乔新生：商业银行法修改四点建议

乔新生：商业银行法修改四点建议

2020-10-23

2020年10月16日，中国人民银行发布《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》，向社会各界征求意见。这是我国商业银行法自1995年正式实施，2003年、2015年两次修订之后，中国人民银行对商业银行法作出的又一次重大修改。

正如一些学者所指出的那样，中国几乎所有重要的法律都带有“补丁”。这一方面是因为中国改革取得显著成效，法律必须根据我国改革发展需要适时修改。另一方面则是因为，我国立法技术有待进一步改进，许多法律缺乏前瞻性，现行法律已经严重阻碍我国经济社会发展，立法机关不得不通过修订或者修改的方式，解决我国法律中存在的问题。根据一些法律学者的说法，修订是对法律的大规模改变，而修改则是对法律小规模的改变。这种说法令人不禁莞尔。

商业银行法作为我国金融领域重要的法律，起草过程中充分考虑到了经营风险问题，大量条款用来控制商业银行的金融风险。这充分说明中国人民银行作为起草单位，对商业银行法的价值趋向有自己的判断。中国人民银行试图通过完善商业银行法，进一步控制商业银行的风险，确保我国商业银行在我国金融改革和市场经济发展中发挥积极的作用。

但必须指出的是，商业银行从来都不是独立的存在。商业银行是重要的市场主体，商业银行对我国国民经济的发展至关重要。正因为如此，商业银行法修改必须瞻前顾后，统筹兼顾，必须未雨绸缪，解决我国商业银行发展中所面临的或者即将面临的重大问题。

首先，商业银行必须解决内在矛盾。商业银行实行股份制改革，使得商业银行投资主体多元化。商业银行股东多元化之后，首先面临的问题是，大股东和实际控股股东或者一致行动人从商业银行获取利益，如何有效地降低商业银行的风险，保护其他投资者利益和广大储户的利益？

最典型的例子是，一家汽车保险公司，居然在很短的时间内，获得金融监管机构的牌照，收购成都一家商业银行的股份，并且利用该商业银行从事疯狂扩张行为。党中央采取果断措施，坚决取缔此种金融活动，严厉打击了非法转移资产的行为。但由此产生的问题是，既然商业银行已经股份化，投资者可以通过合法投资的方式控制商业银行，那么，为何不能鼓励商业银行从事多元化投资，从而获取更多的利益，确保商业银行股东得到更多的红利呢？
这是一个值得考虑的问题。中国人民银行公布的商业银行法修改建议稿，限制商业银行的经营活动，在特定的历史时期非常必要。如果商业银行无限扩张，或者商业银行变成一个超级金融机构，那么，商业银行风险有可能会迅速加大，这对于我国商业银行健康发展十分不利。正因为如此，中国人民银行公布的修改建议稿规定我国实行“分业经营”，禁止商业银行从事其他金融业务。这对于商业银行专注于银行业务具有非常重要的作用。

但必须指出的是，既然商业银行的股东已经多元化，那么，商业银行多元化经营势在必行。商业银行不得从事证券、保险和信托业务，但是，商业银行能否直接投资呢？如果商业银行不能直接投资，而商业银行的控股股东或者大股东借助于商业银行的资金从事大规模的投资，不仅会导致商业银行可得利润消失，而且更重要的是，有可能会导致商业银行的控股股东或者大股东以自己的名义从事直接投资活动，从商业银行获取大量借款，从而导致商业银行风险增加。

所以，笔者认为，商业银行法可规定，商业银行依照法定程序可以作出重大投资决定，但是，不得投资其他金融业务。这样的法律规范反而有利于维护商业银行股东的利益，有利于降低商业金融风险。

上个世纪90年代，美国克林顿政府制定金融现代化政策，提交议会批准金融现代化法，使美国投资银行变成金融超级市场。金融现代化法加快了美国新经济发展的步伐，巩固了美国在国际金融市场统治地位。但正由于美国的金融现代化，使得美国银行、保险、证券、信托、基金、财务、评估业务相对集中，不同金融机构沆瀣一气，将美国房地产市场的垃圾债券出售给世界许多国家和地区的投资者，从而导致美国2008年华尔街金融危机变成世界金融危机。

