔。

资本力量在数字经济时代基础设施建设中发挥得淋漓尽致。数字经济时代基础设施建设既不能排斥外来资本，同时也不能排斥国有资本和民营资本。从资本的角度寻找解决“自然垄断”的答案，显然是缘木求鱼。

既然各种资本都可能会形成“自然垄断”，在讨论数字经济基础设施建设问题的时候，就必须从政治法律角度出发，通过制定完善的法律制度体系，一劳永逸地解决数字经济时代基础设施建设可能出现的垄断问题。

总而言之，笔者认为，如果用“自然垄断”为阿里巴巴集团以及其他电子商务企业卸责显然是不合适的。“自然垄断”客观存在，而且随着人类文明进步将会长期存在下去。解决自然垄断问题，不能从市场竞争中寻找答案，不能依靠市场经济运行机制来解决“自然垄断”问题，只能通过完善法律制度体系，依靠政治法律手段，从根本上解决“自然垄断”所带来的一系列社会问题和经济问题。

此次国家市场监督管理总局对阿里巴巴的处罚，显然留有余地。无论从哪个角度来说，阿里巴巴集团作为数字经济时代重要基础设施平台企业，长期利用自己的支配地位，获取了丰厚的利润。国家市场监督管理总局对阿里巴巴的处罚，严格依照中国反垄断法规定，但是，在处罚额度方面，采用相对较低的标准，也就是说，国家市场监督管理总局之所以没有采用10%的计算标准，对阿里巴巴集团实施严厉处罚，就是考虑到阿里巴巴的基础设施对于数字经济发展具有重要意义。但是，如果过于相信资本的量，而没有采取切实有效的措施，增加透明度，切实维护消费者的利益，那么，阿里巴巴未来发展将会面临更加严重危机。事实上，阿里巴巴集团已经在第一时间表态，“诚恳接受，坚决服从”。这标志着阿里巴巴集团已经意识到，作为网络经济时代基础设施经营企业，必须承担自己的法律责任，因为只有这样，才能真正取信于民，也只有这样，才能在数字经济时代站稳脚跟。

（作者系中南财经政法大学教授、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”）

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