智库、公共政策与国家治理体系现代化，这是我们当前十分重要的一个理论和现实问题。毫无疑问，智库在完善国家治理体系现代化进程中扮演着十分重要的角色，从智库建设和完善公共政策出发，为研究并推进国家治理体系现代化提供了一个很好的视角。本文主要围绕智库建设与国家治理能力现代化提出几点看法。
智库在国家治理体系中的地位与作用
智库，中国古时称“智囊”、“谋士”、“门客”和“言官”，有着悠久的历史，专指足智多谋、专门为别人出谋划策的智者。《史记·樗里子甘茂列传》中记载：“樗里子滑稽多谋，秦人号曰'智囊'。”《史记·晁错传》记载道：“太子家号曰'智囊'。”唐朝的颜师古注释道：“言其一身所有皆是智算，若囊橐之盛物也。”这些已基本道出智囊的含义与特点。
我国古代历史上的智囊在历史的演化过程中，由来已久，并形成了一套特有的咨询、谋划甚至参与决策的制度体系。智囊以丰富的知识和敏捷的思维来辅佐政权，以弥补决策者在智力、知识和经验等方面的不足，确保决策的可行性，影响历史发展的方向与进程。比如，言官是古代封建社会智囊制度的典型代表，主要负责“讽议左右，以匡人君”。明朝时，言官制度发展至顶峰，主要由都察院御史和六科给事中组成，政治地位极为突出。此外，中国古代广泛存在的书院，实际上就是一种集讲学、论坛、图书馆、学派、治国论道于一体的“民间智库”。比如，明朝东林书院虽只是志同道合朋友的讲学之所，因倡导“读书、讲学、爱国”的精神，引起文人学士的普遍响应，成为江南地区人文荟萃之区和议论国事的主要舆论中心，并影响时政改革，颇有智库之型。
然而，现代智库作为服务于政策咨询、决策咨询的研究机构，与智囊又有着根本上的区别。智库在智囊制度的基础上，更加强调运用科学知识与研究逻辑的正当性与必要性，更加强调为复杂局势提出独立的解决方案与路径，更加强调保护社会大众的公共利益，注重“政智结合”、“引智资政”。由此可见，政治的开明化、规范化以及政治制度的有序化，有赖于健全的智囊制度，更离不开智库的参与和辅佐。
美国智库研究专家麦甘博士认为，现代社会中，智库是沟通大学、研究机构与政府之间的桥梁。在完善国家治理体系，推进治理能力现代化进程中，智库也扮演着重要角色，具有不可替代的作用。具体而言，一个富有创新性、实效性与前瞻性的智库，通过弥补知识与政策之间的鸿沟，在促进国家治理能力现代化进程中发挥如下几个方面的积极作用：
一是智库为国家治理体系提供新思想，进而提升国家治理能力现代化。智库又称“思想库”、“思想工厂”，从事“思想”生产和提供新的政策主张是智库的核心功能。智库一般通过长期的系统研究和分析，提出某种政策思想主张，并且反复倡导，以期使这些主张获得公众的支持和决策者的青睐，为政府所接受和使用。特别是一些研究性和学术性智库，往往更强调其研究成果的学术性和理论性，提出一些理论概念或者政策范式。比如“和平崛起”、“华盛顿共识”、“北京共识”等等。
二是智库参与政府决策，提供政策设计方案，间接或者直接参与国家治理体系建设，提升国家治理能力现代化。世界各国的多数智库大都以承担政府委托的研究课题作为自己的业务重心，并且经常围绕本国政府关注的国家内政外交、政治经济问题提出自己的政策主张，定期或者不定期推出有关具体政策问题的研究报告或学术专著。智库参与政府决策的多少，提供的政策建议被政府采购的情况，等等，往往是判断一个智库是否成功参与国家治理体系的重要标准。
三是智库通过引导舆论、启迪公众，促进完善国家治理能力现代化。智库的专家学者大都是研究经济社会问题的精英人物，他们的思想观点和研究成果对于社会思潮的形成与发展趋势具有重要的影响。智库对社会思潮和社会舆论的推动和引导功能主要通过诸如发行出版物、召开研讨会或举办培训活动、与媒体建立联系等手段和方式，有效介入公共决策。特别是智库与媒体关系，智库也需要媒体作为其研究成果的传播载体和沟通平台，智库通过媒体形成影响决策的社会氛围，为促进和完善国家治理体系和治理能力现代化服务。
