【国资报告】境外国资流失"五宗最"：监管机制如何常态化

  

 

　　【原题】境外国资调查报告：监管机制如何常态化

 

　　日前，《国资报告》杂志撰文《境外国资已超12万亿元 资产流失涉五宗最》从境外国资和国企国际化的现状、案例、风险、对策、背景等多角度解读境外国有资产监管话题，获得媒体广泛关注。

 

　　本文目录：

　　现状篇·境外国资已超12万亿元

　　案例篇·境外国资流失“五宗最”

　　风险篇·国企国际化是一种必然

　　对策篇·需建立常态化监管机制

　　背景篇·国企国际化的三个阶段

 

　　现状篇·境外国资已超12万亿元

 

　　在今年全国两会上，全国政协委员、国家审计署原副审计长董大胜称“央企境外资产基本上未进行过国家审计”。由此一石激起千层浪，诸如“海外国资究竟有多少，近年来发展速度如何?国企海外风险该如何防控？这些资产究竟该如何审计和监管？”等问题，迅速成为社会关注的热点。

 

　　对此，《国资报告》编辑部历时近一个月查阅相关资料，进行了大量基础性的分析和研究，并联系了相关部门、涉外律师事务所及关注国企境外资产的专家学者，对以上社会关注的问题进行了深入分析和解答。

 

　　据《国资报告》记者调查统计发现，目前，境外国资总量已不少于12万亿元。一方面由于境外国资的规模越来越大，另一方面由于境外国有资产管理存在着复杂性，因此，也就不断有国资流失的案例发生。而随着“一带一路”战略向更深层次推进，我们相信，中国的境外国有资产必然会更加庞大，可能被侵蚀的风险也会越来越大。必须从现在起着手系统地构建针对境外国资的常态化监管机制，以有效防止境外国有资产流失。

 

　　自改革开放以来,一大批有实力的中国企业积极实施“走出去”战略,广泛参与国际国内两种市场的竞争。国有企业尤其是央企更是成为中国境外投资的主力军,已经逐步进入国际化发展时期。

 

　　比如，近年来李克强总理力推的“高铁外交”，不仅促成了南北车合并成中国中车，也将中央企业的国际影响力推向了一个新的高度。目前，随着“一带一路”战略的实施，更多的国有资本将“出海”。而与我国国企国际化发展相伴相随的,是境外投资的风险与监管难度与日俱增。

 

　　2015年，国务院国资委将“深入开展国际化经营”列为年度七大重点任务之一，其主要内容包括“服务国家战略，加快优势产业‘走出去’步伐，探索创新‘走出去’模式，注重防范国际化经营风险，探索国际化经营规律”等。

 

　　长期以来，中国的国有企业特别是中央企业是对外投资的主体，通过日益频繁的对外直接投资和海外并购等方式，形成了巨额的境外资产。尤其是自2009年之后，大量国有企业前往国外“抄底”，境外国有资产增长更加迅速。

 

　　中国企业联合会和中国企业家协会联合编著的《中国500强企业发展报告》显示，“2011中国100大跨国公司”海外资产总额约3.25万亿元。此后的“2012、2013中国100大跨国公司”的海外资产分别为3.82万亿元、4.5万亿元，以接近17%的速度增长。

 

　　到2012年年底，中国海外资产最大的47家央企，海外资产总规模已经达到3.8万亿元，海外收入达4万亿元，员工总人数达到44.8万。这47家央企海外资产总量占到全国最大的100家跨国公司海外总资产的85%，成为中国企业走出去的绝对主力。

 

　　在“2014中国100大跨国公司”榜单中，100家中国公司的海外总资产达到5.24万亿元，增长比例接近16%，国有企业的总数量已经增长至84家。其中，中央企业首次达到50家，海外资产约为4.5万亿元；民营企业共16家，海外资产约为2593.2亿元。

 

　　国务院国资委公布的数据显示，截至2014年底，绝大部分中央企业都在境外(含港澳地区)设立了分支机构，这些机构遍布在世界150余个国家或地区，资产总额已经达到38.7万亿元。而在国资委监管的中央企业纯境外单位中，资产总额、营业收入、利润总额已分别达到4.68万亿元、4.49万亿元和1200亿元。

 

　　除了110多家央企在境外的巨额资产，地方国企境外资产也颇具规模，仅在“2014中国100大跨国公司”榜单中的34家地方国有企业，其海外资产已经达到4757.8亿元。

 