此次中国人民银行修改商业银行法，仍然保留分业经营的基本原则，这对我国商业银行乃至整个金融市场的稳定发展具有非常重要的现实意义。但必须指出的是，商业银行的投资者已经多元化，因此，要想确保商业银行正常经营，就必须增加商业银行的透明度，要求商业银行的控股股东、大股东或者高级管理人员以及实际控制人必须公布自己的经营状况，因为只有这样，才能确保商业银行稳健经营。

简而言之，商业银行法必须明确规定，商业银行的控股股东、大股东、高级管理人员和实际控制人必须公布自己的经营状况，尤其是要公布从商银行获得贷款情况，因为只有这样，才能防止出现特殊的“内部人控制”，也只有这样才能确保商业银行不会成为少数股东的“提款机”。中国人民银行公布的修改建议稿中，明确规定商业银行更换董事、监事、高级管理人员，监管部门对其任职资格实行核准制。如果双方自主约定存款贷款利率，新增贷款自主要求，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保。这对于少数地方政府控制商业银行，并且要求商业银行向地方政府投资的项目发放贷款具有非常重要的现实意义。但是，这项规定能否落到实处，人们还需拭目以待。

其次，中国人民银行公布的商业银行法修改建议稿明确规定，对地区性银行实施地区性经营限制。城市商业银行、农村商业银行、村镇商业银行等区域性商业银行应当在住所的范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域开展业务。这项规定具有非常明显的针对性。但是必须指出，人为地限制营业范围，可能会导致一些城市商业银行、农村商业银行和村镇商业银行自生自灭。其中的道理非常简单，市场经济的发展规律决定了，企业从小到大，业务范围一定会不断地扩展。跨国公司的经营活动，都是从地方到全国，从这个国家到那个国家。如果对商业银行的营业地区作出限制，那么，最终必然会导致企业尽可能从大型商业银行获取贷款，而村镇银行、农村商业银行和城市商业银行的生存空间将会越来越小。

当然，中国人民银行之所以作出这样的规定，目的就是要确保村镇银行、农村商业银行和城市商业银行立足于本职工作，为本地区的企业和居民服务。但是，由于企业的经营范围不断扩大，这样的规定在现实生活中能否贯彻落实，一旦强制执行，村镇银行、农村商业银行是否还能长期生存下去，在激烈的市场竞争中站稳脚跟，这本身就是一个值得考虑的问题。相信中国人民银行会找到更为周全的解决方案。

第三，商业银行必须把控制风险作为第一要务。无论是分业经营，还是限制商业银行的经营范围，目的只有一个，那就是确保商业银行不会出现大的经营风险。但问题就在于，商业银行两头对外，一方面必须对外发放贷款，另一方面必须吸收存款。如果商业银行只是在发放贷款的环节强调风险管理，那么，商业银行的利益可以得到切实有效地维护，而储户的利益能否得到切实有效地维护，这本身就是一个值得考虑的问题。

当前的问题是，我国商业银行制定的格式合同以及商业银行的内部规范，很容易损害储户的利益。司法机关在处理有关存款纠纷案件中，之所以出现许多自相矛盾之处，原因就在于，我国现有的部门规章以及商业银行内部的行为规范，不利于从根本上保护储户的利益。如果不采取切实有效的措施改变这种状况，那么，我国商业银行要想从根本上维护储户的利益是不可能的。当务之急是要制定专门的规则，切实保护储户的利益。如果商业银行没有把储户的利益放在首要位置，没有采取切实有效的措施，确保储户存款不受损害，那么，商业银行未来的经营将会面临极大的困难。