四是智库通过为政府储存和输送人才，提升国家治理能力的水平和素养，进而提升国家治理能力现代化。智库的核心是研究人员，可以说人才是决定智库生存与发展的关键因素。因此，从这个意义上说，智库也可以称作人才库。一般来说，智库的人才功能主要体现在两个方面。其一，人才教育培养功能。智库将出“人才”与“出成果”列为同等重要的地位，培养了多少政治家也是衡量一个智库影响力的重要方面。同时，智库也为年轻人踏入政界提供平台，智库通过政智通道接触到大量的决策人物以及内部信息，用以培养年轻政治家分析问题和解决问题的能力。其二，人才输送交流功能。美国智库的“旋转门”机制为世人所普遍接受，即智库核心成员成名之后，往往会被吸纳到政府决策部门，直接作用于美国的政治决策；而原先政府决策部门的官员在退出政坛后，也会在智库找到发挥余热的机会。如此一来，学界和政界、思想和权力之间得到很通畅的交流，有效地促进智库对国家政策的影响作用，提升国家治理能力。可以说，智库与政府的结合有效推动了公共政策的决策科学化和民主化进程，极大地完善和促进了国家治理体系和治理能力现代化发展。
中国特色新型智库的科学内涵
当前，中国发展智库已上升为“国家战略”。大力推进智库建设，走中国特色新型智库发展道路，既符合国内经济社会发展阶段性的需要，也是提升国家“软实力”、在参与全球战略竞争中谋求新的比较优势的重大战略举措。2013年4月，习近平总书记作出关于加强中国特色新型智库建设的重要批示，指出：“智库是国家软实力的重要组成部分，随着形势的发展，智库的作用会越来越大。要高度重视、积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理形式。”党的十八届三中全会进一步强调要“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询智库，”为中国智库发展明确了方向。
莱布尼茨在世界各地提出了60多个关于科学团体或科学院的建议倡导
什么是中国特色新型智库？我们认为，所谓“特色”是反映了在中国特定的历史国情条件下形成的智库格局、内涵与功能。目前中国形成了党政军、科学院、高校智库及民间智库四大板块，呈现体制内智库与体制外智库互相补充、共同发展的格局。其中，科学院智库同时包括社会科学院、中国科学院及中国工程院。事实上，社会科学院的建立亦是源自于科学院体系。早在17世纪，德国科学家莱布尼茨终其一生在德国、波兰、俄国、奥地利等世界各地提出了60多个关于科学团体或科学院的建议倡导，其也是最早提出科学院不仅应包括狭义上的自然科学，还应包括实际应用的技术学科和人文学科的科学家。这也是为什么作为新中国最早建立的社会科学院--上海社会科学院，前身就是中国科学院上海经济研究所。中国智库的内涵更应注重体现公共政策、公共利益与公共服务，成为国家治理体系中的重要内容。国家治理过程的理性公共参与非常重要，而智库集聚了各方的社会精英，能从不同视角对公共问题提出治理建议并引导公民参与，这是现阶段中国智库的重要使命。要实现这一使命，中国智库还需要创建一些符合中国国情的功能机制。除了要具备理论创新、决策咨询、舆论引导、国际交流等功能外，还需要在改革中形成中国特色的“旋转门”功能。中国政治制度与西方国家存在差别，西方国家的“旋转门”方式，不能简单套用至中国。在公务员制度及行政事业单位改革中，需要考虑留出“旋转门”的通道，这也是国家治理体系的一个重要环节。
所谓“新型”的涵义主要是针对“传统”而言的，具体包含四层含义。第一层含义，是指智库研究成果必须以理论创新为基础，表明决策咨询研究离不开学术研究的强有力支撑。决策咨询研究虽然是基于现实问题和实践需求，但不能脱离人文社会科学研究和自然科学提供的理论基础。决策咨询研究的重要责任，就是通过语言系统的转换，将理论研究成果转化为能够影响政策制定者做出有助于提升大部分社会成员福祉的公共政策，由此提升理论研究的应用价值。