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　　除此之外，国有控股金融机构的境外资产规模更加庞大。根据中国银行业协会发布的《2013年度中国银行业社会责任报告》显示，截至2013年底，18家中资银行业金融机构共在海外51个国家和地区开设了1127家海外分支机构，总资产超过1.2万亿美元，按照现有汇率，折合人民币7.45万亿元。

 

　　因此，仅从上述所涉及到的境外国有资产来说，这一总量已经是一个超过12万亿元的天文数字。

 

　　近几年来，中国的境外国有资产无论是规模还是增长速度都超出了人们的预期，也让社会越来越关注这一问题：这么庞大的境外国有资产究竟该如何进行有效管理？都有哪些特点？

 

　　对此，《国资报告》记者联系了东北财经大学经济与社会发展研究院副院长庞明川。庞教授认为，一般来说，境外国有资产的管理主要有以下特点：

 

　　第一、双重性。即境外资产必须同时接受投资国（母国）和投资所在国（东道国）的双重管理。第二、国际性。境外资产是经过最初的国际贸易进而演化为国际投资形成的，在经营管理过程中，主要依托国际市场的发展，进而带动国内外向型经济更好更快地进入国际市场。第三、灵活性。境外资产主要是投资主体在跨国投资的过程中通过参与国际市场竞争而形成的，为适应国际市场竞争，投资者在投资决策、资金投入、投资方式和投资地区选择等方面都必须具有高度的灵活性。第四、复杂性。主要体现在经营管理上的复杂和所面临的外部环境的复杂等。

 

　　一方面是由于境外国资的规模越来越大，另一方面是由于境外国有资产管理存在着复杂性，因此，也就不断有国有资产流失的案例发生。

 

　　案例篇·境外国资流失“五宗最”

 

　　随着越来越多的国企走出国门，海外经营的风险也在加大。国有资产流失的可能性增高，既与走出海外所面临的不同环境有关，也与国有企业自身的经营和管理能力密不可分。

 

　　清华大学战略新兴产业研究中心主任吴金希认为，首先，海外国有资产流失是由于一些国有企业盲目进行扩张而“饥不择食”，吞下许多难以下咽又弃之可惜的海外项目，尤其是一些资源类项目。例如中国企业在澳大利亚大量投资的铁矿石和煤炭项目，现在经营很困难；其次，是为了搞形象工程和面子工程，为了走出去而走出去，明知有风险仍要仓促上马。再次，是国有企业内耗严重，例如南车北车竞标的时候互相拆台。像这样“鹬蚌相争、渔翁得利”的现象有很多。另外，管理层腐败也会导致巨额海外国有资产损失。

 

　　目前，由于常态化的监管机制还没有完全建立，十余万亿元境外国有资产随时都面临着被侵蚀的风险。那么，那些最令人印象深刻的境外国资流失的案例都有何特点？它们背后深层次的原因是什么？通过梳理发现，境外国资流失主要可以分为以下“五宗最”：“最草率”的仓促上马；“最遗憾”的经营失策；“最内讧”的恶性竞争；“最无奈”的审批僵化；“最腐败”的管理漏洞。

 

　　1.“最草率”的仓促上马：波兰A2高速公路项目

 

　　过程：波兰A2高速公路工程是波兰政府公开招标的项目，中海外联合体于2009年9月中标其中A、C两标段，总长共49公里。这是中国公司在欧盟地区承建 第一个基础设施项目，但由于中海外提出的报价只有波兰政府预算的52%，曾一度引来低价倾销的指责。2011年5月，因为中海外没有按时向波兰分包商支付货款，后者拒绝继续向工地运送建筑材料，最终造成工程从5月18日起停工。2011年6月初，中海外最终决定放弃该工程，并赔偿1.885亿欧元。

 

　　反思：随意的投标体系。中海外急于进入欧盟基础设施市场，制定了低价中标的策略，希望利用中国廉价劳动力的优势降低成本，并通过工程中途变更抬高价格获取利润。殊不知预想的劳动力低成本优势并不存在，在施工过程中原材料又不断上涨，而波兰又是个财政相对透明的国家，工程制度也很健全，容不得中途加价，这使得中海外的如意算盘落空。国企走向海外时急功近利的现象很严重，最终成了自己给自己下套，搭上了大量国资换来一次深刻的教训。

 

　　2.“最遗憾”的经营失策：中航油陈久霖事件

 

