全球贸易体系大变局与我国农业国际竞争战略取向

  

本文为农业农村部国际合作司与恒大研究院联合研究成果

文：任泽平 彭廷军 焦 点 熊 柴 等

 

当今世界正经历百年未有之大变局，国际政治、经济、科技、文化、安全等领域风险积聚，黑天鹅事件频发。围绕全球贸易体系大变局的风险，我们对其新动向、新格局以及对全球农业和中国农业的影响进行研判，提出了应对思考，以供决策参考。

 

一、全球贸易体系当前呈现四大动向

 

多年来，经济全球化、贸易自由化一直是推动世界经济发展的主流力量。2008年国际金融危机和2009年欧债危机后，全球化开始放缓，特别是近年来世界经济政治格局快速演变，“逆全球化”不断升温，对全球贸易体系造成显著冲击。当前，呈现四大动向。

 

（一）世贸组织改革谈判停滞不前，多边贸易体系面临危机。

 

1995年世界贸易组织（WTO）在1947年的关税与贸易总协定（GATT）基础上成立，倡导公平、非歧视、透明等基本原则，是全球贸易体系的压舱石。然而，由于发达成员和发展中成员在农业等议题上意见不合，加之“协商一致”的决策方式过于苛刻，始于2001年的多哈回合谈判长期陷入僵局，仅在贸易便利化等个别议题上取得成果。近年来，美国奉行单边主义政策，以“退群”挟持WTO改革，提出“发展中成员”认定新标准，阻挠大法官遴选使上诉机构停摆。WTO的谈判、政策监督和争端解决三大功能均出现运转失灵，第12届部长级会议因疫情推迟到2021年召开，总干事阿泽维多提前离任。旧患遇新疾，多边贸易体系正面临生存危机。

 

（二）国际政治博弈影响深化，全球贸易摩擦愈演愈烈。

 

近年来，主要经济体之间的贸易摩擦和争端频发，背后除了经济因素考量，更服务于内外政治目的。美国定义中国为“战略性竞争对手”并实施遏制，贸易战是其重要抓手，特朗普为巩固农业州和“铁锈带”的关键选票，对农业和制造业实施贸易保护，拜登上台后，即使对华策略有所调整，战略遏制意图也不会改变。英国为顺应民意不惜“硬脱欧”，日韩因劳工赔偿和朝鲜问题分歧而打贸易战，澳大利亚与中国政治外交“遇冷”继而经贸关系恶化，印度在与中国边界冲突后大幅增加对华投资限制。未来，全球贸易摩擦可能长期与国际政治博弈相伴。

 

（三）全球产业链布局由“效率至上”向“安全至上”转变，“多中心化”格局初步显现。

 

从经济发展史看，全球产业布局不断受集中化和分散化两种力量驱动，“世界工厂”地位先后由英、美、日等更迭至中国。受新冠肺炎疫情影响，各国在产业布局上保安全与防风险的考量，正在超越追求效率的传统动因，形成新的分散化趋势。例如，美、英、欧、印等国以“国家安全”为由限制中、俄投资通信和能源等领域，日、美等国政府在疫情后为提升产业链安全而鼓励制造业回流，部分跨国投资考虑到中美贸易摩擦风险转向了墨、越、韩等地区。这一波分散化力量将驱动全球产业布局走向多中心化，或呈现以中国为主中心、其他N个地区为副中心的“1+N”格局。

 

（四）双边与区域合作意愿更强，新型贸易秩序加速建立。

 

WTO允许成员签署双边和区域贸易协定，以实现高于多边开放水平的合作。近年来，由大型经济体主导的双边和区域协定加速诞生，规则更自由、领域更广泛、机制更成熟。美墨加、美欧日等积极推行以“零关税、零壁垒、零补贴”（“三零原则”）为基础的合作。在美国退出后重新达成的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）覆盖约5亿人口和全球GDP的13%，新增数字经济、边境后监管等规则。由东盟倡导，吸纳中日韩及澳新加入的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）刚刚于2020年签署，辐射约34亿人口、覆盖全球GDP的30%。这些新型贸易协定的生效，将对全球贸易体系和规则产生深远影响。

 

二、全球贸易体系可能走向三大结局

 