第二层含义，是指智库研究应以科学决策为目的，体现知识与政策的结合，表明“科学制政”必先于“科学执政”。“科学制政”提供可选择的方向和目标，如果方向和目标不科学，那么“科学执政”就是空中楼阁、无源之水，即便执行再谨慎、再高效也会事倍功半、徒劳无功，导致政府公信力丧失和政府规制失败，甚至导致社会失调失序。
第三层含义，是指智库研究应体现决策咨询研究的问题导向与前瞻性，表明智库研究必须具有实践意义与可操作性。决策咨询的研究成果应当可以落地，转化为实实在在的可执行可操作的政策，而且要在制度设计上具有合理性，这就要求智库专家重视实地调研，在全面掌握问题现状与趋势的基础上提出符合发展趋势，能指导现实并包含未来的政策建议，切忌脱离实际的主观臆断。
第四层含义，是指智库研究应成为专家学者深度参与公共政策制定的过程，表明权力与知识互相结合的可能性、必要性与重要性。不同类型的智库在弥合知识与政策之间的鸿沟时所采用的方式方法很多，有的通过内参、专家咨询会等形式直接为政策制定者建言，有的选择出版具有影响力的专著、研究报告获取公众影响力，或选择在媒体上发表自己的观点获取媒体影响力，从而间接影响政策制定。不同类型的智库及其采用的不同方式，对政策制定的影响力往往存在较大的差异。选择适合智库发展特点和符合推动科学民主决策内在规律的智库运作机制，对提升智库内在品质和外在影响力，进而提升权力与知识的结合度，无疑具有重要意义。
需要指出，中国特色新型智库的科学内涵需要在完善国家治理体系中得以完整体现与诠释，需要同党和国家全面深化改革的总目标结合起来，体现中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。所谓国家治理，是相对国家政治基本制度安排而言，主要指的是国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效与得到社会认同的问题。构建一整套与现阶段经济社会发展相适应的国家治理体系和国家治理能力，而治理体系和治理能力现代化其实就意味着政治、经济、社会等多元利益主体的利益均衡，通过谋求多元利益主体之间的最大公约数，最大限度地充分发挥国家政权机关、政协组织、党派团体、社会组织以及广大群众等多元利益主体参与治理的积极性，构建协商民主体系，这也许就是中国特色的民主制度和体制之涵义。因此，治理体系和治理能力现代化对于国家中长期可持续发展至关重要。
现阶段，在推进国家治理体系、治理能力现代化进程中，智库建设和智库发展大有作为。这是因为，一方面，中国在提升国家治理能力现代化过程中，会不断涌现出许多新情况、新问题、新矛盾，需要智库发挥解惑释疑、研判方向的功能和作用，需要智库建设为国家治理能力现代化提供科学决策与民主决策，这对于建设中国特色新型智库提出了新要求、新目标与新期待。另一方面，智库研究只有同中国特色社会主义制度相结合，投身全面深化改革的大潮之中，更好地融入国家治理体系和治理能力现代化的实践创新，研究成果才有用武之地，才能体现出科学决策与民主决策的时代价值，才能形成中国特色新型智库的发展之道。因此，把中国特色新型智库建设提升到国家治理体系和治理能力现代化提升不可或缺的组成部分，体现了新形势下中国共产党治国理政和执政理念的前进。
中国特色新型智库的发展现状与主要问题
根据《全球智库发展报告》显示，2013年全球智库共计6826家，同比增长3.4%。其中，北美洲1984家，占29.1%；欧洲1818家，占26.7%；亚洲1201家，占17.6%；拉丁美洲与加勒比地区612家，占9%；非洲中南部地区662家，占9.7%；中东与北非地区511家，占7.5%；大洋洲38家。这种分布状况大致反映了世界“东西”、“南北”的政治经济格局，即智库的多寡在很大程度上反映洲际政治、经济、文化和社会现代化水平的分野。