　　过程：2004年12月，中航油（新加坡）公司首席执行官陈久霖接受警方对中航油巨额亏损案的刑事调查。此前，陈久霖闯荡海外市场7年整，遭遇了冰火两重天：一个因成功进行海外收购曾被称为“买来个石油帝国”的石油大亨，却因从事投机活动而造成企业近5.54亿美元的巨额亏损；一个曾引领亚洲经济潮流、年薪490万新元的“打工皇帝”，却因在期货市场的违规操作而接受审判。

 

　　反思：成也萧何败也萧何。曾任中海油CEO的陈久霖只用了7年时间，就把中航油（新加坡）公司从一个半死不活的海外国企经营成风靡亚洲的石油帝国。但在此之后，陈久霖由于对期权油价判断失误，在一夜之间从顶峰跌落谷底。完全不顾市场趋势而进行逆向操作，其代价只能是既坑了自己又搞垮了一家上市公司。这颇有些“成也萧何败也萧何”的意味。

 

　　3.“最内讧”的恶性竞争：南北车的海外竞标

 

　　过程：自2000年分拆于原铁道部下属的中国铁路机车车辆工业总公司之后，中国南车和中国北车一直在明争暗斗。2011年，在土耳其的机车招标项目上，中国北车刻意压低价格，与中国南车竞争，最终使得该项目被韩国公司抢走。一年后，在阿根廷政府机车外包项目上，南车欲报一箭之仇。首轮竞标中国北车报价230万美元/辆，比国外阿尔斯通等竞争对手的报价性价比更高，因此有望中标。然而，中国南车却开出127万美元/辆的“超低价”，最终从中国北车手中抢下了总额近10亿美元的订单。

 

　　反思：同根相煎何太急。中国南、北车在海外的恶意竞争以及互挖墙角，致使原本可观的项目利润就这么无声无息地打水漂了。国资委研究中心主任楚序平曾在第四届国际投资论坛上发声：“以前在国外老乡见老乡，两眼泪汪汪，现在是他国遇老乡，两眼露凶光。这种竞争导致国家的利益大量丧失。”正是如此，这种各自为战的恶性竞争让中国企业在国际谈判中十分被动，最终不得不采取低廉的报价或者接受昂贵的价格，致使国资大量隐性流失。

 

　　4.“最无奈”的审批僵化：五矿等痛失发展良机

 

　　过程：2005年，五矿公司向国家某部门申报，以20多亿美元收购加拿大有色金属巨头诺兰达公司，但是有关部门认为该项目风险大、可行性研究不充分，对项目申请不予批准。结果第二年诺兰达公司的价值翻了一番，上升到50多亿美元，五矿因此痛失发展良机。无独有偶。2006年，上海宝钢为参与高端钢材市场竞争，拟就近低成本利用澳洲铁矿石和焦炭建设宝钢广东湛江钢铁基地，总投资近700亿元。然而，项目直到2012年5月才获批准，此时国际钢材市场已经发生翻天覆地的变化，宝钢的只能在产能严重过剩的市场上居于更加不利的地位。

 

　　反思：僵化的审批机制。央企属于公众委托经营企业，不仅负有国家经济安全的责任，更负有让全民财富增值的义务。可是，却因为某些部门僵化的审批程序，大大降低国有资本的运转效率，致使国有资产长期难以增值。市场瞬息万变，而有关部门的审批机制却对其不管不顾。机遇稍纵即逝，如何提高审批效率，如何在强化监管与激活市场经济活力之间拿捏得当，如何在控制投资风险与谋取国资效率最大化收益之间寻找平衡，考量着有关部门的智慧和担当。

 

 

　　5.“最腐败”的管理漏洞：薄启亮中饱私囊

 

　　过程：作为主管中石油海外业务的中石油天然气股份公司副总裁，同时也是中国石油海外勘探开发公司总经理的薄启亮，曾是整个中石油最大的实权派，其负责的海外业务占据中石油的半壁江山。薄启亮利用亲朋好友在海外项目中寻租，中饱私囊。据媒体披露，薄启亮的哥哥通过代理人开设公司，专门负责中石油海外业务材料采购。中石油80多个海外项目，80%都是该公司的材料，每年收入在200亿左右。2014年5月16日，中纪委监察部通报，中国石油天然气股份公司副总裁薄启亮涉嫌严重违纪，正在接受组织调查。

 