在全球贸易体系新动向之下，各国必然主动调整经贸政策和竞争合作布局，客观上将推动建立新规则、新秩序、新格局。按照全球化程度由高到低排序，全球贸易体系可能走向三大结局。

 

（一）新型全球化格局

 

从贸易理论与发展历史看，国际分工和建立在比较优势基础上的国际贸易，可实现各国利益最大化。乐观情形下，全球贸易体系历经变革后，呈现新型全球化格局。

 

一种可能是继续以WTO为核心重塑秩序。

 

近两年主要成员在改进争端解决机制、提高透明度、强化监督功能等方面有一些共识，在电子商务等诸边谈判领域也有显著进展，有可能整合为多边规则。如果WTO改革成功，其将继续引领全球化秩序。

 

另一种可能是以大型贸易协定为核心建立新秩序。

 

改革停滞的WTO可能被边缘化，而某个大型贸易协定确立的新贸易规则，实质上取代WTO。如CPTPP沿袭了原TPP的绝大部分规则标准，在货物、服务、投资等市场准入领域全面自由化，并纳入了环境、透明度、数据自由流动的“21世纪新议题”，强调边境后措施和监管一致性，是当今世界公认的开放水平最高的自贸协定。目前中国正在积极考虑加入CPTPP，如果美国重返协定，英国、印度等主要经济体也被吸引，不排除形成覆盖全球经济总量和人口过半的多边贸易协定，引领新型贸易规则和全球化秩序。

 

（二）大圈子半全球化格局

 

中间情形下，全球化可能退化为“半全球化”，各国建立或加入大型贸易圈，但无法形成类似WTO成员规模和经济体量的全球性贸易组织，总体呈现“大圈子化”格局。

 

一种可能是“南南圈+北北圈”。

 

随着南北经济差距缩小，南北合作可能更困难，而南南合作和北北合作可能更顺畅。目前看，中国与东盟、“一带一路”共建国等可能形成南南圈，美墨加、美欧日、CPTPP等团体可能形成北北圈。

 

另一种可能是“中国圈+美国圈”。

 

未来中美大国竞争可能推动形成两大贸易阵营。目前来看，中亚、西亚、独联体、中东欧和非洲等或属中国圈，墨、加、澳、印、越等或属美国圈，欧盟、日韩、东盟、南美等可能与两圈均保持贸易关系。

 

（三）小圈子碎片化格局

 

与双边谈判相比，多边谈判中各国优势互补更难实现、利益分配更难平衡。近年来，多成员参与的大型“框架式”贸易协定屡遇瓶颈，如英国脱欧、美国退出TPP、印度退出RCEP等。相比之下，小范围协定谈判成本较低，且更容易执行，如2020年8月，美欧首次就削减部分产品关税达成协定，双方将在最惠国待遇基础上，分别对约1—2亿美元贸易额的对方产品全部或部分取消关税，产品涉及美国出口的龙虾以及欧盟出口的水晶玻璃制品、打火机、预制食品等。悲观情形下，大型贸易圈合作遇阻，各国主要依托双边和小型贸易协定形成“小圈子”，全球化演变为“碎片化”格局。

 

三、全球贸易体系大变局对全球和我国农业的影响

 

全球贸易体系演变结局虽不确定，但其发展过程有共性。短期内，全球贸易环境将处于激烈变化的调整波动期，贸易摩擦和保护主义可能加剧；长期内，新的贸易秩序伴随大小不等的“贸易圈”而诞生，将呈现“圈内更开放、圈外更排他”的贸易环境，全球贸易格局再调整、利益再分配。

 

（一）对全球农业的影响一是全球农业供需的结构性矛盾更加突出。

 

与一般商品和服务不同，农产品生产具有季节性、周期性、自然约束性、生产资料较难跨国转移等特点，而需求刚性相对较强。为满足供需平衡而进行的产品交换，是全球农业贸易始终活跃于总体商品贸易的根本动因。在贸易摩擦加剧的环境中，农业贸易一旦受阻，全球农产品供需匹配将更困难，进口国与出口国的结构性矛盾将更加突出。特别是大型经济体间的贸易摩擦，可能造成区域间资源重新分配，显著影响第三方国家的市场结构。如，2018年美国对中国农产品出口额减少50%，而对越南、西班牙和韩国等出口明显扩大；巴西对中国出口额扩大36%，而对埃及、日本和沙特阿拉伯等出口明显减少。