中国以426家智库在数量上仅次于美国，位居世界第二。在影响力排名方面，共有6家中国智库位列全球顶尖智库前100名，分别为中国社会科学院、中国国际问题研究所、中国现代国际关系研究院、北京大学国际战略研究院、上海国际问题研究院和国务院发展研究中心。从地区层面看，列中、印、日、韩地区顶尖智库前20名的中国有7家，分别为中国国际问题研究所、中国社会科学院、中国现代国际关系研究院、清华-卡内基全球政策中心、上海国际问题研究院、北京大学国际战略研究中心和国务院发展研究中心。该排名与前一年度的排名，除个别智库排名略有下降外，总体而言变化差异并不大。
与此同时，中国社会科学院、上海社会科学院、国务院发展研究中心、中国国防大学、中国现代国际关系研究院、中国环境规划院、中国环境科学研究院、中国国际问题研究所、上海国际问题研究院、东中西部区域发展和改革研究院等机构分别进入社会政策、经济政策、能源政策、环境、外交政策、卫生政策、国防、国际政策等专业研究领域顶尖智库排名。还有25家中国智库进入特殊成就顶尖智库排名。
尽管中国智库发展方兴未艾，尤其是2000年之后民间智库和大学智库的崛起极大地丰富着中国智库的结构构成。然而，就国内经济发展与社会转型对政策变迁形成的大量决策咨询需求而言，中国特色新型智库的建设仍相对滞后，智库全面参与公共政策形成过程的体制机制尚未健全。
首先，从智库类型和成长阶段看，中国智库大致可分为党政军智库、科学院系统、高校智库和民间智库四大类，其中，党政军智库和科学院系统的智库成立时间较早，已经形成了一套从机构建制、人员配备、经费来源，到政策配套、成果发布等比较完善的运行体系，而大学智库和民间智库发展起步较晚，尚处于群雄逐鹿阶段。并且从总体上看，大致存在以下几点问题：第一，比较而言，国内智库在影响力、创新能力和全球视野方面与国际一流智库尚存有较大差距，能对政策产生决定性影响、对社会产生积极性引导的智库为数不多。第二，各级党政军智库和科学院、高校智库的行政依赖色彩还十分浓重。比较而言，民间智库赖以生存的资金筹措机制和信息共享机制相当欠缺。第三，智库创新成果的评价考核机制缺乏激励性，公众利益表达渠道不够通畅。第四，一些智库小、散、弱，研究成果标签化、无实质内容，导致在决策过程中被边缘化，缺乏话语权。这种状况与当前中国的大国地位和经济社会转型发展的内在诉求不相适应。
其次，在智库成果和研究内容方面，也存在三点不足，概况起来就是“三多三少”：一是短视性研究偏多，中长期研究偏少。中国智库提出的建议大部分是“头痛医头脚痛医脚”的，属于应对性的、被动性的和现实性的，而缺乏整体性的、主动性的和长期性的研究。二是理论性研究偏多，操作性研究偏少。中国智库提出的政策建议有时难以操作，无法落地，也无法引起社会共鸣，这主要是因为某些智库身处庙堂之高，缺乏“接地气”的社会调查研究途径、机制与氛围，提出的对策建议难免有空中楼阁之感，而把高深的理论知识转化成可以促进公共利益的政策选择，恰是智库研究的价值所在。三是在政智结合方式上，体制内的渠道多，体制外的渠道少，体制外的智库更倾向于选择媒体、知识界等迂回渠道间接影响决策者。而且，中国智库提出的政策建议，在体制内，往往以文件形式送达，这与中国人千百年来形成的“奏折子”的传统有关，但在大部分情况下，如果换做是座谈、视频等方式，表达的内涵可能要比单调的文件丰富得多，也更容易被决策者接受。比如欧洲和美国的智库在表达他们的观点时，往往会选择比较重要的会议，如布鲁金斯的早餐会，还有座谈会、研讨会，甚至是在一些国际的大场合，这样更容易对决策产生影响。
再者，智库发展的宏观环境不健全、不完善也是导致中国特色新型智库建设止步不前的重要原因之一。到目前为止，一些必要的有助于各类智库蓬勃成长的制度环境仍相对匮乏，一些行政指令仍束缚着大部分体制内智库的研究人员，使其疲于奔波于承担各类课题来完成考核或增加收入，而并未在激励层面让智库的研究者从“用课题换收入”的怪圈中走出来，过上更加体面的生活。这些问题的解决或许代表着未来中国新型智库建设的发展方向。
加强智库建设完善国家治理体系的对策建议