　　反思：用监管堵住制度漏洞。长期以来，由于中石油在海外资产监管上存在着严重的制度漏洞，致使薄启亮之流能在并购、采购等项目上假公济私，寻租自肥。通过成立关联公司自己与自己做生意，致使国有资产落入个人腰包。而境外代理又衍生敛财“猫腻”，很多海外项目是以私人名义操作的，但投入的资金是国家出，不少项目最后就真成了私人的了。这成为国企海外机构某些心术不正者的生财之道，又往往令人难以发觉。自身的贪婪加上制度上的漏洞，给薄启亮之流打开贪腐和堕落之门。

 

　　风险篇·国企国际化是一种必然

 

　　近几年来，国有企业“出海”所取得的成绩是有目共睹的，但有些代价也是十分惨痛的，有些失利本来是可以避免的，有些高管走向腐败也是令人惋惜的。以上所列举的境外国资流失的“五宗最”，也许未来仍会有类似情况发生。但这并不意味着我们应等到事情发生之后再被动应对，相反，我们可以用更积极的方式来未雨绸缪、防微杜渐。首先，我们需要对境外风险的成因有更加清楚的认识。

 

　　东北财经大学经济与社会发展研究院副院长庞明川认为，近年来国企尤其是央企的境外资产在总体上运行良好，但是，也存在一些深层次的体制因素以及企业自身的原因等，严重影响境外国有资产的保值增值乃至资金安全。

 

　　首先，从政府层面上看。（1）多头管理、缺乏完善的境外投资管理体系。（2）对外投资服务功能不完善。（3）境外投资风险防范体系缺失，致使部分国有资产流失。其次，从企业层面上看。（1）部分国企缺乏长期的境外投资战略。(2)缺乏可持续的国际核心竞争力，无法支撑并购后的企业国际化管理。（3）缺乏优秀的国际化管理团队，并购后的整合（PMI）能力欠缺。（4）企业之间缺乏必要的横向沟通与合作，甚至相互拆台。再次，从外部环境上看：（1）金融危机之后虽然给国企的海外并购带来了新一轮的机遇，但也给这些在海外的企业带来大量的不良资产和投资损失。（2）外部环境的不确定性，包括政治商业周期、重大自然灾害等，也会给国企的境外资产带来安全隐患和投资损失。

 

　　国有企业走出海外将面临诸多风险，这些风险的成因复杂，也包含着各种不确定性因素，这是众所周知的。然而，当前有一些声音认为，既然目前无法做到对这些风险的有效防范，既然存在着国有资产流失的案例，就说明当下国企尤其是央企的海外战略是存在问题的。与其冒着国有资产流失的风险走出国门，不如老老实实呆在国内，或者与更具风险意识的民营企业“混合”后才走出国门。

 

　　这一观点从表面上看似乎无可辨驳之处，但仔细品一品又觉得有些问题。确实，通过混合所有制的方式可以推动国企完善公司治理结构、建立现代企业制度，董事会、监事会和管理层等也能够明确分工、互相制衡，在防范国有资产流失方面有积极作用。但如果把国企规避海外风险的解决方案完全依托于混合所有制，似乎也有所不妥。

 

　　实际上，近几年国有企业“出海”基本保持相对稳定，而民营企业在海外的并购则呈现下滑趋势。这其中最主要的原因就是因为，与民营企业相比，国有企业要承担实现国家海外战略及其它的社会责任，很多时候并不是完全根据经营收益来选择是否“出海”，因此会或主动或被动地面临着更多来自海外的风险。

 

　　比如，虽然我们知道某一邻国是地震等自然灾害频发的国家，我们一些国有企业依然会选择参与到国家已经承诺援建或达成合作共识的项目，甘冒风险为两国睦邻友好做出自己应有的努力。例如，位于全球著名的地震带——地中海-喜马拉雅地震带上我们的邻国尼泊尔。

 

　　据中国商务部统计，截至2013年末，中国对尼直接投资的存量达到7531万美元。中尼两国已经签署避免双重征税协定，以促进双边经贸发展。尼泊尔的官方统计数据显示，截至2013年6月，中资企业和个人在尼泊尔的投资项目数量已经超过印度，成为尼泊尔最大外资来源国。投资主要集中在水电、基建等领域，参与其中的绝大部分是国企，比较有代表性比如中国电建、三峡集团和上海建工集团等。

 

　　相对于民营企业的机动灵活，可以对海外风险做到望“风”而行、伺“机”而动，国有企业为响应国家战略而越来越多地走向海外，更像是一种必然。因为，在海外与世界上其他国家的500强企业进行竞争，在竞争中逐渐加速国有企业的国际化进程，这是实现中华民族伟大复兴的中国梦的有效路径。

 