 

二是市场主体的贸易投资决策更加复杂。

 

由于农业的特殊性，各国政府对农业市场和贸易的干预程度显著高于非农市场。在全球贸易体系大变局中，贸易政策的受干预程度和不确定性更高，将使市场主体的生产、销售和购买决策更加复杂。由于农业生产周期长、储存成本高，为避免生产决策失误、产量过剩，生产主体很可能减少投资以控制风险，继而加大未来农产品供给风险；因市场预期不稳定，可能出现抢购、囤货、倒卖等行为，干扰农产品消费者和采购商的决策。此外，贸易政策不确定性将增加国际金融市场风险溢价，造成与农产品直接相关的大宗商品期货价格波动。

 

三是“丛林法则”造成南北农业发展差距更大。

 

贸易谈判通常与国家实力和话语权挂钩，在某种程度上遵循“丛林法则”。话语权较大的农业出口国可能倡导“自由贸易”以获取他国更大市场，还可能配套更多补贴和技术壁垒以巩固其出口竞争力；而话语权较小的发展中国家可能被迫扩大进口、减少出口，甚至在农业产业安全上受到威胁，继而南北农业发展差距会更大，全球农业发展将更失衡。

 

（二）对我国农业的影响一是稳定进口供应的压力增大。

 

随着全球贸易体系分化为各类相互交织的“贸易圈”，特别是在“半全球化”和“碎片化”结局下，由于我国位于多数进口来源国的“圈外”，稳定紧缺农产品进口的风险会进一步加大。综合近5年贸易数据，正常贸易条件下，我国大豆进口的30%—40%、猪肉进口的15%、棉花进口的30%来自美国，牛肉进口的20%、棉花进口的25%来自澳大利亚，油菜籽进口的90%来自加拿大。一旦与这些国家发生经贸摩擦，进口数量和价格的稳定性都将受到影响，极端情形下出现的安全风险更值得关注。此外，我国大豆、猪肉进口的六成左右分别来自巴西、欧盟，虽然目前经贸关系相对缓和，但在贸易冲突加剧的大环境下，进口的稳定性也会受到制约。

 

二是优势农产品出口可能受阻。

 

我国是全球第五大农产品出口国，年出口额近800亿美元。在激烈的国际竞争中，近几年我国优势特色农产品出口已经出现下降态势，受疫情冲击，水产品出口持续两位数降幅，大量中小企业保订单保市场面临突出困难。全球贸易体系变局中，各国自顾倾向上升，对农产品市场的干预加强，不少国家已经开始采取多种措施促进本国产品出口和销售，并对国外产品设限。我国农产品出口最主要的市场在美欧日，我国与这些贸易伙伴构建“贸易圈”的难度比较大，而东南亚等地区已与其达成自贸协定，拥有更加优惠的关税条件和先发优势。我国农产品出口主体“小散弱”特点突出，运用国际规则和应对贸易壁垒的软实力不足，同时支持农产品出口的政策体系尚不完备。上述这些因素都将使我国在未来国际市场竞争中面临更加严峻的挑战。

 

三是农业走出去将更加艰难。

 

2020年以来，受疫情影响，农业走出去遭遇前所未有的困难，大量境外农业项目被迫中断，未来形势更不乐观。一方面，各国更加“向内看”，投资限制会进一步加严。近两年，国内企业并购澳大利亚乳企遭到澳监管部门否决，个别国家受美国“长臂管辖”影响而限制中资企业注册，印度针对我国投资设限，意大利修订法令将食品行业加入限制外资收购领域，未来不排除更多国家出台限制措施。另一方面，国内农业还处于全球农业价值链的中低端，高端产能不足与低端产能过剩问题比较突出，亟需通过走出去实现产业链延长和价值链提升。全球贸易体系变局下，全球产业布局的分散化将阻碍农业跨国投资合作，不利于我国在全球进行产业链布局和资源优化配置。

 

四是区域间农业合作可能受冲击。

 