说到底，中国商业银行和美国投资银行根本区别就在于，中国商业银行是储蓄银行，而美国投资银行则是信用银行。中国商业银行利用储户存款从事经营活动，因此，必须把储户当作自己的“衣食父母”，千方百计地维护储户的利益，因为只有这样，才能不断降低经营风险。如果没有把储户的利益放在第一位，那么，商业银行在制定贷款准则的时候，就会疏忽大意。只有让商业银行承担全部或者大部分储户存款损失，商业银行才会在贷款环节倍加小心，采取一切可能采取的措施，降低风险，实行稳健经营。

多少令人遗憾的是，中国人民银行公布的征求意见稿恰恰在保护储户利益方面没有浓墨重彩，没有制定具体的规范。如果实行“举证责任倒置”，储户的存款损失之后，商业银行必须向储户提交所有的交易记录，并且帮助储户找到取款人，商业银行承担连带责任，才能确保储户的利益不受损害。否则，将会有大量的储户将自己的资金转移到第三方支付平台，而不会交给商业银行。

商业银行为了增加存款，已经到了不择手段的地步。许多商业银行制定各项优惠政策，目的就是要吸收存款。但是现在看来，商业银行的所作所为并没有从根本上解决问题。究其原因就在于，激烈的市场竞争中，如果商业银行缺乏安全意识，没有采取切实有效的措施包括技术手段和法律手段保护储户的存款安全，那么，商业银行存款流失现象将会越来越严重。中国人民银行应当站在公正的角度，强化商业银行的责任，要求商业银行必须切实保护好储户的存款，因为只有这样，才能实现商业银行的稳健经营。

第四，商业银行的电子化已经成为一个不可逆的大趋势。许多商业银行为了提高自己的竞争能力，开通电子银行。但是，正如人们所知道的那样，网络领域鱼龙混杂，许多商业银行的电子银行页面被仿造，不法分子利用虚假的电子银行页面从事违法经营活动，给储户带来极大的损失。商业银行应当意识到，如果开通电子银行，那么，就必须采用技术手段或者电子手段，及时发现有关虚假信息或者违法电子银行主页，维护自己的正当权益，保护储户的合法利益。正是由于商业银行的不作为，才导致许多储户的利益受到严重损害。商业银行在电子化经营过程中，由于缺乏监管或者没有切实履行自己的监管义务，没有对虚假的主页采取打击措施，结果导致储户的利益受到严重损害。

中国人民银行提交的修改建议稿，应当专门对电子银行或者电子银行主页作出明确的法律规定，确保商业银行的利益不受损害，确保储户和商业银行的合作伙伴利益不受损害。如果只是从保护商业银行的利益角度出发，只专注于降低商业银行的风险，而没有考虑到虚假电子银行主页给投资者和储户带来的损害，那么，中国人民银行起草的商业银行法修改建议稿就没有实际意义。

中国人民银行一定要摆脱部门主义和本位主义，从保护投资者的利益出发，从维护储户切身利益出发，强化商业银行的责任。如果商业银行开设电子银行，那么，商业银行有义务对自己的电子银行主页实施有效管理。如果商业银行的电子银行被仿冒，或者商业银行电子银行的主页被篡改，那么，商业银行有义务及时加以改进，通过提高安全级别，依靠技术手段和法律手段，切实保护自身的利益，同时保护投资者和储户的合法权益。

坦率地说，我国商业银行长期垄断经营已经形成了官僚主义和严重的形式主义，对于互联网络上出现的虚假电子银行和篡改后的电子银行主页，商业银行无动于衷。如果商业银行不通过提高技术水平，彻底打击虚假的电子商业银行，及时清除被篡改的商业银行主页，那么，商业银行的网络经营业务有可能会受到严重影响。中国人民银行应当在修改建议稿中，针对商业银行的电子化服务作出专门规定，确保商业银行在经营过程中，必须考虑到储户的利益。如果储户通过电子银行支付受到损害，商业银行应当承担法律责任，因为只有这样，才能确保商业银行开设电子银行从事经营业务的时候，把安全放在最重要的位置。

（作者系中南财经政法大学教授、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”）

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