　　而相对与我们自身面临的海外风险，如今更值得我们警惕的是，为什么一百七十多年前，西方国家为了打开中国国门而大量消耗枪炮弹药，如今却比我们自己还关心中国国有企业走出海外的风险，希望我们不出去才好？其中的缘由，相信不辩自明。

 

　　机遇与风险是并存的，过于强调某一方都有失偏颇。实际上，既然选择了出海，哪会没有风浪。中国古代鉴真东渡、郑和下西洋等可歌可泣的事迹，又有哪一个不是九死一生。与其被潜在的风险吓爬下，不如提前做好迎难而上的准备，在风险控制上早作打算。

 

　　在国有企业走出海外的风险控制上，庞明川认为，主要是需要完善并购模式，规避投资风险，确保国企境外投资持续快速发展。第一，拓展海外并购模式，增加并购成功几率。近年来，随着越来越多的中国企业参与到海外并购中，战略性海外并购成为中国企业对外直接投资的新趋势。在投资方式上则明显呈现出向非控股或少控股股权投资转变的趋势，比如持有少数股份、建立合资企业和联盟等。这无疑是一个上佳的策略——从中既可以积累和开展更为复杂的交易所需的经验，又可以融入当地的环境。第二，充分运用国际规则，灵活应对并购风险。从我国近期部分“走出去”企业屡屡受挫来看，目前跨境并购中的风险主要是政治风险，主要是来自两个层面：一是并购资产涉及重大国家利益的风险，二是投资所在地的居民和环境风险。

 

　　对于如何规避和减少政治风险，主要方式包括：（1）通过非官方的互惠互利项目规避所在地的政治风险，比如兴建学校、医院等；（2）及早和发生并购交易的所在国的审批机构沟通，以避免国家层面的政治风险；（3）选择灵活的并购方式，特别是国有企业在海外并购时不宜大张旗鼓，而应在保持低调的同时，通过在海外设立分支机构进行收购，或者在国内通过企业重组等方式“走出去”等，可能更有利于实现海外并购的目标；（4）央企还应精通国际商务运作规则和所在国的相关法律，通过限制性条款维护自身在海外并购中的权益。

 

　　当然，要实现海外国有资产的保值增值，仅仅靠风险防控也是不够的，还需要进一步完善审计和监管机制，形成一整套系统化、常态化的解决办法。

 

　　对策篇·建立常态化监管机制

 

　　近日，国务院批转发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》中提到，要“毫不动摇巩固和发展公有制经济，提高国有企业核心竞争力和国有资本效率，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力”；要“出台加强和改进企业国有资产监督防范国有资产流失的意见。出台进一步加强和改进外派监事会工作的意见。加快建立健全国有企业国有资本审计监督体系和制度……”

 

　　对于国企“出海”来说，《意见》的这两段表述中有三层意思是值得注意的。第一、国企走出海外并不是为了搞跟风式或者口号式的运动，主要目的是在参与国际竞争的过程中提高核心竞争力，形成核心竞争优势。第二、未来海外国有资产不仅要实现保值增值的目标，另一方面还要从资本的角度考虑如何运作才更有效率，这可能需要发挥国有资本投资运营公司的作用。第三、在强调国有经济活力、控制力和影响力的基础上，提出要增强抗风险能力。这意味着，未来国有企业在海外的经营管理将面临更加严格的考核和监管，有望形成一整套常态化的监管机制。

 

　　实际上，《国资报告》编辑部在《意见》出台之前半个月，就已经开始策划并组织“海外国资风险与监管”的专题报道。直到《意见》公布时我们发现，本刊的调查结果和得出的结论与其有很多不谋而合之处，比如“数万亿海外国资面临流失风险、应完善境外国资审计制度、建立常态化海外国资的监管机制”等。

 

　　我们之所以会提前预判到海外国资风险与监管的问题，除了是注意到自3月份以来持续不断的关于“央企境外资产审计”的报道外，还源于我们长期以来一直在思考，“如何既能积极有效地促进国企境外资产的保值增值，又能保障国企境外资产的安全”这一重大课题。

 

 

　　随着我们持续的关注和研究的不断深入，我们发现，完善境外国有资产的监管机制已经迫在眉睫。这一方面自然是由于近年来境外国有资产的迅速增长超过了现有制度所能防范的有效范围，另一方面是由于国有企业在面对海外风险时，往往处于一种进退两难的尴尬境地。比如，在“一带一路”背景下，央企既要实现保值增值同时也要服务国家战略，而当这两者有冲突时又只能服务大局的情况下，国有企业有时候就不得不面临更多的国际化经营风险。