中国农业体量大、市场引力强，对区域间农业合作有“虹吸”效应，但未来面临两大挑战。第一，区域间建立稳定农业经贸关系的难度加大。受全球贸易圈重构的影响，跨区域贸易协定的达成，需要更激烈复杂的博弈，经贸关系的波动可能成为常态，农业作为关键领域，难以“独善其身”。第二，与主要贸易伙伴之间利益平衡的难度加大。不少国家紧盯我国粮食、肉类等重要农产品市场，希望扩大出口。平衡好不同国别之间的贸易布局、平衡好长期短期利益，面临一定挑战。

 

五是提升全球粮农治理影响力的难度更大。

 

近年来，以FAO、WTO为代表的全球治理和以G20、APEC等为代表的多边协调机制，在制定有共识和约束力的粮农规则方面已经困难重重，在全球贸易体系大变局中前景更加不乐观。2020年的G20农业和水利部长会，就因欧美在气候变化问题上的分歧，会上未能达成共同宣言。对我国而言，要提升粮农治理影响力，意味着要作出更大贡献。WTO改革谈判中，需要重点关注农产品市场准入、农业国内支持、渔业补贴等问题。在全球治理中，如果贸易环境恶化引发国际粮食安全危机，我国需要在确保自给的同时对发展中国家加强粮食援助，这对国内农业供给水平和抗风险能力提出了更高要求。

 

四、我国农业国际竞争战略取向

 

面对全球贸易体系大变局，我国农业需要提前谋划，立足双循环新发展格局，以强化内循环、促进内外畅通、打造外循环为三大方向，重塑参与国际竞争新优势，实现“在危机中育先机，于变局中开新局”。

 

一是农业内循环强基战略。

 

以国内大循环为主体，首先要自身强。我国农业已经取得历史性成就，但面对新发展形势，仍需要补短板、强弱项，解决制约发展和循环畅通的核心问题。供应链上，适应消费升级趋势，推进生产的标准化、品牌化、绿色化，大力发展农产品加工，强化仓储保鲜冷链物流设施，促进供求匹配。技术链上，集中力量突破品种培育、生物技术、资源环境、设施装备等领域卡脖子问题，加大农业科技人才培养力度和产学研体制创新。城乡链上，推动城乡一体化发展，促进生产要素自由流动，加快农村土地、集体产权等领域改革，赋予农民更多财产权利，强化农业支持保护，平衡好工农关系和城乡关系。

 

二是农业结构性大进大出战略。

 

实现国内国际双循环相互促进，必须继续利用国际市场优化资源配置。国际上农业先进国家均实现较高水平的“大进大出”，而我国农产品贸易近年来呈现“进多出少、进快出慢”格局。在提升对资源密集型产品进口稳定性的同时，需要充分发挥在劳动密集型产品和部分产能、技术标准方面的出口优势，实现结构性大进大出，服务于国内大循环提质增效。“大进”重点是：稳定紧缺农产品进口供应链，抵御进口受阻风险；适度增加日用消费类农产品进口，满足人民美好生活需要；进一步扩大投资和服务市场准入，积极引进国外资本、人才、技术等生产要素；建设开放型制度，优化营商环境，通过对外开放促进对内改革。“大出”重点是：对接国际标准规则，完善国际营销网络，提高出口深加工能力，延伸产业链；借鉴国际经验，建立对农产品出口促进的支持政策体系，稳定果菜茶鱼等优势特色产品出口；鼓励国内农企对外投资，参与全球价值链中高端；积极发展农业服务贸易，带动产业走出去。

 

三是新型农业对外合作战略。

 

以助力形成农业双循环新发展格局为重要任务，以助推乡村振兴和农业农村现代化为重要目标，以共赢、共担、共治为重要原则，创新农业交往交流、贸易投资、科技合作、对外援助和参与全球粮农治理方式，发挥好农业在国际经贸关系中的特殊作用，重点解决我国农业贸易进口不稳出口不畅、海外投资分散资源掌控力不强、农业技术“卡脖子”、农业援外协同效应不强、粮农领域话语权与大国地位不相符等问题，加快构建利益和关系更加匹配、投资和贸易地位更加相称、“取”和“予”更加平衡的新型农业对外合作伙伴关系。

 

来源：泽平宏观微信号