从完善国家治理能力现代化来说，智库建设和发展仍然有巨大的空间和潜力。应当采取积极有效措施，加大智库自身建设，努力完善国家治理体系。
第一，要进一步解放思想，增强智库的创新动力。创新其实并不是可以孤立存在的东西，它是需要有思想自由作为必要前提和基本条件的，它与思想自由有着直接的因果关系，思想自由是因，创新是果，创新实际上只是自由思想的自然的结果和最终的表现而已，它的源泉和本质是独立的思维、自由的思想。离开了自由的思想就不可能有创新。智库是“思想工厂”、思想产品的制造者和供应者，发挥创新功能的前提条件自然是要倡导思想的解放，坚持实事求是的原则。解放思想可以激发创新工作活力，也是智库发展的内在动力。
第二，要重视学科创新与智库建设之间的关系，在双轮驱动发展中发挥智库的作用。智库建设需要以学科创新为支撑，学科创新需要智库建设提供新鲜血液和实践素材。只有在坚实的理论基础上，智库建设和智库发展才能站得更高、更具理性，也才能更能深刻地把握社会经济发展的规律性，为政府提供具有创新性思路的政策建议和意见，避免抓不住研究的重点和关键，甚至会迷失发展方向，陷入盲目性。另一方面，智库建设也要不断总结提炼实践经验，在调查研究基础上不断丰富理论创新和学科建设，推动学科创新发展的内在活力和动力。
第三，智库建设要努力把握国家宏观经济和社会发展的内在特点，提升智库服务于国家治理体系的有效性和针对性。智库建设和决策研究咨询工作，必须从所研究课题和研究对象的实际出发，形成新思维、提出新观点、探索新路径；要不断注重对所研究领域的问题进行跟踪研究。智库发展要形成自己的特色，要对智库研究的发展战略或者某一专业问题进行长期研究、跟踪研究，不断拓展新理论、新观点的广度和深度。
第四，推行用人机制改革，坚持唯才是举。智库型人才是一流智库建设和发展的核心要素。应当通过加强专业人才和高层次人才的引进、培养，形成比较灵活的用人机制；实行老中青相互促进共同发展的智库人才培养机制，例如通过发挥老专家作用的“资深研究员”制度以及整合社会学术资源的“特约研究员”制度，智库研究中设立“首席研究员”和“学术带头人”等，通过灵活的用人机制，推进智库型人才成长，重视对智库的人力资本激励，提升智库核心竞争力。
第五，要加强对外话语体系建设，为智库发展拓展国际空间。从国际经验来看，智库是强调国际传播能力和对外话语体系建设的中坚力量。一些国际著名智库为了确立自身对全球的国际问题的发言权和影响力，大都采取开放政策，坚持国际化经营、国际化研究、国际化交流的理念。为此，“加强国际传播能力和对外话语体系建设”需要政府、社会和民间共同发挥作用，特别是要借助智库成员广泛的人脉关系，以及敏锐而独特对国际问题与形势的驾驭能力，开展高层次的人际传播与交流。所以，智库既是政策研究机构，又是对外宣传机构之间业务交流和政策协调的平台，更是对外传播价值观念和政策主张的交流使者。
第六，加强智库理论研究，探索现代智库发展规律，紧跟国际智库发展趋势，以智库研究引领智库建设，在智库建设和实践发展中形成智库的理论成果和人才，反过来推动智库实践发展。例如，上海社会科学院在中国比较早提出建设新智库，我们一方面注重智库建设的实践和发展，另一方面我们也比较早开展了智库理论的研究和探索，成立了全国第一个专门开展智库研究的学术机构，紧密围绕智库发展的重大问题，开展国内外智库研究、发布研究信息、出版系列智库研究成果、举办智库论坛和研讨，通过国际交流和国内合作，建立与国内外重要智库的联系，打造智库研究平台，努力成为“智库的智库”，为推进中国特色新型智库建设服务。
总之，现在应该是关注、研究和思考智库的最好时机。中国的发展比历史上任何时期都更需要智库。让我们在共同推动智库研究和智库建设中，逐步完善国家治理体系、提升治理能力现代化。
（作者是上海社会科学院院长；来源：《文汇报》）
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