 

　　那么，除了在风险防控上做足文章，还需要怎么做，才可以尽量减少风险将会造成的负面影响？才能进一步实现海外国资的保值增值的目标？对此我们认为，需要建立一整套针对境外国资的常态化监管机制，主要包括以下几个方面：

 

　　第一、建立健全境外国资的审计制度，这是对境外国资进行系统化和常态化监管的前提。

 

　　2014年10月，国务院印发了《关于加强审计工作的意见》。《意见》明确提出，凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要接受审计、配合审计。

 

　　一般意义上，应该是先建立健全审计机制，才能够实现有效的监管。但现实情况是，海外国有资产的增长远超预期，是前所未有的情况，而相对应的国家审计制度又没有建立。因此，当前不能把防范国资流失的期望全部放在系统性的国家审计上。

 

　　目前，可以实现相对有效的审计办法，主要包括以下三种：一是“抽查式”。通过抓重点、抓典型，形成对大部分国有企业的威慑力，比如中纪委巡视组的巡视，国务院国资委针对一些央企开展的特定审计工作等。二是“委派式”。通过第三方审计机构的介入，开展调查审计工作。比如今年4月15日，7家会计师事务所中标国有重点大型企业监事会2015年度集中重点检查项目和境外国有资产检查项目服务，中标价格合计达到1139万元。这并不是国资委首次委托独立的第三方来审查境外国资，近年来每年都有过类似的审查。三是“自查式”。当前情况下，每一个国企自身的情况都不一样，只有企业自身才对自己在海外的子公司最为了解。通过借助国企自查，是目前能够实现境外国资大范围审计的可操作方式。

 

　　中伦律师事务所合伙人、中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员张明杰博士在接受《国资报告》采访时认为，目前，在针对境外国资的国家级审计机制还没有成熟的情况下，采取“地毯式”的审计工作方式恐怕并不现实。当前比较适宜的方式，应该是“综合式”，即将抽查式、委派式和自查式三者有效结合起来，根据不同的情况而有所侧重。

 

　　第二、进一步发挥外派监事会制度的优势，加强对境外国资的监管力度。

 

　　审计制度的建立，仅仅是实现对境外国资有效监管的第一步。央企海外资产监管≠“地毯式”审计，即使审计这一环节再怎么完善，如果没有一整套系统而常态化的监管机制，恐怕也未必就能够有效避免国有资产流失。因此，要实现更加有效的监管，还需要加强对境外国资的监管力度，尤其要进一步加强和改进外派监事会的工作。

 

　　据相关专家透露，现阶段的国企监事制度缺乏比较权威的手段。有些国内的国企的二级三级公司，监事会都难以深入进去，更别提其在境外的子公司了。这使得很多国有企业的监事会、审计部门在某种程度上只是起到了“摆设”作用，监督根本无从谈起。值得一提的是，在过去的很长时间内，国务院国资委的外派监事会发挥了很大的作用，工作方法也有了很大的进步，由以前的事后监督改善为现在的事前和事中监督。在新的历史条件下，政府要转化职能实现政企分开，就更要进一步发挥外派监事会的制度优势，把其作为平台，将审计、纪检、巡视等各种有效监督力量整合起来，这样才能起到有效的监督作用。

 

　　对于该如何进一步加强对境外国资的监管力度，国务院国资委也一直在努力探索。比如自2011年以来，国资委就陆续出台了《央企境外国有资产监督管理暂行办法》、《央企境外国有产权管理暂行办法》、《央企境外投资管理暂行办法》等文件，力图构建央企境外资产监管体系，旨在加强监管力度的情况下提高监管成效。未来，需要将这些文件通过法律方式形成更强的制度约束，同时在可操作性上加以完善，这样才能进一步对身在海外的国有企业形成更有效的约束力。

 

　　第三、形成以纪检为核心的监察体系，严查与境外国资有关的腐败问题。

 

　　今年4月30日，中纪委网站公布了一批央企巡视整改情况的通报。其中，对中国南方航空集团公司、中国海运等企业的通报中都涉及境外国有资产的监管问题。此前在中石油系统中，已经有多位负责过海外业务的高管被查，其中包括中石油股份公司原副总经理、中石油海外勘探开发公司原总经理薄启亮，以及曾任中石油加拿大公司总经理的原中石油集团公司副总经理李华林等。

 

　　自十八大以来，中央从严整治政府、军队、国企中存在的腐败乱象，通过“打虎拍蝇”初步实现了“不敢腐”的效果。但是，这也会让一部分人，比如身处海外的国企高管，为了避风头而选择暂时隐藏自己，从而大大加强下一步反腐工作开展的难度。这也意味着，一旦反腐工作稍有松懈，一些腐败势头就可能会卷土重来。要想将这些身处海外的国企高管手中的权力装进制度的笼子，就需要进一步创新制度设计。值得关注的是，目前，国资委正在大力推进的“四项改革”中，就包括派驻纪检组试点等。

 

　　作为反腐主力军的纪检监察部门，要切实健全全方位、多层次的权力运行制约监督机制，形成以纪检为核心的监察体系，将反腐常态化和长期化，严查与海外国资有关的腐败问题。一是紧紧围绕海外国有资产流失的重点领域和关键环节，严肃查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产的违法违纪案件；二是重点查处利用职务之便在企业重组改制、投资并购、产权转让、招标投标、物资采购、选人用人等国际化经营过程中的营私舞弊、收受贿赂和权钱交易等。

 

　　第四、进一步完善国企内部监督机制，健全境外国资经营责任的追究体系。

 

　　随着国企改革深入发展，国企内部的监督制约机制也在逐步建立和完善。但是，目前国企在海外的内部监督缺位现象依然很严重。主要有以下几个方面的原因：第一，这些在海外的国企虽然形式上采用了现代企业制度，但距离规范化还一定的距离；第二、由于“天高皇帝远”，加之公司法人治理结构不完善，“人治”现象仍比较突出；第三、一些国企在海外设置的监督部门掌控在被监督对象手中，缺乏独立性，难以实施有效监督。

 

　　要建立和完善海外国有企业的内部监督和制约机制，就要进一步完善法人治理结构，使决策权与监督权相分离，相互制衡；要增强内部纪律监督部门的权威性，充分发挥内部监督职能；同时，还要拓宽民主渠道，重视民主监督。比如，可以设置直达集团纪检部门的举报热线等。

 

　　另外，境外投资经营有很多失败的案例，除了外部环境以及监管的缺失外，主要则是由于管理者存在着严重的侥幸心理：成功了是自己的成绩，失败了有国家买单，也不用承担太大的责任和风险。因此，要遏制某些管理者不顾风险的“投资冲动”，还需要进一步健全境外国资经营责任的追究体系。

 

　　第五、组建境外国资投资运营公司，加强和提高境外国资的投资管理和运行效率。

 

　　对“出海”的国企加强内外部监管，形成常态化的监管机制，其目的和作用主要是防范国有资产流失。另一方面，要实现保值增值的目标，还需要从资本运作的角度考虑如何才能才更有效率。因此，这就需要发挥国有资本投资运营公司的作用。

 

　　国有资本投资公司是国家授权经营国有资本的企业，是以投资融资和项目建设为主，通过资产经营和管理实现国有资本保值增值，履行出资人监管职责；国有资本运营公司主要以资本营运为主，强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值，通过资本的运营实现国有资本保值增值并提高国有资本的利用效率。通过建立这样一个境外投资和运营管理的机构，可以进一步加强境外投资管理，完善对外投资服务等功能。这一机构的职责和作用可以包括对外投资审查、重大对外投资活动风险预警、加速国有资本运行效率等。

 

　　背景篇·国企国际化的三个阶段

 

　　自20世纪90年代中期开始，中国开始实施“走出去”战略。特别是加入世贸组织（WTO）之后，中国企业从事国际化经营、海外投资、并购等活动日趋活跃。2008年国际金融危机爆发以来，中国企业开始海外“抄底”，海外并购等投资活动更加频繁。

 

　　据商务部和国家外汇管理局公布的统计数据显示，2008年-2010年，中国企业对外直接投资分别为407亿美元、433亿美元和590亿美元。2011年，我国境内投资者共同对全球132个国家和地区3391家境外企业进行了非金融类对外直接投资，累计实现直接投资601亿美元。截至2011年底，中国国内企业已经在全球178个国家和地区设立了1.8万家海外企业，几乎覆盖了所有行业领域。

 

　　2012年，中国对外非金融类直接投资772.2亿美元，同比增长28.6%。2013年为901.7亿美元，同比增长16.8%。此时，中国对外直接投资流量已经位列全球第三位，仅次于美国和日本，占发展中经济体对外直接投资流量总额的22.24%，已经成为发展中国家中最大的资本输出国。

 

　　近年来，中国企业加快对外投资步伐的原因是什么？对此问题，《国资报告》联系了相关专家。据中国企业联合会研究部副主任缪荣分析,一是由于国内市场的竞争日趋激烈,有些海外市场的竞争强度相对较弱;二是一些产业资本需要拓展更大的国际市场来实现规模和范围经济;三是为了回避日益提高的贸易壁垒,不得不选择在海外投资;四是为了增加资本的灵活性和套利机会,主动优化资本的区域配置。

 

　　根据商务部最新统计显示，2014年，我国共实现全行业对外投资1160亿美元，同比增长15.5%。如果加上第三地融资再投资，对外投资规模据估计应该在1400亿美元左右，比我国引进外资高出约200亿美元。这意味着，我国实际对外投资已经超过利用外资规模，成为资本净输出国。

 

　　这个历史性跨越对中国而言意义非凡，标志着中国资金匮乏、外汇短缺的“双缺口”时代彻底结束，进入到国内资金相对充裕、有条件开展大规模对外投资、在世界范围内资源配置的新时代。这对于全球投资格局、国际分工以及中国国内经济转型、产业结构升级等都将产生深远影响，也是中国迈向经济强国的重要标志之一。 2015年2月份，国务院常务会议提出，将促进我国重大装备和优势产能进一步“走出去”，实现互利共赢。从国内产业发展看，以高铁、核电为主的装备在国际市场具有高性价比的竞争优势。推动中国装备走向国际市场，优化外贸结构，既能促进国内产业转型升级，也对构建互利共赢的新格局具有重大意义。

 

　　长期以来，我国在外贸方面一直处于顺差位置。但是，出口结构却不尽合理，出口的主力军长期停留在纺织品等低附加值产品中，中国制造在国际市场上被贴上了低端、廉价的标签。目前，这些情况已经有所改观。据著名经济学家宋清辉分析，目前中国正在从“世界工厂”向投资输出国转变。以高铁、核电为代表的中国装备制造业以质优价廉的优势赢得国际认可，成为中国制造的新“名片”。

 

　　自中国企业“走出去”战略实施以来，中国的国有企业逐渐成为海外投资的主力，这也是与其国际化进程密不可分的。那么，国有企业的国际化进程大致可以分为几个阶段？都有什么特点？带着此话题，《国资报告》记者采访了清华大学战略新兴产业研究中心主任吴金希。吴教授告诉记者，改革开放以来，中国国有企业的国际化进程大致可以分为三个阶段，各有其特点。

 

　　首先是“初步尝试”阶段，即改革开放到20世纪90年代中后期，国有企业随着竞争实力的增强，开始自发地走出国门。但是，由于国企在资本、技术和国际管理经验缺乏等方面的原因，同时国家对国资的对外经营审批也比较严格，这一阶段企业的对外经营主要表现在国际贸易、吸引技术和FDI方面，国企对外投资极其有限。当然，也有一些在境外经营影响较大的案例，比如20世纪90年代初，首钢并购秘鲁铁矿企业，开始时争议非常大，后来随着铁矿石价格升高，目前来看，收益还可以。

 

　　第二个阶段是本世纪初以来的“大举进军”阶段，国有企业改制后实力逐渐增强，以及随着中国加入WTO、中央政府积极实施“走出去”战略等大背景，国有企业开始加速走出国门。这一阶段国企走出去既取得辉煌成绩，同时问题也存在很大问题，面临着诸多风险。其中有些投资或经营失败导致国有资产流失的案例非常惨痛,损失很大。总体而言，这一阶段的中国企业国际化经营还处于摸索学习阶段，我国的跨国公司的国际经验和风险管控能力还有较大差距。另外，此阶段央企对外投资的资产监管体系并不健全。

 

　　当前，是第三阶段，可以称为相对成熟和冷静阶段。近几年来，随着中国经济放缓，国企对外投资更加趋于理性。比如，在“高铁外交”背景下，为了避免在国际化竞争过程中出现相互拆台、互相打架等现象，促成南北车合并成中国中车，也将中央企业的国际化影响力推向了一个新的高度。同时，在这一过程中，国资监管也逐渐跟上了国企海外经营与投资的步伐。比如，国务院国资委从2011年及之后就陆续出台多个文件，包括《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》等，力图构建境外国有资产的监管体系。

 

　　随着“一带一路”战略的实施，更多的国有资本将“出海”，对外直接投资有望进入新一轮快速增长期，国有企业的国际化步伐也将进一步加快。

 

　　（来源：国资小新）